رسیدگی به اختلافات بانکی

بروز اختلاف در همه امور و موضوعات اجتماعی، از جمله در امور بانکی، اجتناب ناپذیر است. مهم آن است که قانونگذار چه راه حلی برای رسیدگی بی طرفانه و درعین حال، عادلانه جهت حل وفصل این گونه اختلافات، پیش بینی کرده باشد. در امور بانکی نیز ماده 35 قانون بانک مرکزی، نوعی شعب ویژه برای رسیدگی به اختلافات بانکی، پیش بینی کرده است. بحث آن است که آیا این شعب ویژه یک مرجع تخصصی یا اختصاصی قضایی است یا فقط یک دادگاه اداری، همانند هیأت رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت است و یا آنکه جفت دوقلوی هیأت انتظامی بانک مرکزی است؟ البته در مورد ماده 35 قانون جدید بانک مرکزی، مباحث حقوقی فراوان است. حداقل آنکه براساس موازین حقوقی، اگر در مورد مرجع قانونی برای رسیدگی به دعاوی و اختلافات بانکی، تردید یا ابهامی وجود داشته باشد، در این صورت قطعا مراجع قضایی عمومی بر سایر مراجع، حاکمیت خواهند داشت. در علم حقوق، قاعده ای به نام مرجعیت عام مراجع دادگستری برای احقاق حق وجود دارد. خلاصه این قاعده آن است که برای حل و فصل اختلافات مردم، مراجع دادگستری قضایی، مرجعیت عام دارند و حل و فصل اختلاف و خصومت بین اشخاص مختلف را برعهده می گیرند. حتی در برخی از موارد، اگر مراجع اختصاصی قضایی، نظیر دیوان عدالت، رسیدگی به یک موضوع را در صلاحیت قضایی خویش تشخیص ندهد، قاعده مرجعیت عام قضایی، حاکم بر موضوع خواهد بود و ذی نفع می تواند به دادگاه های عمومی مراجعه کند و حق خود را بستاند. قاعده مورد بحث به نوعی ترویج عدالت قضایی برای همه است. هیچ کس نباید از رسیدگی قضایی به ادعاها یا اختلافاتش با سایر اشخاص، محروم بماند و هیچ اختلافی نبایستی غیرقابل حل و محروم از رسیدگی قضایی باقی بماند. این قاعده پیشرفته حقوقی به قانون اساسی نیز راه یافته است.

اصل 159 قانون اساسی در این مورد، گفته است: «مرجع رسمی‏ تظلمات‏ و شکایات‏، دادگستری‏ است‏. تشکیل‏ دادگاه ها و تعیین‏ صلاحیت‏ آنها، منوط به‏ حکم‏ قانون‏ است.» در این زمینه، دیوان عالی کشور به عنوان بالاترین مرجع قضایی، طی دادنامه وحدت رویه شماره ۵۱۶-۱۳۶۷.۱۰.۲۰ گفته است: « اصل ۱۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دادگستری را مرجع رسمی تظلمات و شکایات قرار داده و در اصل ۱۳۷ قانون اساسی هم تصریح شده که هر یک از وزیران مسئول وظایف خاص خود در برابر مجلس است و در اموری که به تصویب هیأت وزیران برسد مسئول اعمال دیگران نیز می باشد. بنابراین تصویب نامه شماره .۱۶۱۰۴ ت۳۳۵.-۶۶.۵.۸ هیأت وزیران که برای ارشاد دستگاه های اجرایی و به منظور توافق آنها در رفع اختلافات حاصله تصویب شده، مانع رسیدگی دادگستری به دعاوی و اختلافات بین دستگاه های اجرایی که به اعتبار مسئولیت قانونی آنها اقامه می شود، نخواهد بود. لذا رأی شعبه ۱۴ دیوان عالی کشور مبنی بر صلاحیت عام دادگستری، صحیح و منطبق با موازین قانونی است.»

همانطور که می دانید، مراجع قضایی، درست مقابل دادگاه های اداری قرار دارند و ماهیت تصمیمات یا دادنامه های دادگاه های اداری در نهایت تصمیم یک مرجع اداری است. این تصمیم یا رأی دادگاه اداری در دیوان عدالت اداری، قابل اعتراض و شکایت است. بنابراین مرجع رسیدگی و اعتراض به تصمیمات مراجع اداری نیز دیوان عدالت اداری است. بدین ترتیب، رسیدگی به اختلافات بانکی در صلاحیت کدام مرجع قانونی است؟

ماده 35 قانون بانک مرکزی در مورد شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی، مقرر داشته است:

«الف-اختلافات حقوقی «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذی ربط که مرتبط با موضوع فعالیت مصرّح در اساسنامه «اشخاص تحت ­نظارت» باشد، توسط شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی می شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی با استفاده از امکانات و نیروی انسانی موجود قوه قضائیه و در محدوده امکانات آن قوه در مراکز استان ها و شهرهای پرجمعیت تشکیل می شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی شامل شعب بدوی و تجدیدنظر هستند.

ب- بانک مرکزی می تواند با تأیید هیأت عالی، کارشناسانی را برای ارائه مشاوره به قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی به رئیس قوه قضائیه معرفی کند. کارشناسان مذکور، از طریق رؤسای کل دادگستری استان ها به شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی معرفی می شوند. قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی موظفند قبل از انشای رأی، نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده به شعبه را استعلام کنند و درصورتی که رأی آنان خلاف نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده باشد، باید در متن رأی خود، دلایل رد نظر کارشناسی را تصریح نمایند.

پ- شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی از حیث دادرسی و هزینه دادرسی تابع قوانین مربوط هستند.

ت- حق الزحمه کارشناسان موضوع این ماده توسط هیأت عالی تعیین و از محل بودجه بانک مرکزی پرداخت می شود.

ث- کارشناسان مذکور در بند «ب» این ماده نباید هیچ گونه رابطه مالکیتی، مدیریتی یا مشاوره ای با «شخص تحت نظارتِ» طرف دعوی داشته باشند.

ج- «اشخاص تحت نظارتِ» مشمول قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384/09/01 باید برای رسیدگی به اختلافات فی مابین خود، به هیأت داوری موضوع ماده (۳۶) قانون یادشده مراجعه و طرح دعوی نمایند.»

از متن ماده 35 قانون بانک مرکزی، نکات زیر را می توان استنباط نمود:

اول؛ لحن ماده به گونه ای انشاء شده که گویی قانو نگذار در قانون بانک مرکزی، یا قانون دیگر، ساختار سازمانی «شعب رسیدگی به اختلافات بانکی» و حدود صلاحیت قضایی آنان را پیش بینی و مقرر کرده است. حال آنکه چنین نیست. در قانون بانک مرکزی یا قانون آیین دادرسی مدنی از آیین رسیدگی این محکمه ابداعی و ساختار آن نشان نخواهید یافت.

دوم؛ ظاهرا از نظر طراحان این قانون، «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی»، زیر نظر قوه قضائیه کار می کنند، اما این شعب محاکم اختصاصی نیستند بلکه محاکم تخصصی عمومی هستند که دادرسان آن بایستی در زمینه بانکی نیز تخصص داشته باشند. ازآنجایی که آیین دادرسی حاکم بر «شعب ویژه رسیدگی به تخلفات بانکی» توسط قانونگذار مشخص نشده و با آیین نامه مصوب قوه قضائیه یا مصوب بانک مرکزی نیز نمی توان برای «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی»، آیین دادرسی نوشت، پس برمبنای قاعده عام مرجعیت قضایی دادگستری باید نحوه رسیدگی و دادرسی «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی» را مشمول قانون آیین دادرسی مدنی دانست؛ بنابراین به نظر می رسد در مورد دعوی بانکی نیز بایستی نصاب قانونی مبلغ دعوی را رعایت کرد و برمبنای آن هزینه دادرسی پرداخت کرد و حسب مورد به دادگاه حقوقی مربوطه مراجعه نمود. هرچند سامانه ثنا، حصول بدین مقصود را راحت کرده است.

سوم؛ در قسمت انتهایی بند «ب» ماده 35، تصریح شده است: «قضات «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی» موظفند قبل از انشای رأی، نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده به شعبه را استعلام کنند و در صورتی که رأی آنان، خلاف نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده باشد، باید در متن رأی خود، دلایل رد نظر کارشناسی را تصریح نمایند.» پس محاکم عمومی قانونا موظف هستند برای رسیدگی به دعاوی یا اختلافات بانکی لزوما نظریه کارشناسان متخصص در امور بانکی را استعلام نمایند. این تکلیف قانونی دادگاه است. از طرف دیگر، همین قانون در مورد بانک مرکزی، معرفی کارشناسان بانکی را نوعی اختیار تلقی کرده و گفته است: «بانک مرکزی «می تواند» با تأیید هیأت عالی، کارشناسانی را برای ارائه مشاوره به قضات «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی» به رئیس قوه قضائیه معرفی کند.» بسیار خب. اما این قانون در نهاد خود با نوعی تعارض مواجه است؛ از یک طرف، بانک مرکزی براساس قانون وظیفه ندارد بلکه اختیار دارد که کارشناس بانکی به شعب خاص معرفی کند یا معرفی نکند. از طرف دیگر، «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی» وظیفه دارند به دعاوی حقوی بانکی براساس نظریه کارشناسان معرفی شده توسط بانک مرکزی رسیدگی نمایند. در این صورت، اگر بانک مرکزی یا هیأت عالی به هر دلیل (از جمله به علت بالابودن هزینه حق الزحمه کارشناسان بانکی و نداشتن اعتبار کافی) مایل به معرفی کارشناسان بانکی به قوه قضائیه نباشد، «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی» چگونه بایستی به تکلیف قانونی خود عمل کنند و براساس نظر کارشناس امور بانکی رأی دهد؟! واقعا این گونه قانون نویسی جای تحسین دارد؟!

چهارم؛ وسعت پرونده های ارجاعی به شعب نامعلوم رسیدگی به اختلافات بانکی بسیار بیش از حد تصور است. بند الف ماده 35 قانون بانک مرکزی، «رسیدگی به اختلافات حقوقیِ «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذی ربط» را کلا در صلاحیت «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی» قرار داده است. در بند «ر» ماده یک قانون بانک مرکزی، اصطلاح خلق الساعه «اشخاص مشمول نظارت» بدین گونه معرفی شده اند: «کلیه مؤسسات اعتباری، صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار و سایر مؤسسات سپرده پذیر، شرکت های واسپاری (لیزینگ)، صرّافی ها، شرکت های مدیریت دارایی های مؤسسات اعتباری، شرکت های اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به مؤسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزارهای پرداخت، اشتغال دارند، در این قانون، با عنوان «اشخاص تحت نظارت» یاد می شوند. تشخیص مصادیق، برعهده بانک مرکزی است.» با این کلی‎گویی و وسعت نظر باید اختلافات همه افراد جامعه که به نحوی به طور مستقیم یا غیرمستقیم با عملیات بانکی و پشتیبانی بانک ها مرتبط شوند، تحث پوشش صلاحیت قانونی شعب ویژه قرار خواهند گرفت.

در همین زمینه، موضوع بعدی آن است که با توجه به قسمت اخیر قانون، مراجع قضایی برای اینکه تشخیص دهند خوانده یا خواهان دعوی جزو اشخاص تحت نظارت هست یا خیر، بایستی موضوع را از بانک مرکزی استعلام کنند یا آنکه می توانند به استنباط قضایی از قانون تکیه نمایند و براساس استنباط خود تشخیص دهند خواهان یا خوانده دعوی، جزو اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی هستند؟ از سوی دیگر، ماده 22 همین قانون در مورد صلاحیت قانونی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» گفته است: «به منظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران مؤثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات مؤسسات اعتباری از جمله درخصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر مؤسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (۲۷)، (۲۸) و (۲۹) این قانون، هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود.» با این قانون بالاخره تکلیف مردم چیست؟ آیا مردم برای رسیدگی به اختلافات حقوقی بانکی بایستی به هیأت انتظامی بانک مرکزی مراجعه کنند یا به شعب نامعلوم رسیدگی به اختلافات بانکی؟

پنجم؛ بند «ت» ماده 35 قانون بانک مرکزی همچنین تاکید نموده است: «حق الزحمه کارشناسان موضوع این ماده توسط هیأت عالی تعیین و از محل بودجه بانک مرکزی پرداخت می شود.» در این زمینه پرسش آن است که چرا بایستی هزینه دادرسی دعاوی خصوصی علیه نظام بانکی کشور از محل بودجه بانک مرکزی، تأمین و پرداخت شود؟ آیا در مورد میزان و مبالغ احتمالی این هزینه های کارشناسی قبل از تصویب قانون، نوعی برآورد یا امکان سنجی شده است؟ در مورد دعاوی علیه وزارتخانه ها، شرکت ها و مؤسسات دولتی نیز مخارج کارشناسی آن بایستی توسط دولت پرداخت شود؟ وانگهی، مرجع قانونی تعیین تعرفه کارشناسان بانکی کیست؟ کانون کارشناسان رسمی یا بانک مرکزی؟ براساس قانون بانک مرکزی، دعاوی مردم مربوط به اختلافات بانکی بایستی توسط «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی»، بررسی و قضاوت شود اما تاکنون چنین شعب ویژه تشکیل نشده است. پس تکلیف بانک ها و مردم در این بلاتکلیفی چیست؟

واقعیت آن است که قانون جدید بانک مرکزی، اگرچه موقعیت سازمانی شورای فقهی و هیأت انتظامی بانک مرکزی و همچنین معاونت تازه تأسیس «نظارت و تنظیم گری بانک مرکزی» را به عرش اعلا رسانده است، اما متأسفانه این قانون چنان بدون توجه به موازین حقوقی و اصول بانکی تنظیم شده که در مقام عمل بدون شک، بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور را دچار تنگناهای بانکی و ابهامات حقوقی خواهد کرد؛ بنابراین چاره ای نیست جز آنکه به دور از هیاهوهای سیاسی به اصلاح کارشناسی قانون بانک مرکزی به صورت لایحه دولت رضایت دهیم.