طرح انتزاع بازرگانی؛ فرصت یا تهدید

یکی از موضوعات مورد توجه اقتصاددانان به خصوص، افراد صاحب نظر دولتی، لایحه تفکیک وزارت بازرگانی از وزارت صنعت، معدن و تجارت است. این طرح موافقان و مخالفان زیادی دارد و شاید به همین دلیل است که تنها یک فوریت آن پس از ارائه لایحه آن به مجلس یه تصویب رسید.

موافقان طرح معتقدند که وزارت بازرگانی باعث ایجاد یک فرصت در کشور می شود که می تواند به رشد صادرات بازاری متعادل تر منجر شود، اما در مقابل، منتقدان بر این باورند که تفکیک هزینه های بسیاری دارد و انسجام و یکپارچگی نظام تولید و تجارت را از میان می برد.

پرسش و بررسی اساسی این است که وزارت بازرگانی فرصت است یا تهدید؟ هزینه است یا فایده؟

ادغام به فرآیند به هم پیوستن چند واحد سازمانی و تمرکز عملیات و فعالیت های آنها در یک ساختار تازه و نظام یکپارچه اطلاق می شود و در کشور ما بیشتر به منظور کاهش تصدی گری، چابک سازی و کوچک سازی دولت اطلاق می شود.

فلسفه کوچک سازی دولت با این باور انجام می شود که پس از ادغام، ساختار کوچک شده و افراد غیر ضروری را حذف می کند و دولت با اعمال حاکمیت خود بخشی از وظایف تصدی گری را به بخش خصوصی واگذار و عملا با چابکی بیشتری فعالیت می کند.

موضوعی که از دولت سازندگی آغاز و در دولت اصلاحات با انجام خصوصی سازی و ادغام بخش های مختلف تصدی گری پیگیری شد، به نحوی که در وزارت بازرگانی در زمان یاد شده گروهی از شرکت های دولتی در قالب گروه بهمن، تعداد17مرکز تهیه و توزیع کالا با فعالیت های مختلف و ستاد بسیج اقتصادی کاملا منحل و بسیاری از شرکت های دولتی در قالب بازرگانی دولتی تجمیع شدند. فعالیت وزارت بازرگانی محدود به بازرگانی داخلی با هدف تنظیم بازار، بازرگانی خارجی یا توسعه تجارت با هدف تسهیل صادرات و هدفمندی واردات، بازرگانی دولتی با هدف سازماندهی نظام توزیع کالاهای حساس و ضروری، حمایت از حقوق مصرف کنندگان و تولیدکنندگان و توسعه نظام پژوهش و بررسی در موضوعات بازرگانی محدود شد.

اما در جریان قانون برنامه پنجم توسعه، هدف به گونه ای تعریف شد که دولت با کاهش تعداد وزارتخانه ها، خود را کوچک کند. در این زمان بحث های زیادی برای ادغام وزارتخانه های مختلف شکل گرفت.

گروه های مختلف ذی  نفعان با استدلال های مختلف بخش های متفاوتی را در هم ادغام کردند تا تعداد مورد نظر برنامه میسر شود؛ اتفاقی که شاید نخستین دلیل غیر کارشناسی بودن ادغام ها بود.

تا قبل از برنامه پنجم توسعه، مفهوم ادغام حتی اگر در عنوان یا ترکیب وزارتخانه ها به وجود می آمد به دلیل ارتباط موضوعی و حذف بعضی از وظایف شکل می گرفت، اما در سال 1390 تکلیف قانونی، ادغام وزارت مسکن و راه، ادغام وزارت بازرگانی و صنایع و معادن و بعضی از فعالیت های ناهمگون مانند جوانان و ورزش یا رفاه، تعاون و کار انجام شد.

البته در این میان وزارتخانه هایی هم از بحث ادغام گذر می کردند مثلا وزارت نیرو و نفت برای ایجاد وزارت انرژی که زمزمه های آن تدریجا خاموش شد.

اما ادغام های انجام شده، هیچ کدام موفق به کسب هدف تعیین شده نبوده اند. یعنی دولت با کاهش تصدی گری، کاهش تعداد نیروی انسانی یا کاهش وظایف مواجه نشده است، بلکه بخش هایی از وظایف معطل مانده و حذف آنها لطمه های فراوانی بر پیکره اقتصاد کشور زده است.

گروهی از کارشناسان معتقدند عدم حصول نتیجه به دلیل ادغام غلطی است که انجام شده است، یعنی وظایف یکپارچه شده، همگون نبوده اند.

عده ای نیز اعتقاد دارند که متناسب با حجم فعالیت دولت در اقتصاد (که عمده فعالیت ها یا دولتی است یا شبه دولتی)، تفاوت معناداری بین اقتصاد ایران و سایر اقتصادها وجود دارد و سرعت حذف بعضی از وظایف، مدیریت کلان کشور را با چالش مواجه کرده است.

البته در این میان گروهی نیز معتقدند که ادغام ها به درستی انجام شده و توانسته است حجم دولت را کاهش بدهد و بعضی از امور را به بخش خصوصی واگذار کند.

اخیرا مؤسسه مطالعات و پژوهش های بازرگانی بررسی را انجام داده است که در آن ضمن بررسی و چرایی ادغام وزارت صنایع و معادن و بازرگانی به نتایج حاصل از این کوچک سازی اشاره داشته است.

اما سوال نخست این است که آیا مشکل بزرگ یا کوچک بودن دولت تنها در تعدادی پست مدیریتی اعم از وزیر و چند معاون و تعدادی مدیر میانی ختم می شود؟

در ادبیاتی دیگر آیا پس از ادغام پرسنل دو وزارتخانه ناپدید شده اند. یا وظایفی وجود داشته که از بین رفته و وزارت جدید دیگر خود را مشغول آن ساخته است؟

عموما این نوع ادغام، فرآیند مشکلی است که هرچند به ظاهر بخش هایی از وظایف حذف می شوند، اما حذف یک وظیفه منجر به چابکی و سهولت در امور نمی شود، مگر آنکه کل فرآیند مجددا تعریف و شکل جدیدی از کار تعریف شود.

در پژوهش مؤسسه مطالعات مواردی ذکر شده که در این نوشتار آنها را بررسی می کنیم. در این تحلیل آمده است که قبل از سال 1390 و در زمان وجود دو وزارتخانه مستقل بازرگانی و صنایع و معادن چالش هایی وجود داشته است که اصلی ترین آن عدم انسجام در فرآیند تولید و تجارت بوده است.

برای اثبات این چالش عنوان شده آمده است که در زمان مورد اشاره، هر وزارتخانه به صورت بخشی وظایف را دنبال می کرده و عملا امکان تنظیم توامان منافع تولیدکنندگان و مصرف کنندگان دشوار بوده است.

البته در این پژوهش توجه نشده است که نظام اقتصاد سه رکن کشاورزی، خدمات و صنعت را شامل می شود که نظام یکپارچه تصمیم گیری زمانی به وجود می آید که کل فرآیند اقتصاد شامل ارکان، بازار، مصرف کنندگان، نظام اقتصادی  (نظام مالی)، نظام سرمایه گذاری (بورس) و... دارای یک مدیریت واحد باشندکه در این صورت قصه ادغام هنوز ناتمام است و باید بحث هایی از وزارتخانه های دیگر نیز به این ادغام اضافه شوند.

از طرفی به عکس استدلال بیان شده در زمان وجود وزارت بازرگانی، نظام تنظیم بازار به موضوع سازماندهی نظام تأمین و توزیع کالاهای ضروری و حساس می پرداخت در صورتی که مشکلات سنوات اخیر سبب شده، خارج از ساختار وزارت جدید صنعت، معدن و تجارت، معاون اجرایی رئیس جمهور، ستاد تنظیم بازار را تعریف و موضوع را مدیریت کند.

در بیانی دیگر، وزارت جدید، قادر به انجام وظایف ساماندهی نظام بازار کالاهای مورد حمایت دولت نبوده است. همچنین در این ایام نقش نظارتی وزارت جدید به دلیل اهمیتی که برای تولید قادر شد، کاهش پیدا کرد تا آنجا که سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولیدکنندگان با بحران فعالیت مواجه شد و طرح حذف این سازمان در لایحه برنامه ششم پیشنهاد شد.

چالش دیگر بیان شده تفکیک صنوف از صنایع کوچک عنوان شده است:

هرچند در حال حاضر صنوف تولیدی از ادبیات قانون کنار گذاشته شده است اما اصلاح قانون نظام صنفی مسئله ای جدید به وجود آورده است و آن این است که مرز بین صنوف و واحدهای صنعتی کاملا از بین رفته است. به عکس استدلال مطرح که بیان می کند صنوف و واحدهای صنعتی کوچک و صنوف تولیدی با ادبیات شفافی مواجه شده اند، اما باید به متن اصلاحیه ای که در قانون نظام صنفی ارائه شده توجه شود.

اصلاحیه

در قانون نظام صنفی مصوب سال 1392 صنف به شرح زیر تعریف شده است:

 «ماده 4- صنف عبارت است از گروهی از افراد که طبیعت فعالیت آنان از یک نوع باشد. صنوف مشمول این قانون، با توجه به نوع فعالیت آنها به دو گروه تولیدی- خدمات صنفی و توزیعی- خدماتی تقسیم می شوند.»

با این تعریف اتفاقا چالش جدیدی به وجود آمده است که تمام صنایع را زیرمجموعه ای از صنوف می توان تعریف کرد.

چالش دیگر عدم همسویی سیاست های توسعه صنعتی و تجاری بیان شده است که همسویی و هماهنگی سیاست های کلان اقتصادی به ویژه سیاست های صنعتی و تجاری، برای توسعه اقتصاد کشور، امری لازم و اجتناب ناپذیر است.

این استدلال یک موضوع بدیهی است، اما سوال مطرح شده این است که ایا این همسویی اتفاق افتاده است؟ بعضی از کارشناسان بر این باورند که سیاست های وزارت جدید، از شخص وزیر تبعیت می کند در دوره دولت دهم این سیاست ها، متوجه نظام بازرگانی بوده و در سنوات اخیر نیز به شکل قابل ملاحظه ای متوجه بخش صنعت شده است، به گونه ای که نظام بازرگانی کشور کمرنگ شده و با چالش مواجه شده است و به رغم گشایش ایجاد شده در نظام اقتصادی کشور مسئله رکود باقی مانده است.

یکی دیگر از چالش های عنوان شده عدم تطابق تولید با نیاز بازارهای خارجی آمده است. در بررسی موضوع تلاش شده است که بر نظام یکپارچه و متصل تولید و تجارت و لزوم انتقال اطلاعات از بازار هدف به نظام تولید تأکید شود.

اما چند نکته در این بین حائز اهمیت است. اولا اینکه مقدار حجم نظام صادرات به چه میزانی در مقایسه با کل اقتصاد و حجم مبادله تا چه حد قابل مقایسه است. به بیان دیگر نظام سیاست گذاری بازرگانی کشور چه محدوده ای دارد؟ دوما کالاهای صادراتی شامل چه اقلامی است و تبادل اطلاعات تا چه حد با ادغام انجام شده رشد کرده است؟ سوما آیا تبادل اطلاعات در طی سنوات اخیر که ادغام انجام شده، صورت پذیرفته است؟

تقریبا عموم کسانی که با ساختار وزارت جدید آشنایی دارند، قبول می کنند که بخش بازرگانی در سایه بخش صنایع و معادن بسیار کمرنگ شده و وظایف سیاست گذاری برای توسعه بازار با ناکامی مواجه شده است. دلیل آن را می توان در تعداد گروه هایی ذکر کرد که پس از برجام برای حضور و ایفای نقش در نظام تجاری ایران ورود کردند، اما منافع کشور پس از حضور گروه های تجاری، بسیار ناچیز بوده است.

 آخرین چالش، سیاست های تعرفه ای بیان شده است.

در تحلیل موضوع به اهداف تعرفه ای اشاره شده و استدلال شده است که بخش صنایع، سعی در بالا نگه داشتن تعرفه برای حمایت از تولید دارد و با استدلال هدف گذاری صنایع برای رقابت در بازار جهانی، وزارت جدید را عامل ایجاد رقابت برای صنایع دانسته است، اما شاهد مؤثر برای موضوع، بزرگ ترین تولید کننده کشور یعنی خودروسازان هستند. دولت با سیاست های قیمت گذاری، تعرفه و حمایت های نادرست از تولید خودرو، رقابت بازار خودروی داخلی و بازارهای جهانی را ناممکن کرده است.

به عبارت دیگر، سیاست های تعرفه ای که در زمان حضور وزارتخانه های بازرگانی و صنایع با استدلال نظام تجاری و تولید کشور به تعادل منطقی تری می رسید، امروز به یک چالش تبدیل شده و می توان کمک دولت به تولید را عامل عدم رغبت به رقابت با سایر بازیگران بین المللی دانست.

در این تحلیل البته به این سوال پاسخی داده نشده که چرا امروز چالش عدم وجود وزارت بازرگانی به وجود آمده است؟ در پاسخ به این سوال ها باید به شرایط ادغام توجه شود.

در سطح کلان، یک وزیر به جای دو وزیر منصوب شد و در سطح معاونین و شرکت ها و موسسات وابسته نیز بخش هایی حذف و بعضی وظایف و سمت های مدیریتی نیز با اجرای قانون انتزاع وظایف بخش کشاورزی به وزارت جهاد کشاورزی منتقل شد.

 (انتقال معاونت بازرگانی دولتی در قانون ذکر نشده بود و تنها سازمان پشتیبانی امور دام در قانون ذکر شده آمده بود) همچنین بخش اداری مالی و امور مجلس، روابط عمومی و... در زیرمجموعه های آن نیز یکپارچه شد.

اما سایر اجزا باقی ماند و پرسنل نیز در ساختمان های یکپارچه تجمیع شد. با اهدای ساختمان های وزارت بازرگانی مطابق نظر وزیر وقت، پرسنلی که عملا کاهش پیدا نکرده بودند در فضای اداری بسیار محدودتری ساماندهی شدند که مطابق با استانداردها درخور شأن نیروی انسانی نیست. به عنوان مثال مدیریت حقوقی، ارزیابی و رسیدگی به شکایات و سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولیدکنندگان در فضای اداری بسیار محدود فعالیت می کنند.

نکته اینجاست که هیچ یک از ساختمان های متعلق به این وزارتخانه به بخش خصوصی واگذار نشد، بلکه به وزارتخانه ها و بخش های دیگر دولت داده شد. به عنوان مثال، ساختمان اصلی وزارت بازرگانی در اختیار وزارت دادگستری قرار گرفت.

در استان ها این تجمیع با حذف یک سطح مدیرکل و تعدادی سمت های زیرمجموعه آن اتفاق افتاد، اما ساختار جدید به حدی غیر کارشناسی تعریف شد که عملا امکان اجرای کامل پیدا نکرد و بسیاری از استان ها با حفظ شرایط قبل سعی کردند از اخلالی که به دلیل حذف های انجام شده به وجود می آید جلوگیری کنند.

فعالیت جدید در استان ها به گونه ای تعریف شد که عملا سطح فعالیت های بازرگانی محدود و کوچک شود. اکثر استان ها دارای سه معاونت صنعت، معدن و بازرگانی شدند.

 این موضوع به این دلیل اجحاف به بخش بازرگانی محسوب می شد که ساختار صنعت، معدن، عموما در شهرهای بزرگ و اکثرا در مراکز استان ها سامان یافته بود. اما بازرگانی در تمام شهرستان ها وظایفی بر عهده داشت که همتراز صنعت و معادن نبود.

پس از وزارت نعمت زاده، به دلیل تسلط وی بر حوزه صنعت، معدن، تقریبا تمام مدیران کل استانی از حوزه صنعت یا معدن منصوب شدند و بخش بازرگانی در حاشیه قرار گرفت.

 یکی از مهم ترین صدمات و چالش های ادغام بعد از ساختار جدید استان ها و ناکارآمدی ساختار استانی در اجرای سیاست های ملی به وجود آمد.

حال این سوال مطرح است که اگر شرایط غلط ادغام تصحیح شود بهتر است یا تفکیک وظایف و انتزاع مجدد؟

بسیاری از کارشناسان معتقدند که ادغام تحت الشعاع فردی قرار گرفته است که در مدیریت اصلی وزارتخانه منصوب شده است و جهت گیری وزیر بر فعالیت امور سایه انداخته است.

با انتخاب شریعتمداری، به عنوان وزیر وزارت صنعت، معدن و تجارت در دولت دوازدهم، امید این می رود که باز مهندسی لازم در وظایف و برنامه های این وزارتخانه صورت پذیرد و با تفویض وظایف به اشخاص صاحب نظر در قالب قائم مقام چالش های به وجود آمده در سنوات اخیر به فرصت تبدبل شوند.

موافقان تفکیک بیان می دارند که تشکیل وزارت بازرگانی به سبک سابق مؤثر نیست و باید بازمهندسی درستی صورت پذیرد.

بی شک تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت، دولت را با هزینه هایی نیز مواجه خواهد کرد. مهم ترین آن، محل استقرار ستاد مرکزی، معاونت های تخصصی ملی و واحدهای استانی و تجهیزات اداری مورد نیاز آنهاست که متأسفانه در سال های اخیر، اکثرا به سایر دستگاه های اجرایی هبه شده اند.

نکته دیگر نیروی انسانی مورد نیاز است که با کاهش سطوح مدیریتی، بسیاری از مدیران توانمند بازرگانی، با نگاه صنعتی حاکم شده در وزارت صنعت، معدن و تجارت از مجموعه به شکل های مختلف مانند بازنشستگی، بازخریدی یا قطع همکاری خارج شده اند.

همچنین بازنشستگی نیروی انسانی در سطح کارکنان و کارشناسان، بدنه کارشناسی موجود را محدود ساخته است و باز مهندسی دوباره وزارتخانه هزینه های جدیدی ایجاد می کند.

اما در مواجهه با هزینه ها، باید به برنامه ای اندشید که بتواند دولت را از رکود خارج کند و فعالیت های مولد تجاری و کالاهایی در کلاس جهانی را میسر سازد.

حرکت نظام اقتصادی و بازرگانی کشور، هم جهت با برنامه توسعه صادرات غیر نفتی و تسهیلات امور تجاری می تواند تقاضای تولید داخلی را افزایش داده و موتور محرک بازار را روشن سازد.

کارشناس اقتصادی