نقشه راه اصلاح نظام بانکی

آیا نظام بانکی کشور نیازمند اصلاح است؟ در صورت پاسخ مثبت بدین پرسش، این اصلاحات چه بخش هایی از نظام بانکی شامل بانک مرکزی، بانک های دولتی، بانک های خصولتی و بانک های خصوصی و موسسات اعتباری را باید دربر بگیرد؟ فارغ از مباحثی که در جریان انتخابات ریاست جمهوری در مورد نظام بانکی و تامین منابع لازم برای اجرای برنامه های موردنظر نامزدهای محترم صورت گرفت، به نظر می رسد از دید کارشناسی و بانکی بایستی در اصلاح نظام بانکی، نکات اساسی زیر را مبنای اصلاحات قرار داد:

اول؛ اصلاح ساختار بانک مرکزی مشروط به تضمین استقلال آن

منظور از استقلال بانک مرکزی، ساختن جزیره ای جدا و دور از دولت نیست، بلکه استقلال بدین معناست که بانک مرکزی از نظر ساختار قانونی و اجرایی بتواند مستقل از دولت، سیاست های خود را برای حفظ ارزش پول ملی، کنترل تورم و نظارت موثر و کارا بر فعالیت های بانکی تمامی بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی اعمال نماید. در حال حاضر، مبنای فعالیت بانک مرکزی، ساختار تشکیلاتی، اهداف، ماموریت ها و وظایف قانونی آن متکی به قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ است. قانونی کهنسال که در زمان تصویب بسیار روزآمد طراحی شده ولی هم اکنون با توجه به تحولات صنعت بانکداری، اصلاح و یا بازنشسته کردن قانون پولی و بانکی کشور، تجدیدنظر در ساختار، شرح وظایف، اهدف و ماموریت های قانونی بانک مرکزی و شبکه بانک های دولتی و خصوصی را لازم کرده است.

موضوع تغییر ساختار و شرح وظایف، اهداف و ماموریت های قانونی بانک مرکزی، سال هاست که محل بحث و گفت وگو بین مجلس و دولت بوده است. در سال گذشته کمیسیون اقتصادی مجلس رأسا دست به کار شد و طرحی را در صحن علنی به تصویب اکثریت نمایندگان رساند، اما فارغ از مباحث سیاسی، طرحی که هم اکنون در کمیسیون اقتصادی مجلس تحت عنوان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی» مطرح است، نه تنها پایه های استقلال بانک مرکزی را تقویت نمی کند بلکه گام بزرگی در دولتی کردن ساختار بانک مرکزی است و در صورت تصویب بدون اصلاح کارشناسی، بروز چالش های بانکی دور از انتظار نخواهد بود. حذف بخش خصوصی و تعاونی از مراجع سیاست گذاری بانک مرکزی و تفویض اختیارات کامل بانک مرکزی به هیأتی که اعضای آن همگی منصوب دولت هستند و همچنین نقض اصل تفکیک قوا و تشکیل محکمه قضایی در دل بانک مرکزی برای محاکمه مدیران بانکی، از جمله نکات منفی این طرح به شمار می رود.

استقلال شخصیت حقوقی و سیاست گذاری بانک مرکزی از دولت در اکثر نظام های سیاسی پیشرفته پذیرفته شده است. در یکی از آرای صادره از شعبات دیوان عالی کشور نیز بدین موضوع تصریح شده است. برای حفظ ارزش پول ملی، کنترل تورم و نظارت موثر بر عملکرد بانک ها خواه دولتی باشند و خواه خصوصی، چاره ای نیست جز آنکه ساختار بانک مرکزی به گونه ای تجدید معماری شود که هویت مستقل خود را همواره از دولت حفظ نماید. ضمن آنکه دیوارکشی بین بانک مرکزی و نظام بانکی دنیا نه تنها مشکلی را حل نمی کند بلکه بالعکس، روند دریافت و پرداخت های خارجی اقتصاد را با چالش مواجه خواهد ساخت. بانک مرکزی، اتاق فکر و سیاست گذار اصلی نظام بانکی کشور است. استفاده از مشاوره خبرگان و کارشناسان و مدیران باتجربه بانکی بر پختگی و غنای مصوبات و دستورالعمل های بانک مرکزی می افزاید و از اشتباهات فاحش بانکی در تدوین و ابلاغ این مصوبات پیشگیری می کند.

دوم؛ پاسداری از حقوق مردم در بانک ها و موسسات اعتباری

مردم در شبکه بانکی به صورت مشتریان سپرده گذار یا مشتری متقاضی استفاده از تسهیلات و تعهدات بانکی، حضوری مستمر دارند. حفظ حقوق مشتریان و احترام آنان از اصول بنیادین صنعت بانکداری است. در حال حاضر، عمده منابع موجود شبکه بانکی کشور متعلق به مردم است که یا به صورت سپرده بانکی و یا به صورت سهام بانک های خصولتی و خصوصی در بانک ها متمرکز است. براساس معماری قانون عملیات بانکی بدون ربا، بانک ها وکیل و شریک سپرده گذاران بانکی در به کارگیری سپرده ها در عملیات بانکی هستند. پس حساب سپرده های بانکی از اعتبارات بودجه ای کاملا متمایز است. بنابراین نمی توان بدون در نظر گرفتن این موضوع، بانک های خصوصی و دولتی و خصولتی را به عنوان منابعی لایزال برای تامین اعتبارات موردنیاز برنامه های دولت تلقی کرد و پرداخت تسهیلاتی را به بانک ها تکلیف نمود که بازگشت اصل و سود اینگونه تسهیلات بنا به دلایل کارشناسی با موانع بسیاری روبه روست. لازمه رعایت این موضوع نیز تفکیک مقوله سیاست گذاری و مدیریت منابع بانکی با مقوله توزیع منابع است. متاسفانه سال هاست که رویکرد مجلس در زمینه تسهیلات تکلیفی به جای سیاست گذاری، توزیع منابع از طریق قوانین بودجه بوده؛ درحالی که شأن مجلس، توزیع منابع بانکی نیست بلکه سیاست گذاری کلان در امور بانکی کشور و طراحی مکانیزم صحیح تخصیص و توزیع منابع و سپرده های بانکی است. طبق مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا، در حال حاضر اکثر منابع سپرده ای بانکی متعلق به مردم است. سپرده گذاران انتظار دارند که در قبال سپرده گذاری در بانک ها سود عاید آنها شود؛ نه آنکه این منابع صرف تامین اعتبارات دولت و جبران کسری بودجه باشد و یا آنکه صرف پرداخت تسهیلات کلان بی ضابطه به اشخاص شود. حفظ سرمایه های مردم در بانک ها، یکی از وظایف سیستم بانکی کشور است و نظارت بر این موضوع و برخورد با هرگونه تخلف مالی در بانک ها و موسسات اعتباری، حیاتی است.

سوم؛ طراحی جدید اصول و مبانی عملیات بانکی

اکنون چند دهه از تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا می گذرد. طی این چند دهه صنعت بانکداری دنیا تحولات زیادی را پشت سر گذاشته و با گسترش بانکداری الکترونیکی رفته رفته بایستی با روش های کلاسیک و قدیمی خداحافظی کرد و به جای آن، فرآیندهای بانکی الکترونیکی را گسترش داد. برای تسهیل در فرآیند واردات و صادرات و نقل و انتقالات پولی باید با سیستم بانکی تعامل داشت و رویه های معتبر بانکی در سطح بین المللی را پذیرفت. در این زمینه قانون عملیات بانکی بدون ربا فاقد ظرفیت های مناسب برای پاسخگویی به این تحولات بانکی است. قطعا اتاق فکر کشور برای طراحی موردنظر، بانک مرکزی است. بدین لحاظ منطقی نیست که مهمترین طرح بانکی کشور یعنی «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» خارج از دولت و بانک مرکزی تهیه و تصویب شود.

چهارم؛ عدم مغایرت عملیات بانکی با موازین شرعی

مجلس از همان اوایل انقلاب با تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا، مسیر بانکی کشور را بر بانکداری بدون ربا ریل گذاری کرده است. اینکه بانک مرکزی و شبکه بانک های خصوصی و دولتی تا چه حد در اجرای سیاست گذاری مجلس در تحقق بانکداری بدون ربا موفق بوده اند، موضوعی است که نیاز به مطالعه عمیق کارشناسی دارد، اما پدیده «بانکداری بدون ربا» پدیده نسبتا جدیدی نیست بلکه حتی قبل از ایران در کشورهای مسلمان دیگری نیز رایج بوده است. پس از تجربه چند دهه اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا، اکنون زمان مناسبی است تا ارزیابی کارشناسی از میزان کارایی این قانون از حیث جلوگیری از بروز فرآیندهای بانکی ربوی به عمل آید. در حال حاضر پرسش جامعه این است که آیا اجرای این قانون پدیده ربا را از شبکه بانکی کشور زدوده است؟ در هر صورت بانک مرکزی برای اصلاح فرآیندهای بانکی از حیث عدم مغایرت با مبانی و موازین شرعی قطعا به همفکری و کسب نظر اندیشمندان حوزه های علمیه نیازمند است.

پنجم؛ یکسان سازی عملیات بانکی در بانک ها

در اجرای عملیات بانکی اعم از تجهیز منابع و پذیرش سپرده ها و همچنین پرداخت تسهیلات بانکی هیچ تفاوتی بین بانک های دولتی و خصوصی نیست. همانگونه که بانک های دولتی مجاز هستند از مردم سپرده پذیری کنند، بانک های خصوصی نیز می توانند تجهیز منابع و سپرده پذیری نمایند. در بخش پرداخت وام و تسهیلات و اعتبارات بانکی نیز تفاوتی نیست. تنها تفاوت قابل تصور بین بانک های دولتی و بانک های خصوصی و خصولتی در ترکیب و آرایش سهامداران آنهاست. سهامدار اصلی بانک های دولتی فقط دولت است، در حالی که سهامداران بانک های خصوصی و خصولتی، مردم هستند. بنابراین مدیران بانک های دولتی و خصولتی هم در برابر سپرده گذاران مسئول هستند و هم باید سود سهام بانک را به سهامداران شان پرداخت کنند، اما اینکه در عملیات و نظارت های بانکی تفاوت معناداری بین بانک های دولتی و خصوصی ایجاد شود و مثلا در توزیع منابع ارزان قیمت بانکی بهره مندی بانک های دولتی بیش از بانک های خصوصی باشد، سیاست بانکی مناسبی نیست. تعیین تکلیف مدیریت بانک های خصولتی نیز ضروری است. توجیه پذیر نیست که دولت سهام خود را در بانک های دولتی سابق بفروشد ولی به جای خریداران سهام، دولت همچنان مدیریت خود را بر این بانک ها ادامه دهد.

پدیده بانک های دولتی و بانک های خصوصی در اغلب کشورها وجود دارد، اما به جای ایجاد رانت بانکی، زمینه رقابت بانکی را بیشتر گسترش می دهند تا در نتیجه رقابت بین بانک ها مردم بیشتر و بهتر از خدمات بانکی بهره مند شوند. خلاصه آنکه در بانک های دولتی، دولت فقط سهامدار اصلی است، اما سیاست گذار عملیات بانکی نیست. یکسان سازی عملیات و نظارت های بانک مرکزی بین بانک های دولتی و بانک های خصوصی و گسترش بازار رقابت بین آنها از جمله اصلاحات موردنیاز سیستم بانکی کشور است.

ششم؛ گروه بندی و تخصصی کردن بانک ها

عملیات داخلی و خارجی بانکی به حدی وسیع است که چاره ای جز تخصصی کردن بانک ها نیست. شورای انقلاب اسلامی در اوایل انقلاب، این موضوع را در ماده ۱۷ قانون «نحوه اداره امور بانک ها» بدین شرح پیش بینی کرده: «مجمع عمومی بانک ها می تواند نسبت به گروه بندی و ادغام بانک ها اعم از بانک های تخصصی و تجاری و همچنین تأسیس بانک های جدید بر حسب ضرورت اقدام نماید.» اما متاسفانه از ظرفیت این قانون چنانکه باید و شاید استفاده نشد و تقریبا سیستم بانکی کشور به سوی تجاری شدن کشانده شد و در حال حاضر برای نمونه یک بانک توسعه ای در کشور وجود ندارد. ادغام بانک ها و موسسات اعتباری با هدف تخصصی کردن و افزایش راندمان آنها نیز سیاستی مطلوب در افزایش بانک ها و موسسات ادغامی است.

اما در مورد ادغام بانک های موسوم به بانک های نظامی شامل بانک های قوامین، حکمت ایرانیان، انصار، مهراقتصاد و موسسه اعتباری کوثر از حیث جمع و جور کردن شبکه بانکی کشور، گرچه پروژه ای ضروری و مطلوب بود و جناب دکتر همتی رئیس کل وقت بانک مرکزی، این ادغام را در راستای اصلاح نظام بانکی معرفی کردند، اما نکته قابل انتقاد، ادغام بانک ها و موسسات اعتباری مورد اشاره در یک بانک دولتی است که منتهی به تشکیل بانکی دولتی با حدود ۴۸۰۰ شعبه و هزاران پرسنل شاغل و بازنشسته شده است. گسترش تشکیلات دولتی در این حجم چندان با قوانین موجود سازگار نیست و مشکلات فزاینده پرسنلی و عملیاتی برای بانک ادغام پذیر ایجاد خواهد کرد. بنابراین بایستی برای موفقیت بانک ادغام پذیر در انجام این پروژه و حفظ حقوق استخدامی پرسنل منتقل شده از بانک ها و موسسات ادغامی آرزوی موفقیت کرد. اصلاح نظام بانکی کشور، امری ضروری است تا مردم از خدمات و تسهیلات بانکی بیشتر بهره مند شوند، تسهیلات بانکی بیشتر در دسترس بخش تولید قرار گیرد و نظارت بانک مرکزی بر عملیات بانکی بانک ها و موسسات اعتباری کارا و موثر شود، اما در انجام این اصلاحات، شتابزدگی و اقدامات مطالعه نشده روا نیست و سیستم بانکی را با چالش های بیشتری مواجه خواهد ساخت.