ناتوانی دولت در تأمین هزینه‌ها از محل درآمدهای جاری

دیوان محاسبات کشور گزارش تفریغ بودجه 93 را ارائه کرد. مطابق این گزارش که روز گذشته در صحن علنی مجلس ارائه شد، ارقام مصوب قانون بودجه کل کشور در سال 1393 از بعد منابع و مصارف پس از کسر ارقام دو بار منظور شده بالغ بر هشتصد و سه (803) هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به بودجه هفتصد و دوازده (712) هزار میلیارد تومانی سال 1392 کل کشور (بر مبنای قانون اصلاح قانون بودجه) حدود سیزده (13) درصد افزایش داشته است. قانون بودجه کل کشور در سال 1393 شامل «منابع عمومی دولت» به مبلغ دویست و یازده (211) هزار میلیارد تومان، «درآمدهای اختصاصی» به مبلغ بیست‌وچهار (24) هزار میلیارد تومان و «منابع شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت» به مبلغ پانصد و نود و هفت (597)هزار میلیارد تومان است.

از مبلغ دویست و یازده (211) هزار میلیارد تومان منابع عمومی دولت مبلغ یکصد (100) هزار میلیارد تومان آن، معادل چهل و هفت (47) درصد مربوط به «درآمدها»، مبلغ هشتاد (80) هزار میلیارد تومان آن معادل سی‌وهشت (38) درصد مربوط به «واگذاری‌ دارایی‌های سرمایه‌ای» و مبلغ سی‌ویک (31) هزار میلیارد تومان معادل پانزده (15) درصد آن مربوط به «واگذاری‌ دارایی‌های مالی» است.

شاخص تراز عملیاتی منفی از سال 89 تا 93

در بخش دیگری از این گزارش آمده: مجموع بودجه کل کشور (پس از کسر ارقام دو بار منظور شده) طی سنوات 1389 لغایت 1393 بالغ بر دو هزار و نهصد و پنجاه و نه (2/959) هزار میلیارد تومان بوده  که هشتصد و بیست و سه (823) هزار میلیارد تومان (معادل بیست و هفت (27)درصد) آن به منابع عمومی دولت، نودوچهار (94) هزار میلیارد تومان (معادل سه (3) درصد) به درآمدهای اختصاصی و دو هزار و یکصد و شصت و دو (2/162) هزار میلیارد تومان (معادل هفتاد (70)درصد) به بودجه شرکت‌های دولتی، موسسات عمومی، بانک‌ها و بیمه اختصاص داشته است.

در طول این دوره به طور متوسط هشتاد و نه (89) درصد از «درآمدها» معادل سیصد و بیست و هفت (327) هزار میلیارد تومان، هشتاد و چهار (84) درصد از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» معادل دویست و هفتاد و یک (271) هزار میلیارد تومان و سی و هشت (38) درصد از «واگذاری دارایی‌های مالی» معادل پنجاه و یک (51) هزار میلیارد تومان وصول شده است. از حیث پرداخت‌ها نیز نود و دو (92) درصد از اعتبارات هزینه‌ای حدود پانصد (500) هزار میلیارد تومان، پنجاه و شش (56) درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای معادل یکصد و سیزده (113) هزار میلیارد تومان و هفده (17) درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های مالی معادل یکصد و سی و نه (139) هزار میلیارد تومان محقق شده است.

براساس ارقام قانون بودجه و گزارش تفریغ بودجه سال‌های 1389 لغایت 1393 شاخص‌ تراز عملیاتی کشور منفی بوده که این امر به این معناست که دولت نتوانسته از محل درآمدها، هزینه‌های جاری خود را تامین و برای جبران این کسری ناچار است دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی خود را واگذار کند که استفاده از هرکدام از آنها به نوعی تبعات منفی را در اقتصاد کشور به دنبال دارد. بررسی روند تراز عملیاتی قوانین بودجه طی سال‌های 1389 تا 1393 نشان می‌دهد که تراز منفی عملیاتی در قوانین بودجه روندی افزایشی را تجربه کرده است. 

نکته حائز اهمیت دیگری که در ارزیابی عملکرد بودجه باید به آن اشاره کرد، وجود شکاف میان مبالغ مصوب و عملکرد بودجه عمومی دولت از بعد منابع است.میزان این فاصله نسبت به مبالغ پیش‌بینی شده در سال 1389 معادل پانزده (15)درصد، در سال 1390 معادل بیست‌وپنج (25)درصد، در سال 1391 معادل بیست‌وهشت (28)درصد، در سال 1392 معادل سی (30)درصد و در سال 1393 حدود هشتاد و پنج (85) درصد است که از جمله دلایل اصلی آن مربوط به عدم پیش‌بینی صحیح منابع و مصارف در قانون بودجه سنواتی بوده که این خود می‌تواند از نشانه‌های بی‌انضباطی مالی طی پنج سال اخیر باشد.

این مسئله می‌تواند منجر به آن شود که پیش‌بینی درآمدها در بودجه غیرقابل اتکا و هزینه‌ها غیرقابل کنترل جلوه کند؛ از سویی دیگر با توجه به هزینه‌های مصوب و روند افزایشی هزینه‌های جاری، عدم تحقق منابع بودجه، دولت را در تامین مالی هزینه‌های مصوب با محدودیت و مشکل مواجه می‌کند که این موضوع نشانی از کسری بودجه پنهان دولت قلمداد شده و یکی از دلایل عمده تورم مزمن در کشور است.

از سوی دیگر مطابق با ارقام گزارش‌های تفریغ بودجه، درصد تحقق مصارف عمومی دولت در سال‌های 1389 لغایت 1392 نیز حاکی از بروز فاصله‌ای معنادار است به نحوی که طی این سال‌ها حداکثر حدود 75درصد از مصارف عمومی پیش‌بینی شده دولت محقق شده و این نسبت با روندی افزایشی در سال 1393 به حدود هشتاد و سه (83) درصد رسیده است.

تنها 20درصد مصارف‌عمومی به هزینه‌های عمرانی و مالی اختصاص یافت

درصد تحقق بودجه شرکت‌های دولتی نسبت به مصوب از 110درصد در سال 1389 به یکصد و بیست و نه (129) درصد در سال 1393 رسیده که دلیل اصلی آن مربوط به اجازه‌ای است که در ماده (2) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مبنی بر اصلاح بودجه شرکت‌های دولتی در طول سال مالی به این شرکت‌ها داده شده است و شرکت‌ها طی سال، بودجه خود را افزایش می‌دهند.

در زمان ارائه لایحه بودجه کل کشور، شرکت‌های دولتی و موسسات وابسته به دولت سعی می‌کنند بودجه خود را پایین‌تر از میزان واقعی‌شان اعلام کنند تا مبالغ کمتری را به عنوان سهم یک دوازدهم مالیات علی‌الحساب و سود علی‌الحساب سهام پرداخت کنند، هرچند در پایان سال و پس از تصویب صورت‌های مالی در مجامع عمومی، شرکت‌ها مکلفند مابه‌التفاوت مبالغ عملکرد از مصوب را پرداخت کنند، اما مسئله مذکور به پیش‌بینی غیرواقعی بودجه منجر می‌شود.به نظر می‌رسد برای رفع این مشکل پیش‌بینی صحیح ارقام بودجه شرکت‌های دولتی در زمان ارائه لایحه بودجه سنواتی به مجلس شورای اسلامی باید به صورت جدی مدنظر قرار گیرد.

براساس گزارش تفریغ بودجه سال‌های 1389 لغایت 1393 حدودا 80درصد از مصارف عمومی دولت به هزینه‌های جاری و تنها 20درصد به هزینه‌های عمرانی و مالی اختصاص داشته است.ادامه این روند طی سال‌های آتی منجر به اختصاص تمام منابع عمومی دولت به اعتبارات هزینه‌ای خواهد شد، زیرا پرداخت‌ هزینه‌های جاری اجتناب‌ناپذیر بوده و بررسی‌ها نشان می‌دهد در شرایطی که با عدم تحقق منابع مواجه هستیم، پرداخت‌های مربوط به هزینه‌های عمرانی مغفول واقع خواهد ماند.

مطابق با ارقام مصوب قانون بودجه سال‌های 1389 لغایت 1392 نسبت هزینه جاری به هزینه عمرانی حدود 2/5 واحد پیش‌بینی شده بود، در حالی که براساس اطلاعات تفریغ بودجه سال‌های مذکور، شاخص موردنظر معادل 4/5 واحد بوده که حاکی از انحراف قابل توجه از آنچه مقنن در قانون بودجه پیش‌بینی کرده، است. ارقام مندرج در قانون بودجه سال 1393 مبین آن است که شاخص مذکور معادل 3/6 واحد بوده که در عمل براساس گزارش تفریغ بودجه به 4/9 واحد رسیده است.

در سال 1393 منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی مبلغ چهل و دو میلیارد و سیصد و پنجاه و سه میلیون دلار بوده که مبلغ یک میلیارد و پانصد و پنجاه و چهار میلیون دلار حدود چهار (4) درصد بابت بازپرداخت تعهدات بیع‌متقابل، مبلغ چهار میلیارد و پانصد و شصت و پنج میلیون دلار حدود یازده (11) درصد بابت سهم چهارده و نیم (14/5) درصد شرکت ملی نفت ایران، مبلغ سیزده میلیارد و بیست‌ویک میلیون دلار، حدود سی‌و‌یک(31) درصد سهم صندوق توسعه ملی و معادل ریالی مبلغ بیست و سه میلیارد و شصت و دو میلیون دلار، حدود پنجاه و چهار(54) درصد بابت سهم ردیف‌های بودجه‌ای منظور شده است.

نتایج حاصل از گزارش تفریغ بودجه نشان می‌دهد که نسبت درآمدهای مالیاتی به منابع عمومی دولت از سی و دو (32) درصد در سال 1389 به چهل (40) درصد در سال 1393 افزایش یافته است.شاخص نسبت درآمدهای مالیاتی به هزینه‌های جاری به عنوان شاخصی از شکل تامین مناسب مخارج جاری دولت در نظر گرفته شده و اشاره به نقش درآمدهای مالیاتی در تامین هزینه‌های جاری دولت دارد که این مهم در ماده (117) قانون برنامه پنجم توسعه هدف‌گذاری شده است.   

بیش‌از 219هزارمیلیارد ‌تومان از هدفمندی یارانه‌ها حاصل شده است

در سال 1393 منابع صندوق توسعه ملی بالغ بر پانزده میلیارد و یکصد و بیست و یک میلیون (15/121/000/000) دلار بود که در اجرای احکام بندهای تبصره (5) ماده واحده مقرر شده پنجاه و نه درصد (59%) از منابع سال مذکور و همچنین معادل پنج میلیارد و هفتصد میلیون دلار به صورت ریالی یا ارزی صرف موضوعات مصرح در بندهای تبصره موصوف شود که حدود بیست و هشت درصد (28%) از منابع سال مذکور و همچنین معادل ریالی دویست میلیون (200/000/000) دلار به موضوعات موردنظر اختصاص یافته است.

طبق گزارش تفریغ بودجه سال 1393، مبلغ چهل و دو (42) هزار میلیارد تومان معادل نود (90) درصد منابع تحقق یافته بابت سهم پرداخت نقدی و غیرنقدی به خانوار (مبلغ چهل و یک هزار و ششصد (41.600) میلیارد تومان به صورت نقدی و پانصد و هجده (518) میلیارد تومان به صورت غیرنقدی) اختصاص یافته و مبلغ پانصد و پنجاه و نه (559) میلیارد تومان معادل یک(1)درصد منابع تحقق یافته جهت اجرای ماده (8) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها بابت حمایت از تولید و صنعت و مبلغ دو هزار و هشتصد و چهل (2.840) میلیارد تومان معادل شش (6) درصد منابع تحقق یافته جهت اجرای بند (ب) ماده (34) قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران به بخش سلامت پرداخت شده و مبلغ ششصد و چهل (640) میلیارد تومان معادل یک (1) منابع تحقق یافته جهت بیمه بیکاری و حمایت از بیکاران متقاضی کار موضوع ماده (7) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به سازمان تامین اجتماعی پرداخت و مبلغ هفتصد و سی و دو (732) میلیارد تومان معادل دو(2) درصد منابع تحقق یافته توسط خزانه بابت تسویه تنخواه‌گردان و اضافه وجوه عیدانه سال 1392 برداشت شده است و مبلغ هفت(7) میلیارد تومان به عنوان موجودی پایان دوره در اختیار سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها بوده است.

  از ابتدای اجرای این قانون تا پایان شهریور ماه سال 1394 جمعا بیش از دویست و نوزده (219) هزار میلیارد تومان منابع حاصل شده که صرفا مبلغ یکصد و چهل و هشت (148) هزار میلیارد تومان آن (معادل 47درصد) از محل اصلاح قیمت‌ها و مبلغ هفتاد و دو (72) هزار میلیارد تومان (معادل 33درصد) از محل ردیف‌های یارانه‌ای مندرج در قوانین بودجه سالانه تامین شده است. 

براساس اعلام سازمان خصوصی‌سازی، در سال 1393، مطابق تصویب‌نامه‌های هیات وزیران و مصوبات هیات واگذاری صرفا مبلغ چهار (4) هزار میلیارد تومان سهام، اموال و دارایی شرکت‌ها به بخش‌خصوصی واگذار شده که حصه نقدی مابه‌ازای آن در سال 1393 بالغ بر ششصد و هفده (617) میلیارد تومان بوده که به حساب خزانه واریز و از محل اعتبار ردیف مالی مربوط بابت برخی از مصارف موضوع جدول شماره (18) قانون بودجه سال 1393 کل کشور پرداخت شده است.  مشکل ابهام و عدم صراحت در بودجه کل کشور (عدم شفاف‌سازی) یکی از مسائلی است که از طرفی کارآمدی نظام بودجه‌ریزی کشور را با مشکل روبه‌رو ساخته و از طرف دیگر موجب بروز مانع و محدودیت در انجام فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی شده است.

تدوین لایحه بودجه به عنوان مهم‌ترین سند مالی دولت در یک فرآیند طولانی و با حضور و دخالت اکثریت مسئولان کشور صورت می‌گیرد. به‌طور متوسط قانون بودجه از زمان تمهید مقدمات تهیه لایحه تا تصویب و ابلاغ به دولت 140 روز فعالیت مستمر را به خود اختصاص می‌دهد. با وجود دقت‌های بسیاری که در هر مرحله به عمل می‌آید، گاه در تهیه متون و ارائه احکام و عبارات ابهاماتی دیده می‌شود که امکان اجرای حکم را از بین می‌برد.  مجوزهای مختلف مالی، ردیف‌های متفرقه، جداول کمک‌ها، تکلیف مندرج در بندها برای اجرای احکام خاص با استفاده از منابع داخلی شرکت‌ها و سازمان‌ها بدون مشخص شدن منبع دقیق و... از دیگر موارد عدم شفافیت در بودجه کل کشور است.

وجود بندهای متعدد بر ماده واحده قانون بودجه و ردیف‌های متفرقه، دو عامل مهم و اساسی در کاهش شفافیت بودجه تلقی می‌شود. بخش عمده‌ای از اعتبارات بودجه عمومی در قالب ردیف‌های متفرقه به صورت متمرکز و بدون اختصاص به دستگاه اجرایی و گاه بدون تعیین محل مصرف به تصویب می‌رسد و سپس بر حسب مورد به وسیله دولت یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور میان استان‌ها و دستگاه‌های اجرایی توزیع می‌شوند. هر چند وجود چنین اعتباری در بودجه در راستای اصل انعطاف‌پذیری بودجه در پیشبرد امور کشور لازم است اما وجود بیش از 20درصد از بودجه عمومی در قالب ردیف‌های متفرقه، شفافیت بودجه را بسیار تحت تاثیر قرار می‌دهد.

تجربه عملی دیوان محاسبات کشور در زمینه نظارت بر مصرف بهینه اعتبارات مصوب، اثبات کرده که درج چنین ردیف‌هایی در قانون بودجه آثار و تبعات سوء از جمله بی‌انضباطی مالی و از هم گسیختگی انسجام بودجه را به دنبال خواهد داشت.  پیشنهاد می‌شود ردیف‌های مذکور به نحو قابل ملاحظه‌ای کاهش یافته و این اعتبارات در قالب برنامه مشخص به دستگاه اجرایی ذی‌ربط اختصاص یابد.  ارقام دوباره منظور شده نیز از دیگر عوامل کاهش شفافیت بودجه به شمار می‌آید چرا‌که طی سال‌های اخیر ارقام دوبار منظور شده به صورت سرجمع در بودجه اعلام شده و دسترسی به جزییات آنها امکان‌پذیر نیست.