اختلافات بانکی: شعب ویژه یا نهاد داوری؟

در بانکداری، پدید آمدن اختلاف بین بانک و مشتری بر سر مسائل گوناگون بانکی، امری عادی است. بسیاری از این اختلافات در همان مراحل اولیه با گفت وگو و تفاهم دوستانه بانک ها با مشتریان، قابل حل است اما در صورت پایداری این گونه اختلافات، چاره ای جز متوسل شدن به مراجع قضایی یا مراجعه به نهادهای داوری برای حل اختلاف نخواهد بود. هنر آن است که با طراحی مناسب بتوان این گونه اختلافات را در کوتاه ترین زمان ممکن و با حداقل هزینه، حل و فصل نمود. به هر حال، در فقدان قوانین مناسب، لازم بود قانونگذار طراحی مناسبی برای چگونگی حل و فصل اختلافات بین بانک ها و مشتریان داشته باشد. به همین جهت در ماده 35 «قانون بانک مرکزی»، تشکیل «هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی» در جلسه مورخ 1401/08/15 مجلس پیش بینی و تصویب شد، اما همانند سایر مواد طرح بانکداری، ماده 35 آن نیز مورد ایراد قرار گرفت. در این زمینه، یکی از کارهای کارشناسی مجمع تشخیص مصلحت نظام، اصلاح ساختاری ماده 35 «قانون بانک مرکزی» مصوب مجلس و طراحی یک محکمه اختصاصی برای رسیدگی قضایی به اختلافات حقوقی بین بانک ها و مشتریان و بین بانک ها با یکدیگر است.

حال پرسش آن است که چرا ماده 35 «قانون بانک مرکزی» اینچنین پر از ایراد طراحی شده بود که مورد ایراد شورای نگهبان و مجمع تشخیص قرار گرفت؟ وب سایت «خانه ملت» در تاریخ 1401/08/15 در مورد تصویب قسمت «ب» ماده 35 طرح بانکداری که بعدها این قانون بین مجلس و شورای نگهبان قانون اساسی، «قانون بانک مرکزی» نام گرفت، گزارش داد: «نمایندگان در جلسه علنی نوبت صبح امروز (یکشنبه 15 آبان) مجلس شورای اسلامی در ادامه رسیدگی به گزارش شور دوم کمیسیون اقتصادی در مورد طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران با ماده 35 این طرح با 176 رأی موافق، 5 رأی مخالف و 6 رأی ممتنع از مجموع 232 نماینده حاضر در جلسه موافقت کردند.» بند ب ماده 35 می گوید: «اختلافات حقوقیِ «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذی ربط، که مرتبط با موضوع فعالیت مصرح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» باشد، توسط هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی می شود. قوه قضائیه و بانک مرکزی موظفند هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی را به تعداد موردنیاز در مراکز کلیه استان های کشور و شهرهای پرجمعیت دایر کنند. هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی شامل هیأت های بدوی و تجدیدنظر هستند. مرجع تعیین نصاب شهرهای پرجمعیت، هیأت عالی خواهد بود.

پ- هر هیأت بدوی از یک قاضی با حداقل پنج سال سابقه قضایی که توسط رئیس قوه قضائیه منصوب می شود و دو نفر کارشناس متخصص در حقوق بانکی، تشکیل می شود. جلسات هیأت بدوی با حضور قاضی عضو هیأت رسمیت می یابد و ریاست هیأت برعهده اوست. رئیس هیأت بدوی پس از مشورت با کارشناسان عضو هیأت، مبادرت به انشای رأی می کند.

ت- هر هیأت تجدیدنظر از یک قاضی با حداقل 10 سال سابقه قضایی که توسط رئیس قوه قضائیه منصوب می شود و دو نفر کارشناس متخصص در حقوق بانکی تشکیل می شود. جلسات هیأت تجدیدنظر با حضور قاضی عضو هیأت رسمیت می یابد و ریاست هیأت برعهده اوست. رئیس هیأت تجدیدنظر پس از مشورت با کارشناسان عضو هیأت، مبادرت به انشای رأی می کند. قاضی و کارشناسانی که عضو هیأت بدوی هستند، نمی توانند در مورد همان پرونده، عضو هیأت تجدیدنظر باشند.

ث- شرایط و نحوه به کارگیری کارشناسان متخصص در حقوق بانکی توسط رئیس کل پیشنهاد شده و به تصویب هیأت عالی می رسد.

ج- آرای صادره از هیأت های بدوی با اعتراض یکی از طرفین یا شخص ثالث ذی نفع، در هیأت تجدیدنظر رسیدگی می شود. آرای صادره از هیأت های تجدیدنظر و آرای صادره از سوی هیأت های بدوی (در صورت عدم اعتراض)، قطعی و لازم الاجرا بوده و در هیچ یک از مراجع قضایی و غیرقضایی قابل توقف، تعلیق، الغاء یا ابطال نمی باشد.»

همان گونه که قابل پیش بینی بود، تشکیل یک محکمه با این خصوصیات که معلوم نیست یک مرجع قضایی است یا دادگاه اداری، مورد ایراد قرار گرفت و شورای نگهبان در تاریخ 20 دی ماه 1401 در مورد ماده 35 «قانون بانک مرکزی» چنین اظهارنظر کرد: «اختلافات و دعاوی بانکی به جهت حساسیت و پیچیدگی های خاص خود، مورد توجه طراحان طرح قرار گرفته و در این طرح برای رسیدگی به اختلافات موسسات اعتباری و سایر اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی و دعاوی مشتریان علیه آنها و بالعکس، مرجع ویژه ای تحت عنوان «هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی» خارج از ساختار قوه قضائیه پیش بینی شده بود. با این حال، ساختار این هیأت و فرآیند رسیدگی در آن علاوه بر آنکه در مواردی واجد ابهاماتی بود، منجر به تحدید حق دادخواهی افراد، تداخل در وظایف قوه قضائیه و نقض تصریح قانون اساسی در مرجعیت دادگستری برای رسیدگی به شکایات و تظلمات مردم نیز می شد؛ بنابراین مغایر با اصول ۳۴، ۱۵۶، ۱۵۹ و ۱۷۳ قانون اساسی شناخته شد.»

بعد از تصویب «قانون بانک مرکزی»، پژوهشگاه قوه قضائیه هم وارد میدان شد و با تشکیل جلسات کارشناسی، متشکل از نمایندگان بانک مرکزی، کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی و شورای هماهنگی بانک های دولتی، موادی از طرح قانونی بانک مرکزی را از جهات مختلف حقوقی و به ویژه از حیث انطباق با سیاست جرم زدایی قوه قضائیه، مورد رسیدگی پژوهشی قرار داد. نگارنده نیز به نمایندگی از کانون بانک ها در این جلسات شرکت داشتم. سرانجام مجمع تشخیص پس از مباحث فراوان، ماده 35 «قانون بانک مرکزی» راجع به نحوه رسیدگی به اختلافات بین موسسات اعتباری و مشتریان را پالایش اساسی کرد و این ماده را بدین شرح اصلاح و تصویب کرد:

«الف- اختلافات حقوقیِ «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذی ربط که مرتبط با موضوع فعالیت مصرّح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» باشد، توسط شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی می شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی با استفاده از امکانات و نیروی انسانی موجود قوه قضائیه و در محدوده امکانات آن قوه در مراکز استان ها و شهر های پرجمعیت تشکیل می شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی شامل شعب بدوی و تجدیدنظر هستند.

ب- بانک مرکزی می تواند با تأیید هیأت عالی، کارشناسانی را برای ارائه مشاوره به قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی به رئیس قوه قضائیه معرفی کند. کارشناسان مذکور، از طریق رؤسای کل دادگستری استان ها به شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی معرفی می شوند. قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی موظفند قبل از انشای رأی، نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده به شعبه را استعلام کنند و درصورتی که رأی آنان خلاف نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده باشد، باید در متن رأی خود، دلایل رد نظر کارشناسی را تصریح نمایند.

پ- شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی از حیث دادرسی و هزینه دادرسی تابع قوانین مربوط هستند.

ت- حق الزحمه کارشناسان موضوع این ماده توسط هیأت عالی تعیین و از محل بودجه بانک مرکزی پرداخت می شود.

ث- کارشناسان مذکور در بند «ب» این ماده نباید هیچ گونه رابطه مالکیتی، مدیریتی یا مشاوره ای با «شخص تحت نظارتِ» طرف دعوی داشته باشند.

ج- اشخاص تحت نظارتِ مشمول قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384/09/01 باید برای رسیدگی به اختلافات فی مابین خود، به هیأت داوری موضوع ماده (۳۶) قانون یادشده مراجعه و طرح دعوی نمایند.»

در مجموع، از متن اصلاح شده ماده 35 «قانون بانک مرکزی» می توان نکات حقوقی زیر را استنباط نمود:

اول؛ محکمه طراحی شده در ماده 35 «قانون بانک مرکزی» از نوع محاکم قضایی اختصاصی است. از آنجایی که آیین دادرسی خاصی برای این محکمه اختصاصی تعیین نشده و یا از شمول قوانین عام قضایی مستثنی نشده است، طبعا مشمول مقررات آیین دادرسی مدنی خواهد بود. قانون در این مورد تاکید کرده است که «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی از حیث دادرسی و هزینه دادرسی تابع قوانین مربوط هستند.»

دوم؛ صرفا اختلافات حقوقی بین اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و با مشتریان، قابل رسیدگی در محکمه موردنظر است. پس پرونده های دارای وصف مجرمانه یا کیفری در این محکمه قابل رسیدگی نیست؛ ضمن آنکه مجلس شرط گذاشته است که این گونه اختلافات بایستی مرتبط با موضوع فعالیت مصرّح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» باشد، اما اینکه چگونه این ارتباط بین موضوع دعوی و موضوع فعالیت مصرح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» قابل اثبات است، مشکل دیگری در اجرا خواهد بود. تنها استثنا در این زمینه، بند «ج» ماده 35 است که برخی پرونده های حقوقی اشخاص تحت نظارت را از شمول صلاحیت شعب رسیدگی به اختلافات بانکی مستثنی کرده است.

سوم؛ قانونگذار در «قانون بانک مرکزی»، اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی را این گونه معرفی کرده است: «کلیه موسسات اعتباری، صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار و سایر مؤسسات سپرده پذیر، شرکت های واسپاری (لیزینگ)، صرافی ها، شرکت های مدیریت دارایی های مؤسسات اعتباری، شرکت های اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به مؤسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزار های پرداخت اشتغال دارند، در این قانون، با عنوان «اشخاص تحت نظارت» یاد می شوند. تشخیص مصادیق، برعهده بانک مرکزی است.» بنابراین اگر محکمه تردید داشته باشد که آیا خوانده یا خواهان دعوی جزو اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی هستند یا خیر، بایستی نظر بانک مرکزی را استعلام نماید و براساس پاسخ بانک مرکزی در مورد ادامه رسیدگی به پرونده، تصمیم لازم را اتخاذ نماید. به هرحال، پیش بینی تعریف اشخاص تحت نظارت با این وسعت، بانک مرکزی و قوه قضائیه را سخت درگیر رسیدگی به پرونده های این اشخاص خواهد کرد.

چهارم؛ یکی از چالش های بسیار مهم و رایج در دعاوی بانکی، انتخاب کارشناسانی است که در زمینه مباحث بانکی، تخصص کافی ندارند و به عنوان مثال، تفاوتی بین میزان مطالبات بانک ها در تسهیلات مشارکتی و تسهیلات مبادله ای قائل نیستند و غالبا شکایت یا گلایه نمایندگان حقوقی یا وکلای بانک ها در این زمینه است که کارشناسان منتخب، مطالبات بانک ها را در تسهیلات مشارکتی براساس تسهیلات مبادله ای ارزیابی می کنند که به ضرر بانک ها تمام می شود. بنابراین برای اجرای مطلوب این قسمت از ماده 35 «قانون بانک مرکزی»، «بانک مرکزی می تواند با تأیید هیأت عالی، کارشناسانی را برای ارائه مشاوره به قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی به رئیس قوه قضائیه معرفی کند.» در این صورت، این چالش حقوقی تا حدود زیادی برطرف می شود؛ ضمنا در«قانون بانک مرکزی»، شرط یا شروط خاصی برای بانک مرکزی جهت انتخاب کارشناسان موردنظر تعیین نشده است. بنابراین بانک مرکزی اختیار دارد که کارشناسان موردنظر را از داخل یا خارج از شبکه بانکی کشور انتخاب کرده و به رئیس قوه قضائیه معرفی نماید.

پنجم؛ ماده 35 گفته است که کارشناسان مورد تایید بانک مرکزی در این قبیل پرونده ها صرفا نقش مشورتی دارند و به بیان دیگر، رأی نمی دهند یا در رأی گیری مشارکت ندارند؛ با این ویژگی که قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی موظفند قبل از انشای رأی، نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده به شعبه را استعلام کنند و در صورتی که رأی قضات برخلاف نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده باشد، باید در متن رأی خود، دلایل رد نظر کارشناسی را تصریح نمایند.مفهوم این قسمت از قانون، آن است که بلاجهت نمی توان نظر کارشناسان بانکی را رد نمود.

ششم؛ افزون بر آن، کارشناسان مورد تایید بانک مرکزی نبایستی با خواهان یا خوانده دعاوی مطروحه نوعی بده بستان داشته باشند؛ زیرا قانونگذار برای پیشگیری از جهت گیری شخصی و غیرکارشناسی آنان تاکید دارد که «کارشناسان مذکور در بند «ب» این ماده نباید هیچ گونه رابطه مالکیتی، مدیریتی یا مشاوره ای با «شخص تحت نظارتِ» طرف دعوی داشته باشند.»

هفتم؛ توجه بدین نکته ضروری است که رسیدگی در محکمه اختصاصی مورد نظر مجانی نیست، بلکه بالعکس به تصریح قانون، شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی از حیث مقررات آیین دادرسی و پرداخت هزینه دادرسی تابع قوانین مربوط هستند. پس هر کس می خواهد در شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی طرح دعوی کند باید هزینه دادرسی آن را پرداخت کند.

هشتم؛ با وجود اصلاح به عمل آمده در ماده 35 «قانون بانک مرکزی» از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام، به نظر می رسد که این قانون دارای دو کمبود اساسی است؛ کمبود نخست در مورد ابهام یا عدم تعیین تکلیف پرونده های حقوقی فعلی له یا علیه اشخاص تحت نظارت مطروحه در مراجع قضایی است. آیا شعب عادی محاکم حقوقی بایستی بعد از تشکیل و راه اندازی «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی»، ادامه رسیدگی را به این قبیل شعب احاله نمایند یا همچنان به رسیدگی ادامه دهند؟ بیم آن می رود که این ابهام قانونی، نوعی اختلاف رویه قضایی را بین محاکم حقوقی ایجاد نماید. نکته دوم این است که در قانون جدید متاسفانه بحث استفاده از نهاد داوری برای حل و فصل اختلافات حقوقی بین بانک ها و مشتریان به عنوان یک راهکار اساسی برای تسریع در حل و فصل اختلافات بانکی و کاهش حجم ورودی پرونده ها به مراجع قضایی مسکوت مانده است، اما باید بدین نکته توجه داشت که حل و فصل اختلافات از طریق داوری، شیوه ای مطلوب است که مردم را از تشریفات پیچیده رسیدگی قضایی رها می سازد. افزون بر آن، اگر حجم ورودی پرونده های حقوقی بانکی به مراجع قضایی، نگران کننده است، داوری مناسب ترین راهکار برای حل این مشکل است. با داوری راحت تر می توان اختلافات بانک ها و مشتریان را حل و فصل کرد. باید امکان قانونی حل و فصل اختلافات مردم، خارج از سیستم های رایج قضایی را فراهم آورد تا مردم حق انتخاب شیوه حل و فصل اختلافات را داشته باشند. به همین جهت، مجلس با همکاری بانک مرکزی بایستی ابزارهای قانونی لازم برای نهادینه سازی داوری در سیستم بانکی کشور را فراهم نماید.

سخن پایانی آنکه، تشکیل شعب ویژه و تخصصی برای رسیدگی به اختلافات بانکی، پدیده ای مناسب است، اما بسیار مناسب بود که مجلس یا مجمع تشخیص مصلحت نظام در همین قانون، طراحی مناسبی برای حل وفصل اختلافات بانک ها با مشتریان و اختلافات بانک ها و مؤسسات اعتباری از طریق داوری پیش بینی می کرد تا بتوان از ورود حجم عظیم پرونده های بانکی به مراجع قضایی پیشگیری کرد و مردم نیز حق انتخاب داشته باشند که از نهاد داوری برای حل و فصل اختلافات و پرونده های بانکی شان بهره مند شوند و ناچار نباشند که برای استیفای حق، تشریفات پیچیده قانونی را دنبال کنند و راه مراجع قضایی را در پیش گیرند و بانک ها نیز زودتر بتوانند مطالبات معوق خود را به دست آورند. انتظار می رود در اصلاح بعدی «قانون بانک مرکزی» یا در ادامه رسیدگی و تصویب طرح 90 ماده ای بانکداری اسلامی، این موضوع مدنظر بانک مرکزی، مجلس و قوه قضائیه قرار گیرد.