دشواری های فروش اموال تملیکی بانک ها

شاید بسیاری از مردم بر این باور باشند که بانک ها پس از پایان تشریفات قضایی و صدور سند انتقال، صاحب املاک و اموال وثیقه تسهیلات می شوند و با آسودگی خیال، اموال و املاک تملیکی را می فروشند و بستانکاری خود را وصول می کنند. اما این تصور چندان منطبق با واقعیت نیست و به قول معروف، «میان ماه من تا ماه گردون، تفاوت از زمین تا آسمان است.» شرح قصه آنکه پس از پرداخت وام و تسهیلات، سیستم های کنترلی بانک ها باید دائما مراقب باشند که اقساط به موقع واریز و وصول شود. اگر تأخیر در بازپرداخت اقساط طولانی شود، خود به خود بدهی تسهیلات گیرنده پیمان شکن در سیستم بانکی از «بدهی جاری» به «بدهی غیرجاری» تبدیل خواهد شد و دقیقا از همین مرحله، وظایف سخت مدیران حقوقی و کارمندان وصول مطالبات بانک ها شروع می شود. پیگیری اولیه شعبه، از تماس با تسهیلات گیرنده و ضامن او یا ارسال پیامک به آنها آغاز می شود و درصورت ناامیدشدن از وصول یا امهال بدهی، بانک هیچ چاره ای جز اقدامات ثبتی و در مواردی، متوسل شدن به مراجع قضایی نخواهد داشت. کار ثبتی یا قضایی نیز صبر ایوب می خواهد و تلاش بی پایان به همراه پرداخت هزینه اقدامات ثبتی، هزینه دادرسی و... .

نهایتا اگر بخت با بانک یار باشد، پس از طی مراحل مختلف موفق به تملک اموال و املاک مورد بحث می شود که این تازه اول مشکلات است؛ از نگهداری ملک تملیک شده و حتی در مواردی، تملیک واحد تولیدی گرفته تا مواجهه با انبوه مشکلات مالی و پرسنلی این واحدها و نگهداری بهینه اموال و املاک تملیک شده به همراه تامین اعتبارات موردنیاز برای پرداخت هزینه های نگهداری و شارژ ماهیانه آن، کارشناسی مجدد ملک تملیک شده برای احراز قیمت تمام شده آن برای بانک، آماده سازی ملک برای فروش و اقداماتی نظیر پیگیری قضایی برای تخلیه ملک تملیکی از متصرف یا مستأجر، انجام تعمیرات موردنیاز املاک مسکونی، برگزاری مزایده قانونی با تمام تشریفات و انتخاب بهترین خریدار از بین متقاضیان شرکت در مزایده و در نهایت، فروش ملک به برنده مزایده در قبال دریافت نقدی یا اقساطی بهای آن و تحویل ملک به خریدار... انجام هر کدام از این مراحل اما چندان راحت و آسوده نیست. کافی است یکی از مراجع نظارتی (حتی چند سال پس از فروش ملک تملیکی) از مزایده ایراد گیرد که مثلا ملک بانک را به قیمت مناسب نفروخته اید یا بیت المال را بذل و بخشش کرده اید. آنگاه همه باید بسیج شوند تا ایرادات این مرجع نظارتی را پاسخ گویند و عملکرد خود را در فروش اموال تملیکی توجیه کنند.

در اینجا قصد سفیدشویی عملکرد بانک ها در بحث خرید و فروش اموال تملیکی را ندارم. بالاخره هر کار اجرایی، نقصان هایی دارد و امکان فساد در فروش اموال تملیکی هم چندان دور از انتظار نیست. در ماجرای فروش املاک تملیکی بانک ها، راه های فرار از قوانین و مقررات وجود دارد؛ راه هایی مثل انتقال مال یا ملک موردنظر به شرکت ها و مؤسساتی که فقط پوسته حقوقی دارند و سپس فروش آنها به افراد و اشخاص موردنظر با شرایط سهل و آسان و زیر قیمت. البته در برخی موارد، فروش املاک تملیکی با قیمت مناسب مبتنی بر دستورات و فرامین شفاهی است. این گونه فروش یا بذل و بخشش املاک غیرمنقول را اصطلاحا «فروش چراغ خاموش» می نامند. کارمندان مربوطه نیز نمی توانند برخلاف نظر ملوکانه و شفاهی مدیرعامل کار کنند و ناچارند حسب دستور حضرت ایشان اقدام کنند. پس وقتی بانک مرکزی، درآمد ناشی از فروش اموال تملیکی بانک ها را می بیند، بد نیست بررسی کند که آیا این املاک با شرایط ویژه به شرکت های وابسته به بانک فروخته شده است تا بانک را سودآور نشان دهند یا نه؟ مراجع نظارتی نیز به حق پیگیر این گونه معاملات هستند و به طور کارشناسی بررسی می کنند تا ازاین گونه سوءاستفاده و حاتم بخشی بیت المال، پیشگیری کنند. البته باید پذیرفت که این بازخواست های نظارتی و احتمال پیگیری فروش اموال تملیکی توسط مراجع نظارتی، هم مثبت است و هم منفی. مثبت از این جهت که ترس از سین جیم شدن، عاملی است که از بروز تخلفات مالی در بانک ها پیشگیری می کند. منفی نیز از آن جهت که این پدیده، مدیران بانکی را تا حدودی محافظه کار خواهد کرد و آنها با خود خواهند گفت که «چرا مسئولیت قانونی و شرعی بانک در فروش اموال تملیکی را من برعهده بگیرم؟! به قول گفتنی، سری که درد نمی کند دستمال نمی بندند. پس بگذار دیگران بفروشند و من مسئول و پاسخگو نباشم.» این موضوع، یکی از شایع ترین علل زیرپوستی تأخیر در فروش اموال تملیکی بانک هاست.

نگاهی به سیر مقررات گذاری در زمینه تملک و انتقال املاک تملیکی نشان می دهد، برخلاف قانون پر از ایراد بانک مرکزی که تاکنون جز تنگناهای اجرایی (و انتصاب یکی از طراحان آن با سابقه صفر بانکی به یکی از مناصب عالی) هیچ رهاوردی برای مردم نداشته است، قانون پولی و بانکی کشور (مصوب سال 1351) در این موارد بسیار کارشناسانه تنظیم شده است. جزء 2 از ماده 34 قانون پولی و بانکی کشور، معاملات غیرمنقول را جز برای بانک هایی که هدف آنها انجام معاملات غیرمنقول است، ممنوع اعلام کرده است. اما در تبصره همین ماده، «تملک غیرمنقول برای استیفای مطالبات یا برای تأمین محل کار یا مسکن کارکنان بانک و معاملات نسبت به آن طبق شرایطی که بانک مرکزی ایران تعیین خواهد نمود مشمول ممنوعیت موضوع بند 2 این ماده نخواهد بود.» به نظر می رسد در چند دهه قبل، قانونگذار تا آن حد بر موضوعات مختلف بانکی، اشراف داشته که راه های خریدوفروش املاک غیرمنقول توسط بانک ها را ممنوع اعلام کند و افزون بر آن، استثناهای وارد بر این حکم را هم اعلام نماید. ضمنا در بند 4 جزء «پ» ماده 2 قانون بانک مرکزی نیز تملک انواع دارایی حقیقی شامل املاک و مستغلات و دارایی مالی شامل سهام و سایر اوراق بهادار، «فراتر از حدود مصوب هیأت عالی» ممنوع شده است.

پس خرید و فروش اموال غیرمنقول برای بانک ها، جز موارد خاص، ممنوع است. البته خریدوفروش به منظور پرداخت تسهیلات بانکی، مشکل قانونی ندارد اما باید بدین واقعیت توجه داشت که بانک های جامع، تخصصی و توسعه ای خواه ناخواه ناچارند برای وصول مطالبات معوق، وثیقه تسهیلات (املاک یا واحدهای تولیدی) را تملک کنند. تملک در این موضوع نه تنها غیرقانونی نیست، بلکه تکلیف قانونی مدبران بانکی است اما املاک تملیکی، نگه داشتنی نیست. بانک ها برای نهایی شدن پروسه وصول مطالبات باید اموال و املاک تملیکی را بفروشند و وجوه حاصل از آن را به چرخه منابع خود واریز نمایند.

در اردیبهشت ماه 1394، مجلس در «قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، بانک ها را مکلف کرد که سالانه حداقل 33 درصد اموال خود، اعم از منقول و غیرمنقول و سرقفلی را که به تملک آنها و شرکت های تابعه آنها درآمده است و به تشخیص شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی، مازاد است، واگذار کنند. مجلس همچنین برای برخورد با بانک های متخلفی که از اجرای این قانون سرپیچی کنند، مقرر کرد که «در صورت عدم انجام تکالیف موضوع ماده (16) این قانون، مجازات های زیر نسبت به بانک یا مؤسسه اعتباری متخلف اعمال می شود: عایدی املاک غیرمنقول مازاد بانک ها و مؤسسات اعتباری شامل زمین، مستغلات، سرقفلی و اموال مشابه آن در سال 1395 با نرخ 28 درصد مشمول مالیات می شود. پس از آن، هر سال سه واحد درصد به نرخ مذکور اضافه می شود تا به 55 درصد برسد.» اما این جرائم مالیاتی هم چندان افاقه نکرد و کارساز نشد؛ زیرا برای فروش اموال تملیکی که با ریسک های قضایی و بازگشت ملک به مالک اولیه همراه است، مشتری مناسب به آسانی پیدا نمی شود، جز آنکه ناچار شویم ملک یا املاک تملیکی را زیر قیمت بازار بفروشیم. با این حال، بعید به نظر می رسد که مدیران بانکی، ریسک انجام این کار را برعهده گیرند. سپس بانک مرکزی در اوایل بهمن ماه 1400، «دستورالعمل تعیین تکلیف دارایی های واحدهای تولیدی در جریان تملک یا تملک شده توسط مؤسسات اعتباری» را به بانک ها ابلاغ کرد و طی آن مقرر نمود که «مؤسسه اعتباری موظف است در صورت درخواست مالک قبلی، دارایی های تملک شده واحدهای تولیدی مذکور را از طریق مذاکره و به صورت نقدی تحت شرایط ذیل به مالک قبلی واگذار نماید.» البته در این میان، کسی از بانک مرکزی نپرسید که اگر مالک سابق یک واحد تولیدی، سرمایه لازم برای خرید دوباره آن را (آن هم به صورت نقدی) دارد، پس چرا بدهی خود را به بانک نپرداخته است تا بانک ناچار به تملک واحد تولیدی گردد؟!

اما شاید مهمترین مصوبه بانک مرکزی در بحث فروش املاک تملیکی، «دستورالعمل نحوه واگذاری اموال مازاد مؤسسات اعتباری» است که در آذرماه 1399 ابلاغ شده است. به نظر می رسد بانک مرکزی با صدور این مصوبه، حوزه تکلیف بانک های دولتی و خصوصی و موسسات اعتباری مجاز غیربانکی در فروش اموال را علاوه بر اموال تملیکی، به تمامی اموال مازاد بانک ها گسترش داده است تا به اصطلاح، دارایی های مازاد بانک ها به عناوین مختلف، فریز و منجمد نشود و به چرخه نقدینگی بانک ها بازگردد. براساس این آیین نامه، واگذاری اموال مازاد بانک ها به طور کلی بایستی از طریق مزایده انجام گیرد؛ یعنی فروش مذاکره ای توافقی ممنوع! در مواد 2 و 3 آیین نامه مورد بحث، آمده است: «مؤسسه اعتباری بايد بلافاصله پس از تملک، عملیات واگذاری اموال مازادی که به طور ارادی يا قهری، تملک نموده را آغاز نمايد. چنانچه اموال مازاد قهری حداکثر ظرف مدت يک سال پس از تاريخ تملک واگذار نگردد، مشمول مجازات های قانونی و انتظامی می شود. تبصره- هرگاه مؤسسه اعتباری به دليل خارج از اراده، قادر به واگذاری اموال مازاد قهری ظرف مدت يک سال نباشد، بايد حداقل دو ماه قبل از پايان مهلت قانونی فوق، مراتب را با ذکر دليل، جهت أخذ تأييديه بانک مرکزی، به آن بانک تسلیم نمايد. پس از رفع مانع مزبور، مؤسسه اعتباری بلافاصله بايد نسبت به واگذاری اموال مزبور اقدام نمايد.»

البته «دستورالعمل نحوه واگذاری اموال مازاد مؤسسات اعتباری» در بهمن ماه 1401 اصلاح شده است. شاید چالش برانگیزترین بخش این دستورالعمل، ماده 11 آن است؛ یعنی تکلیف بانک ها به واگذاری املاک مسکونی تملک شده به مالک قبلی، نه از طریق مزایده بلکه از طریق «اقاله» در قبال پرداخت مانده مطالبات بانک بدون توجه به قیمت روز آن با شرایط خاص. متن ماده 11 بدین شرح است: «چنانچه ملک مسکونی در ازای مطالبات مؤسسه اعتباری ناشی از اعطا‏/ ایجاد تسهیلات و تعهدات، تملک شده است، مؤسسه اعتباری مجاز است در صورت ارائه درخواست کتبی مالک قبلی، ملک مسکونی را در چارچوب شرایط ذیل، در قالب «اقاله» به وی مسترد کند.» درخصوص این دستورالعمل و ماده 11 آن، چند نکته قابل طرح است:

اول؛ قالب حقوقی تعیین شده از سوی بانک مرکزی برای واگذاری املاک تملیکی مسکونی، نهاد «اقاله» است. از نظر شرعی و مقررات قانونی، «اقاله» متکی و مستند به توافق طرفین معامله است. پس جز با حکم قضایی و مصوبه مجلس (یعنی با آیین نامه و بخشنامه و دستورالعمل) نمی توان حتی دستگاه های دولتی را ناچار یا مکلف به انجام «اقاله» کرد؛ زیرا تکلیف در این زمینه با ذات حقوقی «اقاله» مغایر است. شاید برای دوری از این اشکال قانونی و شرعی در کاربرد «اقاله» است که بانک مرکزی در مصوبه خود، این موضوع را با استفاده از فعل «مجاز است» حل کرده است: «مؤسسه اعتباری مجاز است در صورت ارائه درخواست کتبی مالک قبلی، ملک مسکونی را در چارچوب شرایط ذیل، در قالب «اقاله» به وی مسترد کند.»

دوم؛ پس از نظر حقوقی، وقتی استرداد املاک مسکونی تملیک شده براساس مصوبه بانک مرکزی مبتنی بر «اقاله»، آن هم به قید «مجاز است» شکل گرفته باشد، در نتیجه بانک ها قانونا ملزم به «اقاله» موردنظر بانک مرکزی نخواهند بود؛ زیرا بانک مرکزی گفته است که بانک ها مجاز هستند، پس الزام به «اقاله» ندارند. براساس این واقعیت حقوقی، هیچ مرجع قضایی نمی تواند از نظر حقوقی، حکم به الزام بانک به «اقاله» املاک تملیکی صادر نماید؛ زیرا «اقاله» ذاتا بر توافق طرفین معامله بنا شده است و با الزام قانونی، توافق حاصل نمی شود.

سوم؛ همانطور که گفته شد، «اقاله» بین طرفین معامله انجام می شود. حال سوال این است که آیا در تملک املاک مسکونی، بین بانک و مالک اولیه واقعا معامله انجام شده است؟ پاسخ این پرسش قطعا منفی است. مالکیت بانک ها در املاک تملیکی، حاصل انجام معامله نیست بلکه بانک طلبکار است و به حکم قانون با استفاده از مقررات ثبتی، املاک را تملک می کند. پس در مصوبه بانک مرکزی، استفاده از واژه «اقاله» از نظر مبانی حقوقی، چندان صحیح نیست و بهتر بود که برای این فرآیند از نهاد حقوقی دیگری استفاده می کردند.

چهارم؛ عدم تعیین تکلیف ورثه مالک سابق در استفاده از حق اقاله برای استرداد ملک مسکونی تملیک شده، از دیگر نقایص «دستورالعمل نحوه واگذاری اموال مازاد مؤسسات اعتباری» است.

پنجم؛ از نظر حقوقی و شرعی، بانک ها پس از تملک قانونی، مالک اموال و املاک تملیکی محسوب می شوند. پس با توجه به اصول قانون اساسی و موازین شرعی، نمی توان بدون مصوبه مجلس و یا احکام مراجع قضایی، مالک را از حقوق قانونی اش محروم کرد و او را ناچار ساخت که ملک خود را به کمتر از قیمت واقعی واگذار نماید. نمی دانم دیدگاه شورای فقهی بانک مرکزی در مورد «اقاله» و «دستورالعمل نحوه واگذاری اموال مازاد مؤسسات اعتباری» چیست؟

ششم؛ هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری (طی رأی شماره 140331390000162946 مورخ 27 فروردین ماه 1403) در مورد «اقاله» چنین رأی داده است: «نظر به اینکه جهت ابطال مصوبات معترض عنه که توسط شاکی در دادخواست تقدیمی و در جلسه هیأت تخصصی ابراز شده است... لیکن از آنجایی که مقررات معترض عنه (هرچند از جهات دیگری می تواند قابل تأمل باشد) از این جهاتی که شاکی بیان نموده است، مخالفت و مغایرت با قانون خاصی ندارند و در راستای اختیارات عام و اولیه بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار می باشد، فلذا به استناد بند ب ماده 84 از قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1402 رأی به رد شکایت صادر می نماید. رأی یادشده ظرف 20 روز پس از صدور قابل اعتراض از سوی ریاست معزز دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری می باشد.»

هفتم؛ یکی از نکات بحث برانگیز مصوبه موردنظر، ماده 14 آن است که می گوید: «موسسه اعتباری می تواند در صورت عدم امکان واگذاری در مزايده اول، با کاهش حداکثر 10 درصد در قيمت پايه اوليه، مجددا نسبت به برگزاری مزايده اموال مذکور اقدام نمايد. در صورتی که مال به فروش نرسد، مؤسسه اعتباری می تواند مال مازاد را تا 20 درصد کمتر از قيمت پايه اوليه به فروش گذارد.» این مطلب بدان معناست که اگر ملک تملیکی در مزایده اولیه به فروش نرسد، می توان همین رویه را ادامه داد تا قانونا بتوان مال یا ملک مورد مزایده را با 30 درصد زیر قیمت پایه فروخت. این قاعده می تواند زمینه‎ساز فساد و رانت باشد.

گفتار پایانی آنکه «اقاله» با خصوصیات موردنظر بانک مرکزی، «اقاله» به مفهوم دقیق شرعی و قانونی نیست و نوعی واگذاری الزامی املاک مسکونی تملیک شده به مالک قبلی است. بنابراین پدیده ای به نام «اقاله» را که شرع و قانون، آن را مبتنی بر توافق قرار داده است، نمی توان با آیین نامه و بخشنامه الزامی کرد. پیشنهاد می کنم بانک مرکزی برای رفع مشکلات حقوقی «اقاله»، از نهاد حقوقی دیگری استفاده کند، اما در مورد «دشواری فروش اموال تملیکی بانک ها» براساس تجارب شغلی معتقدم که پس از تملک نهایی، تازه مشکلات اجرایی بانک ها آغاز می شود. در فروش این گونه اموال و املاک و به ویژه فروش واحدهای تولیدی تملیک شده، شناسایی خریداران مناسب و دارای توان مالی و فنی، یکی از مهمترین چالش ها و شاید مهمترین چالش است. واحد تولیدی را نمی توان به هر کسی فروخت و خریدار آن باید اهل فن و از اهالی تولید باشد. علاوه بر آن، نظارت کامل هیأت مدیره بانک بر عملکرد کمیسیون مأمور فروش اموال تملیکی، امری ضروری است تا هیچ گونه سوءاستفاده ای صورت نگیرد و از انحراف و فساد در این گونه معاملات، جلوگیری به عمل آید. نگهداری اموال و املاک تملیکی بیش از مهلت قانونی، نوعی فریز و انجمادسازی دارایی های راکد بانک هاست. اگرچه بانک ها از تاثیر تورم در افزایش قیمت این گونه اموال، سود بسیاری می برند، اما در نهایت از استفاده از این دارایی ها برای تسهیلات دهی و گردش عملیات بانکی، محروم خواهند شد.