پیشروی فقهی در نظام بانکی

بخشنامه جدید بانک مرکزی، پرسش های زیادی را در محافل کارشناسی و بانکی مطرح کرده است. هفته گذشته بود که بانک مرکزی، مجموعه رهنمودهای شورای فقهی بانک مرکزی را تحت عنوان «راهنمای اجرایی نظارت و تطبیق شرعی در موسسات اعتباری» به بانک ها ابلاغ نمود. سابقه این بخشنامه البته به دو سال قبل برمی گردد که بانک ها در آخرین روزهای سال 1400 با الزام بانک مرکزی موظف به تعیین مسئول نظارت و تطبیق شرعی شدند. این ماجرا در آن زمان، گمانه زنی های زیادی را به دنبال داشت و سخنگوی شورای فقهی بانک مرکزی در واکنش به موج حدس و گمان ها گفت که «برخی خبرگزاری ها اعلام کردند در هر شعبه یک ناظر شرعی قرار است مستقر شود که این کذب محض است و در هر بانک یک نفر به عنوان ناظر شرعی تعیین خواهد شد.» رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس هم گفت که «اخبار منتشرشده درخصوص استخدام ۲۰ هزار ناظر روحانی در بانک ها موضوعیت ندارد و به صورت مثال، اگر بانک ملی در کل کشور 3 هزار شعبه هم داشته باشد، تنها یک روحانی به عنوان ناظر برای این 3 هزار شعبه انتخاب می شود و گزارش نظارتی خود را ارائه می کند، بدون اینکه معاونت و یا کارمندانی داشته باشد.» سخنگوی بانک مرکزی نیز در تکمیل این صحبت ها در فضای مجازی نوشت که «براساس مصوبه شورای فقهی بانک مرکزی، در هر بانک یا موسسه اعتباری، یک نفر به عنوان مسئول نظارت شرعی در کمیته تطبیق حضور خواهد داشت. بنابراین برخی ادعاها مبنی بر حضور ناظران شرعی در همه شعب بانک ها به هیچ وجه صحت ندارد.»

از برآیند این توضیحات چنین برمی آید که ناظر شرعی در هر بانک تنها یک نفر خواهد بود، اما همانطور که از عنوان بخشنامه جدید بانک مرکزی پیداست - راهنمای اجرایی نظارت و تطبیق شرعی در موسسات اعتباری – به نظر می‎رسد ماجرا مفصل تر از این حرف هاست. آیا این بخشنامه، معنایی جز توسعه زیرپوستی تشکیلات ناظران شرعی در بانک ها دارد؟ هزینه این توسعه تشکیلاتی برعهده کیست؟ دولت یا سهامداران بانک ها؟

جایگاه دبیرخانه شورای فقهی

حدود 40 سال از اجرای بانکداری بدون ربا در ایران می گذرد. با وجود آنکه قرار بود قانون عملیات بانکی بدون ربا پس از پنج سال از تصویب آن در شهریورماه 1362 مورد بازنگری قرار گیرد، اما این فرصت در این سال ها هیچ گاه دست نداد تا امسال شاهد 40 سالگی بانکداری بدون ربا با همه ضعف ها و قوت هایش باشیم. حال پس از چند دهه قرار است طرح جدید بانکداری به این چالش پایان دهد. سابقه طرح بانکداری اسلامی به مجلس دهم برمی گردد که کلیات آن در آذرماه 1398 به تصویب رسید. با پایان کار مجلس دهم و آغاز به کار مجلس یازدهم، طرح بانکداری اسلامی، تغییرات زیادی را به خود دید و چندین بار مورد بازبینی و اصلاح قرار گرفت. ماحصل این طرح گسترده در نهایت به تصویب طرحی با عنوان قانون بانک مرکزی انجامید که البته در ادامه با 173 ایراد از سوی شورای نگهبان و مجمع تشخیص مواجه شد. حالا در شرایطی که این طرح هنوز به تأیید نهایی نرسیده است، بانک مرکزی بر رعایت موازین شریعت در قالب دستورالعمل «راهنمای اجرایی نظارت و تطبیق شرعی در موسسات اعتباری» تاکید کرده است.

«علی نظافتیان»، دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها در این باره به «فرصت امروز» می گوید: «در بخشنامه جدید بانک مرکزی آمده که «برکناری مسئول نظارت و تطبیق شرعی لازم است با ذکر دلایل توجیهی توسط هیأت مدیره موسسه اعتباری و پس از تأیید شورای فقهی بانک مرکزی انجام شود... پس از تأیید مغایرت اعلامی توسط دبیرخانه شورای فقهی و اعلام آن به موسسه اعتباری، هیأت مدیره موظف است بلافاصله اجرای مقرره داخلی مذکور را متوقف کند. در صورتی که به هر دلیل امکان توقف یکباره اجرای مقرره وجود نداشته باشد، لازم است هیأت مدیره در نامه ای توجیهی، برنامه خود را برای انجام اصلاحات در بازه زمانی حداکثر چهار ماهه به دبیرخانه شورای فقهی اعلام نماید.» طبق مقررات برنامه ششم توسعه که فعلا تنها مستند قانونی شورای فقهی بانک مرکزی است، آنچه برای بانک ها لازم الاجراست صرفا مصوبات شورای فقهی بانک مرکزی است؛ زیرا در برنامه ششم توسعه نهادی به نام «دبیرخانه شورای فقهی» پیش بینی نشده است، اما بخشنامه اخیر بانک مرکزی برخلاف برنامه ششم، اجرای نظرات یک نهاد جدید با نام «دبیرخانه شورای فقهی» را هم بر بانک ها لازم دانسته است. سوال این است که آیا شورای فقهی بانک مرکزی براساس مقررات برنامه ششم توسعه تا این حد از اختیارات قانونی برخوردار است که علاوه بر شورای فقهی، نهادی به نام «دبیرخانه شورای فقهی» تشکیل دهد و بانک ها را مکلف به اجرای مصوبات این نهاد تازه تأسیس کند؟»

نظارت فقهی بر فرآیند بانکی

او سپس به جایگاه شورای فقهی بانک مرکزی در طرح قانون بانک مرکزی اشاره می کند و توضیح می دهد: «مجلس در آبان ماه 1401، قانون بانک مرکزی را تصویب کرد. در این قانون بنا به صلاحدید مجلس، جایگاه شورای فقهی بانک مرکزی از یک شورای تحت نظر رئیس کل بانک مرکزی به یکی از ارکان بانک ارتقا یافت. ماده 18 این طرح در مورد صلاحیت های قانونی شورای فقهی بانک مرکزی گفته: «برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه ها و ابزارهای رایج، شیوه های عملیاتی، دستورالعمل ها بخشنامه ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی، شورای فقهی موظف است نسبت به مصوبات هیأت عالی و کمیته های ذیل آن که حسب تشخیص رئیس شورای فقهی واجد ملاحظات شرعی می باشد، اظهارنظر نموده و موارد عدم انطباق با شرع را توسط رئیس شورا کتبا به رئیس کل اعلام کند... همچنین شورا موظف است درخصوص موضوعاتی که توسط رئیس کل به شورای فقهی ارجاع می شود یا توسط دبیرخانه یا به درخواست هر یک از اعضای شورای فقهی در دستور کار شورا قرار می گیرد، اظهارنظر نموده، موارد عدم انطباق با شرع را به رئیس کل اعلام کند. رئیس کل موظف است مصوبات شورای فقهی را پیگیری و بر حسن اجرای آنها نظارت کند.»

به گفته «نظافتیان»، «ظاهرا در این مرحله است که مسئولان بالاخره دریافتند که نهادی به نام «دبیرخانه شورای فقهی» با این همه وسعت اختیارات به تصویب قانونگذار نیاز دارد و نمی توان بی قانون نهادی را تأسیس و مدیران بانکی را ملزم به اجرای مصوبات آن کرد. به همین دلیل در یکی از بندهای ماده 18 قانون بانک مرکزی برای مشروعیت بخشی به این نهاد تازه تأسیس مقرر شده: «شورای فقهی دارای دبیرخانه ای است که دبیر آن به پیشنهاد رئیس شورای فقهی و پس از تأیید اکثریت اعضای شورا، با حکم رئیس کل برای مدت دو سال منصوب می شود و انتخاب مجدد وی بلامانع است. ساختار دبیرخانه و شرح وظایف آن به تصویب شورای فقهی می رسد و توسط رئیس کل ابلاغ می شود.» توجه کنید که حتی در همین قانون تصویب نشده، «دبیرخانه شورای فقهی» هم عرض شورای فقهی بانک مرکزی نیست تا مصوبات قانونا برای مدیران شبکه بانکی کشور همانند مصوبات شورای فقهی لازم الرعایه باشد،. اما حسب اطلاع، شورای نگهبان این قسمت از ماده 18 قانون بانک مرکزی را به علت داشتن بار مالی تأیید نکرده است. بر فرض تصویب نهایی این قانون، آیا رئیس کل بانک مرکزی ساختار و شرح وظایف «دبیرخانه شورای فقهی» را تاکنون به شبکه بانکی کشور ابلاغ کرده است؟»

به نام نظارت، به کام مدیریت

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها در جمع بندی صحبت هایش با اشاره به شبهه قانونی «دبیرخانه شورای فقهی» می افزاید: «مجمع تشخیص مصلحت نظام، ماده 18 قانون بانک مرکزی راجع به حدود اختیارات شورای فقهی بانک مرکزی را مغایر با بند 9 سیاست های کلی قانون گذاری تشخیص داده است؛ یعنی در حال حاضر تنها مستند قانونی شورای فقهی بانک مرکزی، ماده 16 برنامه ششم توسعه است که در این قانون هم کمترین نشانی از نهادی به نام «دبیرخانه شورای فقهی» و اختیارات گسترده آن در دست نیست. آنچه بانک ها ملزم به اجرای آن هستند صرفا مصوبات شورای فقهی است. بنابراین تشکیل یک نهاد هم عرض با نام «دبیرخانه شورای فقهی» فاقد مبنای قانونی به نظر می رسد. از سوی دیگر، ناظران فقهی بانک ها می توانند علاوه بر نظارت فقهی در مدیریت بانک نیز مداخله کنند، این موضوع می تواند اختیارات مدیران بانک ها را تحت تاثیر قرار دهد و دوگانگی مدیریت و نظارت را به همراه آورد. این دوگانگی قطعا سرگردانی مدیران و مشتریان بانک ها را به همراه خواهد داشت. تصور نمی کنم که برای نظارت فقهی بر فرآیند های بانکی در چارچوب ماده 16 برنامه ششم توسعه با توجه به حاکمیت قانون عملیات بانکی بدون ربا، کسی مخالف وجود یک نهاد قانونی با نام «شورای فقهی بانک مرکزی» باشد. عدم مغایرت فرآیندهای بانکی با موازین شرعی را همه پذیرفته اند، ولی تشکیل نهادی به نام «دبیرخانه شورای فقهی» فراتر از قانون و هم طراز با شورای فقهی یا ناظران شرعی بانک ها فاقد مبنای قانونی مشخص است.»

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com