اصلاحات ناتمام بانکی

بیشتر از یک دهه از تلاش مجلس برای اصلاح قانون بانکداری می گذرد، اما ماحصل این تلاش، چیزی جز شکست نبوده است. سابقه طرح بانکداری اسلامی به سال 1398 و کمیسیون اقتصادی مجلس دهم برمی گردد که با پایان دوره این مجلس، ادامه کار به مجلس یازدهم سپرده شد و نهایتا این طرح در پانزدهم آبان ماه 1401 با وجود تغییرات فراوان و انتقادات گسترده کارشناسان و اقتصاددانان به شورای نگهبان ارسال شد. مجلس در جریان تصویب این طرح، گوش شنوایی برای شنیدن انتقادات نداشت و علی رغم جبهه گیری مدیران و صاحب‎نظران بانکی، طرح بانکداری اسلامی را برای تایید نهایی به شورای نگهبان فرستاد. واکنش شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام اما مشابه واکنش کارشناسان بود و در مجموع، 173 ایراد کارشناسی به طرح پرحاشیه مجلس وارد شد که بر نظرات و نگرانی کارشناسان پولی و بانکی صحه گذاشت. شورای نگهبان 154 ایراد به طرح بانکداری وارد کرده که شامل 30 ایراد مغایرت با قانون اساسی، 20 مورد مغایرت شرعی و 104 مورد ابهام است. به موازات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز ۱۹ ایراد مغایرت با سیاست‎های کلی به طرح مجلس داشته است.

حال در شرایطی که این طرح هنوز به تأیید نهایی نرسیده است، شنیده ها حاکی از آن است که در ادامه این قانونگذاری بانکی قرار است به زودی بخش دوم طرح بانکداری در قالب یک طرح 90 ماده‎ای در صحن مجلس مطرح شود. طبق شنیده ها، قسمت دوم طرح بانکداری به مباحت گسترده ای نظیر تأسیس موسسات اعتباری، ساختار سهامداری آنها، انواع حساب های بانکی، ضوابط جلوگیری از انباشت مطالبات غیرجاری در موسسات اعتباری، نظارت فعال بانک مرکزی بر این موسسات، تشکیل کانون موسسات اعتباری، تأسیس شرکت ارزشیابی دارایی ها و... اشاره دارد. قانونگذاری در همه این موارد، بسیار مهم و کلیدی است و خروجی کمیسیون اقتصادی مجلس می تواند همه معادلات پولی و بانکی کشور را تغییر دهد، اما از جمله مباحث مهم قانون بانک مرکزی، ماده 35 آن درباره تشکیل «هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی» است. روزنامه «فرصت امروز» در گفت وگو با «علی نظافتیان»، دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها به چالش های قانون بانک مرکزی و ماده 35 آن پرداخته است.

سنگ بزرگ قانون بانک مرکزی

یکی از بندهای مبهم قانون جدید بانک مرکزی، ماده 35 آن است که در مورد تشکیل «هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی» است. «علی نظافتیان» درباره اختلافات بانکی و چگونگی حل و فصل آنها در نظام بانکی به «فرصت امروز» می گوید: «قانون بانک مرکزی بدون اصلاح و بازبینی، سیستم بانکی کشور را دچار تغییرات اساسی می کند. باید این سنگ بزرگ را از جلو پای بانک مرکزی و شبکه بانکی برداشت؛ مثلا ماده 35 قانون بانک مرکزی درباره تشکیل «هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی» در بانک مرکزی است. در صنعت بانکداری، بروز اختلاف مالی بین بانک ها و مشتریان یا بانک ها با هم، پدیده غیرعادی و دور از انتظاری نیست. هزاران پرونده بانکی موجود در مراجع قضایی، موید همین امر است. البته جنس این اختلافات، بانکی است و با سایر اختلافات رایج در سطح جامعه فرق دارد.»

او با بیان اینکه حل وفصل اختلافات بانکی به راه حل های متداول بانکی نیاز دارد، به روش های شش گانه حل وفصل اختلافات در نظام بانکداری دنیا اشاره می کند و می افزاید: «در صنعت بانکداری دنیا معمولا اختلافات بین بانک ها و مشتریان براساس فرآیند قانونی مشخص از شش طریق حل وفصل می شود. این روش ها شامل «گفت وگوهای مستقیم بین مشتری و بانک»، «استفاده از رویه شکایات داخلی بانک یا مدیریت رسیدگی به شکایات مشتریان»، «ارجاع شکایات به بازرسین مالی بانک»، «مذاکره یا میانجیگری با حمایت وکیل مشتری»، «ارجاع اختلاف به نهادهای مستقل دولتی» و «تشدید اقدامات و مراحل قضایی» است. پس برای حل اختلافات بانکی ابتدا به ساکن متوسل شدن به مراجع قضایی اصلا منطقی نیست؛ چه برسد به آنکه وظیفه رسیدگی قضایی به اختلافات بانک ها و مشتریان، به بانک مرکزی هم سپرده شود.» به گفته «نظافتیان»، «حالا طرح «قانون بانک مرکزی» بدون هیچ پیشینه قبلی در کنار سایر مأموریت ها، به ناگاه به بانک مرکزی مأموریت داده تا برخلاف وظایف ساختاری اش و برخلاف اصول قانون اساسی به جای مراجع قضایی و نهادهای داوری مردمی، به حل وفصل اختلافات بانک ها و مشتریان شان بپردازد. همانطور که نمی توان بانکداری را به مراجع قضایی محول کرد، سپردن امور قضایی به بانک مرکزی نیز غیرمنطقی و بیهوده است و حاصلی جز «قضا افزایی» و افزایش حجم پرونده ها در مراجع قضایی نخواهد داشت. بر همین اساس، یک شبه بانک مرکزی را تبدیل به یک نهاد شبه قضایی کردن اصلا منطقی به نظر نمی رسد.»

قضا افزایی به جای بانکداری

این پژوهشگر بانکی در پاسخ به این سوال که آیا حل وفصل اختلافات مالی مردم و بانک ها در کشورهای دیگر نیز برعهده بانک مرکزی است، جواب رد می دهد و می گوید: «تا آنجایی که اطلاع دارم، پاسخ بدین پرسش منفی است. بانک مرکزی هیچ کشوری، آن هم در این وسعت به  صورت یک محکمه شبه قضایی، وظیفه رسیدگی به اختلافات حقوقی اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذی ربط که مرتبط با موضوع فعالیت مصرح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» باشد، برعهده ندارد؛ زیرا کار بانک مرکزی در اکثر کشورها، سیاستگذاری پولی و بانکی، نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری و مهمتر از آن، کنترل نرخ تورم و نرخ ارز و حفظ ارزش پول ملی است. از سوی دیگر، وظیفه ذاتی مراجع قضایی نیز رسیدگی قضایی و دادرسی عادلانه در اختلافات حقوقی مردم در امور مختلف از جمله در امور بانکی است. نهادهای مستقل داوری هم براساس درخواست دو طرف دعوا، وظایف مشابهی به عهده دارند. بنابراین همانگونه که نمی توان بانکداری را به مراجع قضایی محول نمود، امور قضایی را هم نمی توان به بانک مرکزی سپرد. این کار کاملا بیهوده و غیرمنطقی است و جز «قضا افزایی» و افزایش حجم پرونده ها در مراجع قضایی، هیچ حاصلی به همراه نخواهد داشت. نمی توان یک شبه بانک مرکزی را به یک نهاد شبه قضایی تبدیل کرد.»

«نظافتیان» در ادامه توضیحاتش، سپردن امور قضایی به بانک مرکزی را به طور فی نفسه محکوم به شکست می داند و تاکید می کند: «حتی اگر بر فرض محال، پاسخ به پرسش مذکور، مثبت باشد و بانک مرکزی در کنار بانکداری و نظارت بر بانک ها و حفظ ارزش پول ملی و جلوگیری از چاپ بدون پشتوانه پول از سوی دولت ها و...، رسالت رسیدگی به اختلافات بانک ها با مشتریان و حل وفصل آنها را هم برعهده داشته باشد، در این صورت این سوال مطرح می شود که آیا بانک مرکزی آنقدر از توان کارشناسی و اداری برخوردار است که بتواند از طریق «هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی» به این حجم فراوان از اختلافات بانکی مردم رسیدگی کند و رأی صادر نماید؟ در این صورت، تکلیف صدها پرونده بانکی که در حال حاضر در مراجع قضایی در حال رسیدگی است، چه می شود؟»

بانک مرکزی دادگستری می شود؟

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها به سامانه قضایی ثنا و حجم گسترده شکایات بانکی اشاره می کند و می افزاید: «فکر می کنم اگر طراحان ماده 35، نیم نگاهی به سامانه قضایی ثنا و حجم گسترده شکایات مشتریان علیه بانک ها و بالعکس می انداختند و به این گستره دعاوی، اختلافات مردم با اشخاص حقیقی و حقوقی که در طرح بانکداری اصطلاحا «اشخاص تحت نظارت» نامیده شده اند را هم اضافه می کردند، شاید از خیر تصویب این ماده می گذشتند و رسیدگی به اختلافات بانکی مردم را به مأموریت های قانونی بانک مرکزی نمی افزودند و به جای آن، فکری تازه برای سرعت بخشی به حل وفصل اختلافات بانکی و جلوگیری از انباشت مطالبات معوق بانک ها می کردند.»

او رسیدگی به حجم گسترده اختلافات بانکی مردم را در توان کارشناسی و پشتیبانی بانک مرکزی نمی داند و اضافه می کند: «طرح جدید بانکداری، هم از نظر محتوایی و هم از نظر ساختاری، ایرادات بانکی فراوانی دارد که از جمله آنها، «تقدیم اقتدار بر استقلال و دولتی کردن کامل بانک مرکزی، خروج از شأن قانون گذاری و ورود به حوزه تنظیم گری و مقررات گذاری»، «تعدد غیرضروری و متعارض قوانین» و «عدم توجه به وظایف اصلی و ذاتی بانک مرکزی در زمینه سیاستگذاری، کنترل تورم و نرخ ارز و حفظ ارزش پول ملی و مناسبات بانک مرکزی با سایر نهادهای حاکمیتی در این زمینه» است. به این ایرادات باید مقررات ماده 35 را هم اضافه کرد که بانک مرکزی را عملا به بخشی از دادگستری تبدیل خواهد کرد؛ در حالی که رسیدگی به اختلافات بانک ها و مشتریان، وظیفه ذاتی و تخصصی بانک مرکزی نیست بلکه وظیفه ذاتی قوه قضائیه است.»

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com