اصلاحات بانکی در تنگنا

نزدیک به نیم قرن است که شورای پول و اعتبار، سکاندار اصلی سیاستگذاری بانکی کشور است. تولد این نهاد فراقوه ای، مرهون قانون پولی و بانکی کشور است که در تیرماه 1351 در 45 ماده به تصویب رسید و ساختاری نوین از بانک مرکزی ایران به نمایش گذاشت. بدین ترتیب در قالب قانون پولی و بانکی کشور که کارشناسان از آن به عنوان قانونی مترقی و پیشرو در نظام بانکداری ایران یاد می کنند، نهادهای بانکی نظیر شورای پول و اعتبار و هیأت نظارت اندوخته اسکناس با شکل و شمایلی نو، پای به حوزه بانکداری ایران گذاشتند. اهمیت شورای پول و اعتبار به عنوان سکاندار سیاستگذاری بانکی کشور به جهت استقلال آن از دولت است و اینکه با ظهور این نهاد فراقوه ای، سیاستگذاری در امور بانکی از انحصار دولت خارج شده است.

حال پس از پنج دهه به واسطه طرح «قانون بانک مرکزی» که البته هنوز به تصویب نهایی نرسیده و با ده ها ایراد اساسی از سوی شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام (154 ایراد توسط شورای نگهبان + 19 ایراد توسط مجمع تشخیص) روبه رو شده است، قرار است هیأت عالی بانک مرکزی جایگزین شورای پول و اعتبار شود. البته منتقدان به طرح پرحاشیه مجلس، انتقادات گسترده ای دارند و معتقدند جایگزینی هیأت عالی بانک مرکزی با شورای پول و اعتبار، استقلال بانک مرکزی را از بین می برد. کارشناسان پولی و بانکی، ویژگی اصلی این قانون را دولتی کردن کامل بانک مرکزی و سلب حضور بخش غیردولتی از عرصه سیاستگذاری بانکی کشور با حذف شورای پول و اعتبار می دانند. تبدیل بانک مرکزی به شعبه ای از دادگستری و «قضا افزایی» به جای «قضازدایی»، از دیگر محورهای انتقادی به طرح «قانون بانک مرکزی» است. جالب اینجاست که در ادامه این قانونگذاری بانکی براساس شنیده ها، یک طرح 90 ماده ای در دستور کار کمیسیون اقتصادی مجلس قرار گرفته است. روزنامه «فرصت امروز»، ویژگی های طرح «قانون بانک مرکزی» را در گفت وگو با «علی نظافتیان»، دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی بررسی کرده است.

سنگ بزرگ قانون بانک مرکزی

بیشتر از یک دهه از تلاش مجلس برای اصلاح قانون بانکداری کشور می گذرد و ماحصل این تلاش، طرح «قانون بانک مرکزی» است که اخیرا با 154 ایراد از سوی شورای نگهبان و همچنین ۱۹ ایراد از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام مواجه شده است. در حالی که هنوز این طرح به تأیید نهایی نرسیده است، حال شنیده می شود که قسمت دوم طرح بانکداری به صورت یک متن 90 ماده ای این روزها در کمیسیون اقتصادی مجلس در دست بررسی است و قرار است به زودی در صحن علنی مجلس مطرح شود. «علی نظافتیان» دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها، فقدان نگاه حرفه ای به مفهوم بانک و بانکداری و دولتی شدن کامل بانک مرکزی در صورت حذف شورای پول و اعتبار را از مهمترین ضعف های این طرح می داند و با اشاره به سنگ بزرگ «قانون بانک مرکزی» به روزنامه «فرصت امروز» می گوید: «از چند سال پیش با پیگیری جمعی از نمایندگان مجلس، طرحی نسبتا طولانی با عنوان «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» تهیه شد و در دستور کار مجلس قرار گرفت؛ طرحی که البته از انتقاد بسیاری از کارشناسان بانکی و محافل کارشناسی مصون نماند. یکی از این ایرادات، طولانی بودن طرح مورد اشاره بود و به همین خاطر، دست اندرکاران امر رضایت دادند که بخشی از این طرح راجع به ساختار و شرح وظایف قانونی بانک مرکزی به طور جداگانه تبدیل به قانون شود تا بانک مرکزی با ساختار موردنظر طراحان پای به عرصه وجود گذارد. این طرح در رفت و آمد بین مجلس و شورای نگهبان سرانجام «قانون بانک مرکزی» نام گرفت. اما همانطور که از قبل پیش بینی می شد، این طرح قانونی از ایرادات شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام مصون نماند و قانون 67 ماده ای مصوب مجلس با ده ها ایراد اصولی مواجه شد.» به عقیده این پژوهشگر بانکی، «ویژگی اصلی این قانون همانا دولتی کردن کامل بانک مرکزی و سلب حضور بخش غیردولتی از عرصه سیاستگذاری بانکی از طریق حذف شورای پول و اعتبار است. همچنین ماهیت پررنگ جرم افزایی و تبدیل بانک مرکزی به بخشی از دادگستری و مرکزی برای حل وفصل اختلافات اشخاص تحت نظارت (مواد 22 و 35)، از دیگر ویژگی های قانون بانک مرکزی است.»

خطوط قرمز بانکداری بدون ربا

او سپس به «طرح بانکداری 2» اشاره می کند و در مورد نقاط قوت و ضعف آن توضیح می دهد: «انصافا در این مجموعه، مباحث پرکاربرد عملیات بانکی به ویژه مباحث مربوط به نهادهای مکمل صنعت بانکداری و مقررات مربوط به بازسازی و انحلال موسسات اعتباری و همچنین ساختار قانونی بانک ها و موسسات اعتباری وضع شده است تا قانون شود. اینها از جمله نقاط قوت متن 90 ماده ای کمیسیون اقتصادی مجلس است، اما در عین حال نباید از اشکالات ساختاری این متن غافل شد و آنها را نادیده گرفت؛ زیرا این اشکالات می توانند به معضل نظام بانکداری در آینده تبدیل شوند. باید به این نکته توجه داشت که موضوع مهم در صنعت بانکداری همانند سایر زمینه ها، قابلیت اجرایی این گونه قوانین در شبکه بانکی کشور است، وگرنه قانون غیرقابل اجرا به صورت مجموعه قوانین بی خاصیت درخواهد آمد. از آنجا که عملیات بانکی در ایران بایستی عاری از ربا باشد، بنابراین قوانین مربوط به حوزه عملیات بانکی باید قبل از تصویب نهایی مورد پذیرش مراجع عظام تقلید قرار بگیرد تا شبکه بانکی کشور در مرحله اجرا متهم به رباخواری نشود.»

«نظافتیان» در مورد عملکرد بانکداری بدون ربا در چهار دهه گذشته و ملاحظات شرعی مترتب بر آن می افزاید: «قانون عملیات بانکی بدون ربا با هدف حذف ربا از سیستم بانکی کشور، فصلی نو در بانکداری بدون ربا گشود و بانکداری ایرانی را دچار تحولات ساختاری کرد. این قانون بدون آنکه بر ضوابط معاملات شرعی رایج در شبکه بانکی کشور، نام «بانکداری اسلامی» بگذارد، خطوط قرمز عملیات بانکی ربوی را در روابط حقوقی بین بانک ها و سپرده گذاران و میان بانک ها و تسهیلات گیرندگان ترسیم کرد. اینکه قانون عملیات بانکی بدون ربا طی چهار دهه اجرا موفق به حذف ربا از سیستم بانکی کشور شده است یا نه، بحث مفصلی است و مجال دیگری می طلبد، اما از آنجا که مباحث طرح 90 ماده ای مجلس قرار است جایگزین قانون عملیات بانکی بدون ربا شود، این سوال پیش می آید که آیا جنبه های شرعی این طرح 90 ماده ای خصوصا مواد مربوط به عملیات بانکی به تأیید مراجع عظام تقلید و صاحب نظر در زمینه مسائل بانکی رسیده است؟ اصول و موازین شرعی باید در صحنه اجرا، قابلیت اجرایی خود را نشان دهند.»

آینده مه آلود بانکداری ایرانی

عدم شناخت حرفه ای از مفهوم «بانک» و ریسک پذیری سپرده گذاران بانکی، انتقاد دیگری است که دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها به طرح مجلس دارد و می گوید: «این متن 90 ماده ای بسیار آرمان خواهانه تنظیم شده است. ظاهرا تنظیم کنندگان طرح به کارکرد صندوق های سرمایه گذاری در فعالیت بانک ها علاقه زیادی داشته اند؛ زیرا عملیات بانکی موردنظرشان، مشخصات عملیات سرمایه گذاری صندوق های سپرده سرمایه گذاری را نشان می دهد. این امر بدان معناست که قانونگذار به جای بانک ها، ریسک سپرده گذاری را به سوی سپرده گذاران بانکی شیفت می دهد. تحقق این خواسته نیز مستلزم رصد و پایش دائمی بازار سرمایه توسط سپرده گذاران و انتخاب سپرده گذاری در بانک ها برمبنای محاسبه دقیق ریسک سپرده گذاری بانکی است؛ غافل از آنکه سپرده گذاران بانکی نوعا مشتریانی هستند که فرصت پایش و رصد دائم ریسک های بازار سرمایه را ندارند. مردم، محل امن و مطمئنی به نام «بانک» می خواهند که ضمن محافظت از سپرده های بانکی بهشان در مدت مشخصی سود دهد؛ درحالی که بازار سرمایه فاقد ظرفیت های دلخواه سپرده گذاران بانکی است.»

او در بخش پایانی صحبت هایش نسبت به آینده بانکداری ایران در صورت تصویب نهایی طرح مجلس، ابراز نگرانی می کند و با تاکید بر لزوم خرد جمعی و نظرخواهی از کارشناسان، یادآور می شود: «در حال حاضر، عالی ترین مرجع بانکی برای اصلاح قوانین، بانک مرکزی است. در اصلاح قوانین بانکی در بیشتر کشورها، نظر بانک مرکزی مقدم بر نظرات سایر نهادهاست؛ چراکه مسئولیت اجرای قوانین و مقررات بانکی برعهده بانک مرکزی و شبکه بانکی است. بر همین اساس نباید در تصویب این گونه قوانین عجله کرد و نسبت به نظرات انتقادی کارشناسان و مدیران بانکی در مورد متن پیشنهادی، کم لطف بود و بی اعتنایی کرد؛ مخصوصا که شنیده می شود بانک مرکزی نیز ظاهرا لایحه مفصلی راجع به مباحث بانکی تهیه کرده است. پرواضح است که در اینجا متن بانک مرکزی به لحاظ بعد تخصصی، اولویت پیدا می کند. از سوی دیگر، بسیاری از تخلفات در طرح پیشنهادی مجلس، جرم انگاری شده که مغایر با سیاست «قضازدایی» قوه قضائیه به نظر می رسد. بنابراین هماهنگی با قوه قضائیه و نظرخواهی از دستگاه قضا نیز ضروری است.»

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com