سالی که نکوست: تحولات ساختاری بانک مرکزی

از قدیم گفته اند «سالی که نکوست از بهارش پیداست». تصور می کنم سال ۱۴۰۳ برای بانک مرکزی، سالی پرتحول و ساختارشکن خواهد بود. در هفتم آذرماه ۱۴۰۲، قانون جدید بانک مرکزی در ۶۷ ماده به رئیس جمهور ابلاغ شد. بند «ب» ماده ۶۷ این قانون در مورد زمان و نحوه اجرای آن می گوید: «این قانون شش ماه پس از ابلاغ به رئیس جمهور لازم الاجراست. رئیس کل موظف است در مهلت یادشده، دستورالعمل های اجرایی موردنیاز را به تصویب هیئت عالی برساند. دستورالعمل هایی که قبلا توسط بانک مرکزی ابلاغ شده، مشروط بر اینکه به تشخیص رئیس کل با مفاد این قانون معارض نباشد، همچنان لازم الاجرا خواهد بود.» با این حساب، مهلت بانک مرکزی برای فراهم سازی اجرای قانون جدید در اوایل خردادماه امسال به پایان می رسد؛ یعنی قانون پولی و بانکی کشور (مصوب سال ۱۳۵۱) باید کنار رود و قانون بانک مرکزی حداکثر تا ۷ خردادماه اجرایی شود. براساس مقررات ماده ۶۷ قانون جدید، هیئت عالی بانک مرکزی بایستی قبلا در مهلت قانونی شش ماهه تشکیل شده باشد تا در این مهلت بتواند دستورالعمل های اجرایی موردنیاز را بنا به پیشنهاد رئیس کل تصویب نماید؛ اما ظاهرا تاکنون اعضای هیئت عالی بانک مرکزی رسما معرفی و منصوب نشده اند. شاید از این حیث، قانون بانک مرکزی نیامده نقض شده است.

مهم ترین ویژگی قانون جدید، دولتی سازی کامل بانک مرکزی است. مدیریت دولتی نیز ناچار است صرفا سیاست های بانکی دولت را اجرا کند و در نتیجه با اجرای این مصوبه، بانک مرکزی کاملا با مدیریت دولتی اداره خواهد شد. براین اساس، سخن گفتن از استقلال بانک مرکزی چندان موجه به نظر نمی رسد. اگرچه اینجانب شخصا قانون موردبحث را دارای نکات مثبت و اثرگذاری می دانم؛ اما درعین حال بنا به دلایل حقوقی و بانکی معتقدم که قانون بانک مرکزی دارای ایرادات اساسی و نواقص بسیاری است و به همین جهت، لزوم بازنگری و اصلاح آن بدیهی به نظر می رسد. از سوی دیگر، به عنوان یک پژوهشگر حقوق بانکی بر این عقیده ام که قانون مصوب مجلس پس از ابلاغ و انتشار رسمی بایستی بی کم وکاست و به طور کامل اجرا شود و اگر نیاز به بازنگری و اصلاح دارد باید در ضمن اجرا برای رفع نقایص و کاستی های آن از مجرای قانونی اقدام کرد. این اولین درس علم حقوق است؛ وگرنه در غیر این صورت به قول معروف، سنگ روی سنگ بند نخواهد شد و مصوبه مجلس پادرهوا خواهد ماند. بر همین اساس معتقدم که اولین نقض جدی قانون جدید بانک مرکزی با انتشار رسمی «طرح بانکداری جمهوری اسلامی» در بهمن سال گذشته صورت گرفته است. طرحی پر از ایراد که بانک مرکزی، ابتکار عمل در طراحی و تنظیم آن را نداشته و فقط در این مورد پس از گزارش رسمی کمیسیون مربوطه، از بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور نظرخواهی شده است. پرسش اینجاست که مگر بانک مرکزی به عنوان متولی اصلی نظام بانکی کشور و ناظر قانونی بانک ها و مؤسسات اعتباری نمی تواند با برخورداری از مدیران و کارشناسان مجرب بانکی، قانون بانکداری طراحی و ارائه کند تا دولت طرح بانک مرکزی را به صورت لایحه به مجلس پیشنهاد دهد؟

گفتنی است در بند دهم از قسمت «ب» ماده ۴ قانون جدید بانک مرکزی، یکی از وظایف قانونی بانک مرکزی چنین تعریف شده است: «تکمیل و به روزرسانی الگوی عملیاتی بانکداری اسلامی با استفاده از مراکز علمی حوزوی و دانشگاهی و تهیه پیش نویس لوایح لازم در این زمینه.» در حالی که پیش نویس طرح بانکداری اساسا توسط بانک مرکزی طراحی و تدوین نشده است، اما براساس مقررات ماده ۴ قانون بانک مرکزی، بایستی طراحی و تنظیم «قانون جدید بانکداری» توسط بانک مرکزی صورت گیرد و به صورت لایحه به مجلس تقدیم شود تا پس از بررسی کارشناسی و رفع ایرادات احتمالی به تصویب نهایی برسد؛ نه آنکه موضوع برعکس شود و برخلاف مقررات این قانون، طرح جدید بانکداری توسط نهادهای خارج از سیستم بانکی و کمیسیون ذیربط مجلس طراحی شده و بدون توجه به نظرات کارشناسی شبکه بانکی کشور تصویب نهایی شود. این نوع قانونگذاری درست مغایر با قانونی است که خود مجلس آن را تصویب کرده است. بنابراین نباید با این گونه اقدامات، زمینه نقض آشکار اصول و مبانی قانون جدید بانک مرکزی را فراهم آورد. به قول معروف، «حرمت امامزاده به دست متولی است». مجلس نیز باید پاسدار اجرای دقیق و بی کم و کاست قانونی باشد که خود آن را تصویب کرده است. در یک کلام، در طرح جدید بانکداری، بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور در برابر عمل انجام شده قرار گرفته اند. بنا به اطلاع، این طرح مورد قبول شبکه بانکی کشور قرار نگرفته و ایرادات آن مفصلا به مجلس گزارش شده است. در مصاحبه ام با «ایسنا» در واپسین روزهای سال گذشته (https://www.isna.ir/news/1402122316635/)، نقایص و ایرادات این طرح را به تفصیل تشریح کرده ام. در هر صورت از خردادماه ۱۴۰۳، شاهد تحولات جدید در ساختار و مأموریت ها و وظایف قانونی بانک مرکزی خواهیم بود. بخشی از تحولات آتی را با هم مرور می کنیم:

اول؛ انحلال شورای پول و اعتبار و تشکیل «هیئت عالی» به عنوان بالاترین نهاد سیاست گذاری اجرایی بانک مرکزی

در حال حاضر براساس قانون پولی و بانکی کشور، شورای پول و اعتبار، بالاترین نهاد سیاست گذار بانکی کشور است. اما این شورا بایستی از اول خردادماه جای خود را به «هیئت عالی بانک مرکزی» واگذار نماید. در ماده ۸ قانون بانک مرکزی، وظایف «هیئت عالی» اینطور تعیین شده است:

۱-تعیین سیاست های پولی، ارزی و اعتباری بانک مرکزی و تصویب ابزار های موردنیاز اجرای سیاست پولی در چهارچوب اسناد بالادستی ذیربط.

۲-تصویب برنامه های اجرایی که توسط رئیس کل برای تحقق اهداف بانک مرکزی پیشنهاد می شود.

۳-نظارت بر عملکرد هیئت عامل بانک مرکزی.

۴-اتخاذ تصمیم در خصوص تعیین هیئت سرپرستی موقت بازسازی و گزیر مؤسسات اعتباری متخلف یا در معرض خطر.

۵-اجازه تأسیس و تعطیلی شعب، نمایندگی ها، مؤسسات و شرکت های تابعه بانک مرکزی در چهارچوب قوانین و مقررات مرتبط.

۶-اتخاذ تدابیر لازم برای مدیریت نقدینگی و هدایت تسهیلات و اعتبارات بانکی در جهت تحقق هدف مذکور در جزء (۳) بند «ب» ماده (۳) این قانون.

۷-اظهارنظر درباره بودجه سالانه بانک مرکزی.

۸-اتخاذ تصمیم درخصوص انتشار یا از گردش خارج نمودن انواع اسکناس و مسکوک و سایر انواع پول ملی.

۹-اتخاذ تصمیم در مورد تعیین سقف نرخ سود سپرده های سرمایه گذاری و تسهیلات مبتنی بر عقود با بازدهی معین.

۱۰-اتخاذ تصمیم در مورد نرخ کارمزد تسهیلات قرض الحسنه معادل هزینه پرداخت تسهیلات.

۱۱-اتخاذ تصمیم در مورد نرخ کارمزد انواع خدمات بانکی متناسب با هزینه تمام شده خدمات.

۱۲-اتخاذ تصمیم درخصوص اعطای اعتبار به صندوق ضمانت سپرده ها.

۱۳-تصویب استاندارد های حسابداری، حسابرسی و گزارش گیری مالی بانک مرکزی و «اشخاص تحت نظارت» برای پیشنهاد به مرجع قانونی تدوین استاندارد های یادشده.

۱۴-بررسی و تصویب گزارش های رئیس کل، قبل از ارائه به مجلس شورای اسلامی و مجمع عمومی بانک مرکزی.

۱۵-بررسی و تصویب گزارش های دوره ای بانک مرکزی قبل از انتشار.

۱۶-تعیین حدود مجاز نگهداری و نقل وانتقال اسکناس، مسکوک و ابزار های پرداخت مشابه، از جمله چک های تضمین شده توسط اشخاص حقیقی و حقوقی و واریز یا برداشت نقدی از طریق مؤسسات اعتباری.

۱۷-نظارت بر حُسن اجرای سیاست های پولی، ارزی و اعتباری در تحقق و انطباق با مسئولیت، اهداف و وظایف بانک مرکزی.

گرچه موارد مذکور به عنوان وظیفه تعیین شده، اما ضمن این وظایف، اختیارات وسیعی برای هیئت عالی بانک مرکزی به منظور اجرای وظایف پیش ینی شده است. از حق نگذریم، به جز دادستان کل کشور، بقیه اعضای هشت نفری هیئت عالی به صورت مستقیم و غیرمستقیم منصوب دولت هستند و بخش خصوصی و بخش تعاونی از این ترکیب حذف شده اند. بنابراین انتظار سیاست گذاری مستقل بانکی از منصوبان دولت به واقع، انتظاری بسیار خوش بینانه و غیرممکن خواهد بود. ضمنا فراموش نکنیم که براساس ماده ۱۱ همین قانون، «اصل در مذاکرات و مصوبات هیئت عالی و سایر ارکان بانک مرکزی، غیرمحرمانه بودن و انتشار عمومی آنهاست. بانک مرکزی موظف است مشروح مذاکرات و مصوبات هیئت عالی را نهایتا تا ۱۰ روز کاری پس از برگزاری جلسه از طریق پایگاه اطلاع رسانی خود منتشر کند.» باید به انتظار انتشار مستمر مشروح مذاکرات و مصوبات هیات عالی بانک مرکزی نشست.

دوم: تشکیل شوراهای تخصصی هیئت عالی

قانون جدید بانک مرکزی برای هیئت عالی، شوراهای تخصصی پیش بینی کرده است. این شوراها عبارتند از: شورای سیاست گذاری پولی و ارزی و شورای تنظیم گری و نظارت بانکی. شورای سیاست گذاری پولی و ارزی از افراد زیر تشکیل می شود: ۱-قائم مقام رئیس کل (رئیس) ۲-معاون سیاست گذاری پولی (دبیر) ۳-معاون ارزی رئیس کل ۴-اعضای موضوع جزء (۴) بند «الف» ماده (۷) این قانون ۵-اعضایی از هیئت عامل که رئیس کل عضویت آنان را در این شورا لازم می داند. همچنین اعضای شورای تنظیم گری و نظارت بانکی عبارتند از: ۱-قائم مقام رئیس کل (رئیس) ۲-معاون تنظیم گری و نظارت (دبیر) ۳-معاون حقوقی رئیس کل ۴-اعضای موضوع جزء (۵) بند «الف» ماده (۷) این قانون ۵-اعضایی از هیئت عامل که رئیس کل عضویت آنان را در این شورا لازم می داند. ۶-سه نفر کارشناس مسلط به حقوق بانکی و موضوعات مرتبط با تنظیم گری و نظارت بانکی با مدرک دکتری مرتبط و حداقل ۱۰ سال سابقه کار مرتبط و معتبر، ترجیحا از میان مدیران و کارشناسان بانک مرکزی به انتخاب رئیس کل.

مهم ترین وظیفه شورای سیاست گذاری پولی و ارزی بانک مرکزی، آماده سازی دستور کار و پیش نویس مصوبات هیئت عالی در موضوعات مرتبط با سیاست های پولی و ارزی، ارزیابی اثربخشی سیاست های پولی و ارزی بانک مرکزی، ارائه گزارش به هیئت عالی، پایش مستمر عملکرد مؤسسات اعتباری از حیث همراهی با اهداف و سیاست های اعلام شده بانک مرکزی، و ارائه پیشنهادهای تشویقی یا تنبیهی لازم به هیئت عالی تعیین شده است. همچنین شورای تنظیم گری و نظارت بانکی نیز وظیفه آماده سازی دستور کار و پیش نویس مصوبات هیئت عالی در موضوعات مرتبط با تنظیم گری و نظارت بانکی، ارزیابی اثربخشی تصمیمات بانک مرکزی در حوزه تنظیم گری و نظارت بانکی و ارائه گزارش به هیئت عالی - پایش مستمر عملکرد «اشخاص تحت نظارت» از جهت تمکین به دستورالعمل های ابلاغی بانک مرکزی در خصوص حفظ سلامت و ثبات شبکه بانکی، ارائه پیشنهادهای تشویقی یا تنبیهی لازم به هیئت عالی و انجام سایر اموری که توسط هیئت عالی یا رئیس کل ارجاع می شود را برعهده خواهد داشت.

سوم؛ تشکیل هیئت نظار

هیئت نظار جدید بانک مرکزی در واقع، نقش حسابرس و بازرس قانونی بانک مرکزی را برعهده دارد و اعضای آن مرکب از سه عضو حسابرس از میان حسابرسان خبره مطلع در امور بانکی با داشتن حداقل ۱۰ سال سابقه مرتبط و دو عضو اقتصاددان متخصص بانکداری است که به پیشنهاد وزیر اقتصاد و تأیید مجمع عمومی بانک مرکزی برای مدت دو سال انتخاب می شوند. رئیس هیئت از میان اقتصاددانان عضو هیئت توسط وزیر اقتصاد انتخاب می شود. اعضای هیئت نظار باید واجد شرایط مندرج در جزء (۱) بند «ح» ماده (۷) این قانون باشند. 

وظیفه هیئت نظار نیز حسابرسی صورت های مالی بانک مرکزی و تهیه گزارش های مربوط، رسیدگی به داراییها و بدهی های بانک مرکزی حداقل هر سه ماه یکبار و تهیه گزارش تغییرات، تهیه گزارشهای ادواری و موردی در رابطه با عملکرد بانک مرکزی از لحاظ انطباق با قوانین و مقررات و تفریق بودجه بانک مرکزی تعیین شده است.

چهارم؛ تشکیل شورای فقهی براساس ضوابط و حدود صلاحیت تعیین شده توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام

مجلس در قانون جدید بانک مرکزی، اختیاراتی وسیع برای شورای فقهی بانک مرکزی درنظر گرفته بود. مجمع تشخیص مصلحت نظام اما وسعت این اختیارات به ویژه در بعد نظارتی آن را مغایر با سیاست های کلی نظام تشخیص داد. پس از مباحث فراوان سرانجام مجمع تشخیص مصلحت نظام در ماده ۱۸ قانون جدید بانک مرکزی، حدود صلاحیت قانونی شورای فقهی از نظارت بر عملکرد کل نظام بانکی کشور را فقط به «حصول اطمینان از عدم مغایرت تصمیمات بانک مرکزی درباره نوع قرارداد های مورداستفاده در عملیات بانکی (سپرده گیری، پرداخت تسهیلات و ایجاد اعتبار) با موازین شرع» تعیین و تصویب کرد. بدین ترتیب در قانون بانک مرکزی، حوزه صلاحیت شورای فقهی به تصمیمات بانک مرکزی، آن هم صرفا در موارد خاص و تعیین شده، یعنی درباره نوع قرارداد های مورد استفاده در عملیات بانکی (سپرده گیری، پرداخت تسهیلات و ایجاد اعتبار) با موازین شرع محدود شده است. بدین لحاظ با توجه به مصوبه مجمع تشخیص، نباید مجددا اصرار داشت که صلاحیت قانونی شورای فقهی را به «نظارت بر عملکرد کل نظام بانکی کشور» گسترش دهیم؛ اشتباهی که در طرح جدید بانکداری به نحوی صورت گرفته است.

پنجم؛ تشکیل هیئت انتظامی جدید بانک مرکزی

در قانون پولی و بانکی کشور، صلاحیت هیات انتظامی محدود به رسیدگی به تخلفات بانک هاست ولی اشخاص حقیقی و حقوقی خارج از سیستم بانکی کشور را در بر نمی گیرد و در ماده ۴۴ قانون مورد اشاره تصریح شده است: « مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات های انتظامی، هیأت انتظامی بانک ها خواهد بود که مرکب است از نماینده دادستان کل یک نفر نماینده کانون بانک ها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا. دبیر کل بانک، سمت دادستان هیأت را خواهد داشت.» قانونگذار جدید اما تصمیم گرفت به جای محدود کردن صلاحیت هیات انتظامی به رسیدگی به تخلفات بانک ها و موسسات اعتباری، صلاحیت این هیات را حتی به افراد خارج از سیستم بانکی گسترش دهد. به همین جهت در ماده ۲۲ قانون جدید بانک مرکزی آمده است: «به منظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران مؤثر آن ها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات مؤسسات اعتباری از جمله در خصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر مؤسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (۲۷)، (۲۸) و (۲۹) این قانون، هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود:

الف-هیئت انتظامی بدوی بانک مرکزی متشکل از سه نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل ۱۰ سال تجربه مفیدِ مرتبط است که به پیشنهاد رئیس کل، توسط هیئت عالی برای مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آن ها بلامانع است.

ب-هیئت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی متشکل از پنج نفر به شرح زیر است: ۱-یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل ۱۵ سال تجربه قضائی مفید و مرتبط با انتخاب رئیس قوه قضائیه. ۲-چهار نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل ۱۵ سال تجربه مفیدِ مرتبط که به پیشنهاد رئیس کل، توسط هیئت عالی برای مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آن ها بلامانع است.

پ-رئیس هیئت انتظامی بدوی و هیئت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی توسط رئیس کل از میان اعضای همان هیئت انتخاب می شود. رئیس هیئت انتظامی بانک مرکزی می تواند از اشخاص مطلع برای شرکت در جلسات هیئت دعوت به عمل آورد.

ت-معاون تنظیم گری و نظارت با حفظ مسئولیت، به عنوان دادستان هیئت انتظامی بانک مرکزی تعیین می شود و بدون حق رأی، در جلسات هیئت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی شرکت می کند.

به نظر می رسد اینکه صلاحیت هیئت انتظامی بانک مرکزی را از شبکه بانکی کشور بدین نحو به اشخاص حقیقی و حقوقی خارج از شبکه بانکی گسترش دهیم - با توجه به گستردگی کار - اثری جز درگیر شدن مداوم بانک مرکزی و هیئت انتظامی و شبکه بانکی کشور با این قبیل تخلفات نخواهد داشت. نتیجه آن هم مشخص است: دور ماندن بانک مرکزی از مأموریت ها و وظایف قانونی اش. در واقع، ترکیب و ساختار جدید هیئت انتظامی بانک مرکزی، شبیه نوعی شبه دادگستری به نظر می رسد.

ششم؛ تشکیل شعب ویژه برای رسیدگی به اختلافات بانکی

یکی از ابتکارات جدید قانون جدید بانک مرکزی، تشکیل شعب ویژه برای رسیدگی به اختلافات بانکی است. ماده ۳۵ این قانون در مورد نحوه رسیدگی به اختلافات بانکی گفته است: «الف-اختلافات حقوقیِ «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آن ها و سایر اشخاص ذیربط که مرتبط با موضوع فعالیت مصرّح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» باشد، توسط شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی می شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی با استفاده از امکانات و نیروی انسانی موجود قوه قضائیه و در محدوده امکانات آن قوه در مراکز استان ها و شهر های پرجمعیت تشکیل می شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی شامل شعب بدوی و تجدیدنظر هستند.

ب-بانک مرکزی می تواند با تأیید هیئت عالی، کارشناسانی را برای ارائه مشاوره به قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی به رئیس قوه قضائیه معرفی کند. کارشناسان مذکور از طریق رؤسای کل دادگستری استانها به شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی معرفی می شوند. 

قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی موظف اند قبل از انشای رأی، نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده به شعبه را استعلام کنند و درصورتی که رأی آنان خلاف نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده باشد، باید در متن رأی خود، دلایل رد نظر کارشناسی را تصریح نمایند.» اجرای صحیح و مؤثر ماده ۳۵، به هماهنگی و اشتراک مساعی قوه قضاییه و بانک مرکزی نیاز دارد و انتظار می رود با اجرای مطلوب این قانون، دعاوی و اختلافات بانکی به نحوی مطلوب حل و فصل شوند.

سخن پایانی آنکه، اجرای مطلوب، مؤثر و کارای بخش های مختلف قانون جدید بانک مرکزی، نیاز به صبر و حوصله فراوان و برنامه ریزی دقیق کارشناسی دارد تا ساختار جدید به تدریج در نظام بانکی کشور نهادینه شود. درعین حال نمی توان هم به اصول و مبانی این قانون پایبند بود و هم در کنار آن، تخلف از این قانون در طرح جدید بانکداری را نظاره گر شد. انتشار رسمی «طرح جدید عملیات بانکی» که بانک مرکزی در تدوین و طراحی آن هیچ نقشی نداشته و ایرادات آن نیز مفصلا توسط شبکه بانکی کشور به مجلس اعلام شده است در واقع، اولین گام در جهت نقض یک طرح قانونی است که هنوز مرکب تصویب آن خشک نشده است. همانطور که اشاره کردم، بهار ۱۴۰۳ برای بانک مرکزی، سالی پر از تحول و ساختارشکنی خواهد بود. در این راه پرفراز و نشیب برای مدیران و مسئولان بانک مرکزی، آرزوی موفقیت دارم و امیدوارم که هم نظام بانکی کشور و هم نمایندگان محترم مجلس به اصول و مبانی این قانون که خود آن را تصویب کرده اند، عملا پایبند بمانند و برخلاف آن اقدام نکنند؛ ضمن آنکه در این رهگذر، حفظ استقلال بانک مرکزی، ضرورتی حیاتی برای سلامت صنعت بانکداری و حفاظت از سپرده های بانکی مردم و جلوگیری از چاپ و انتشار پول بدون پشتوانه و پیشگیری از افزونی تورم است.