بانکداری در مسیر آشفتگی

طرح قانون بانک مرکزی در حالی با 173 ایراد از سوی شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام روبه رو شده است که برخی از مواد آن با لایحه برنامه هفتم توسعه همخوانی ندارد. اصولا ایراد ساختاری که به این طرح و به طور کلی، تمامی طرح های مجلس وارد است، به همین ویژگی طرح بودن و عدم قانونگذاری لایحه محور برمی گردد. بررسی ها حاکی از آن است که برخلاف «اصل اولویت قانونگذاری از طریق لایحه»، تعداد طرح های مجلس همواره از تعداد لوایح به طور چشمگیری بیشتر بوده است. شکلگیری این پدیده در نظام قانونگذاری کشور، جدا از آنکه از بار کارشناسی و غنای فکری طرح ها می کاهد، می تواند نشانگر روابط نه چندان گرم قوا و فقدان تعامل و گفت وگو میان پاستور و بهارستان باشد. در مورد همین طرح بانکداری اسلامی نیز کارشناسان و صاحب نظران از همان ابتدای امر گفتند که از آنجا که دولت در تدوین این طرح، مشارکت جدی نداشته بعید به نظر می رسد بتواند گرهی از مشکلات نظام بانکی کشور را بگشاید.

پیش بینی ای که تقریبا درست از آب درآمده و طرح قانون بانک مرکزی با 154 ایراد توسط شورای نگهبان و 19 ایراد مغایرت با سیاست های کلی توسط مجمع تشخیص مواجه شده است. هرچند به نظر می رسد که مغایرت این طرح با سیاست های کلی و اسناد بالادستی بیش از اینهاست و نگاهی موشکافانه به قانون جدید بانک مرکزی نشان می دهد که نوعی آشفتگی در مورد موضوعات مهم پولی و بانکی در این قانون و لایحه برنامه هفتم توسعه به چشم می خورد. روزنامه «فرصت امروز» این موضوع و ویژگی های قانون بانک مرکزی را در گفت وگو با «علی نظافتیان»، دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی بررسی کرده است.

دست انداز مقررات نجومی

فضای کسب و کار در ایران با موانع متعددی روبه رو است و از نگاه فعالان اقتصادی، بیشترین قوانین مزاحم کسب وکار به بانک مرکزی اختصاص دارد. براساس پایشی که بازوی پژوهشی اتاق ایران چندی پیش انجام داد، سهم بانک مرکزی از قوانین مخل کسب وکار بیش از 15 درصد برآورد شده است. در مجموع، بانک مرکزی با 15.8 درصد، وزارت اقتصاد با 10.2 درصد، گمرک با 5.14 درصد، وزارت صمت با 4 درصد، سازمان تامین اجتماعی با 3.67 درصد، بورس کالا با 3 درصد و وزارت جهاد کشاورزی با یک درصد بیشترین سهم را از قوانین مزاحم فضای کسب وکار دارند. شوربختانه این نهادها و دستگاه های اجرایی به جای آنکه قدمی در مسیر گشایش کسب وکار بردارند، برعکس بیشترین دست اندازها را در مسیر فعالیت کسب وکارها ایجاد کرده اند. بانک مرکزی در حالی با وضع مقررات ارزی و بخشنامه های مختلف در صدر فهرست مزاحمان فضای کسب وکار قرار گرفته که بیم آن می رود با تغییر ساختار بانک مرکزی در قالب قانون جدید بانک مرکزی، سیاست پولی بیش از پیش درگیر بوروکراسی و مقررات نجومی شود. این تعدد قوانین و مقررات طبعا احتمال ناهمخوانی و تعارض قوانین با یکدیگر را افزایش می دهد؛ اتفاقی که از قضا در مورد طرح قانون بانک مرکزی و لایحه هفتم توسعه روی داده است.

در این زمینه، «علی نظافتیان»، دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها به ماده 8 قانون بانک مرکزی ارجاع می دهد و به «فرصت امروز» می گوید: «در بند 5 ماده 8 قانون جدید بانک مرکزی، «اتخاذ تصمیم درخصوص صدور، تمدید و لغو مجوز تأسیس و همچنین مجوز فعالیت بانک» در صلاحیت هیأت عالی بانک مرکزی گذاشته شده بود، اما در اصلاح بعدی ظاهرا بند 5 ماده 8 از این قانون حذف شده است. پس با این حذف اکنون بانک مرکزی (در قانون بانک مرکزی) قانونا برای لغو یا تعلیق مجوز تأسیس یا مجوز فعالیت بانک ها فاقد اختیارات قانونی است. با این حال، دولت برای جبران این نقص قانونی در لایحه برنامه هفتم توسعه، اختیارات وسیعی برای بانک مرکزی پیش بینی کرده است. در بند «ت» ماده 8 لایحه برنامه هفتم آمده است که «بانک مرکزی حسب مورد با تصویب شورای پول و اعتبار یا رأی قطعی هیأت انتظامی و یا هیأت انتظامی تجدیدنظر، با هدف ساماندهی بانک ها و موسسات اعتباری، از اختیارات ذیل برخوردار است: 1-لغو مجوز فعالیت بانک، موسسه اعتباری غیربانکی یا شعبه بانک خارجی 2-عزل اعضای هیأت مدیره، هیأت عامل، مدیرعامل، قائم مقام مدیرعامل و... .»

لغو یا تعلیق مجوز بانک ها

او سپس به مجوز تاسیس و فعالیت بانک ها اشاره می کند و توضیح می دهد: «برمبنای نظریات بانک مرکزی قرار است برای راه انداری یک بانک، دو مجوز صادر شود: مجوز تاسیس و مجوز فعالیت. پس براساس لایحه برنامه هفتم، بانک مرکزی فقط در مورد لغو یا تعلیق مجوز فعالیت یک بانک و موسسه اعتباری می تواند تصمیم بگیرد و این اختیار قانونی شامل مجوز تأسیس آن بانک نخواهد بود. از آن طرف، کمیسیون اقتصادی مجلس نیز طرحی 90 ماده ای راجع به بانکداری در دست دارد که در ماده 80 آن آمده است: «موسسات اعتباری دارای مجوز تأسیس برای فعالیت در نظام بانکی باید از بانک مرکزی مجوز فعالیت دریافت کنند. در صورت اقدام به فعالیت در نظام بانکی بدون دریافت مجوز فعالیت، مجوز تأسیس موسسه اعتباری لغو و مرتکب مشمول مجازات های مذکور در بند (پ) ماده ۳۷ قانون بانک مرکزی می‎شود.» به اعتقاد این کارشناس بانکی، «از دید مقایسه ای در حقوق جزا، لغو مجوز فعالیت بانک ها مانند صدور حکم اعدام برای مجرمان است. همانگونه که مجازات اعدام به زندگی مجرمان خاتمه می دهد، لغو مجوز تاسیس یا مجوز فعالیت یک بانک نیز به حیات و فعالیت بانک خاتمه می دهد. طبیعتا خاتمه فعالیت یک بانک، آوارگی شغلی و بیکاری صدها بلکه هزاران نفر از کارکنان آن بانک را به دنبال خواهد داشت. لغو مجوز فعالیت همچنین سرمایه سهامداران را به مخاطره می اندازد و موجب دلواپسی سپرده گذاران بانک نیز خواهد شد. پس بایستی تشریفات قانونی صدور حکم لغو مجوز فعالیت بانک ها را حسابی افزایش داد و در اعمال لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک ها، نهایت احتیاط را به خرج داد.»

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها در مورد پشتوانه حقوقی بحث لغو با تعلیق مجوز فعالیت بانک ها می افزاید: «آیا می توان مجوز فعالیت یک بانک و موسسه اعتباری را تعلیق یا لغو کرد و به حیات بانکی آن خاتمه داد؟ در صورت پاسخ مثبت آیا این کار باید مستند به تصمیم بانک مرکزی باشد یا متکی به رأی قطعی مراجع قضایی؟ نکته حقوقی اینجاست که لغو یا تعلیق موقت مجوز فعالیت یا مجوز تأسیس یک بانک و موسسه اعتباری از نظر حقوقی ماهیتا نوعی مجازات انتظامی در قبال تخلفات آن بانک است یا تدبیر و تصمیم انتظامی بانک مرکزی در مقام تنظیم گری فعالیت بانک ها؟ پاسخ به این پرسش هرچه که باشد، مهم این است که لغو یا تعلیق مجوز فعالیت یک بانک، از کار انداختن دائم یا موقت موتور محرکه آن بانک است.»

تشدید آشفتگی در نظام بانکی

وی با تاکید بر اینکه نوعی آشفتگی در موضوع لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک ها در قانون بانک مرکزی و لایحه برنامه هفتم وجود دارد، می گوید: «همانطور که گفتم، در بند 5 ماده 8 قانون جدید بانک مرکزی که هنوز به تصویب نهایی نرسیده و در راه شورای نگهبان و مجمع تشخیص است، یکی از وظایف هیأت عالی نظارت، «اتخاذ تصمیم درخصوص تعلیق، تمدید و لغو مجوز فعالیت موسسات اعتباری» تعیین شده، اما شورای نگهبان در نظریه 8 دی ماه 1401 بر این بند از ماده 8 قانون بانکداری «از حیث عدم تعیین ضابطه مشخص برای صدور، تعلیق، تمدید و لغو مجوز تأسیس یا مجوز فعالیت موسسات اعتباری» ایراد گرفته است. همچنین در ماده 23 همین قانون به معاون تنظیم گری بانک مرکزی اجازه داده شده که از هیأت انتظامی بانک مرکزی درخواست تعلیق یا لغو مجوز اشخاص تحت نظارت متخلف (به  غیر از موسسات اعتباری) را کند. بنابراین نوعی آشفتگی در موضوع لغو یا تعلیق مجوز فعالیت موسسات اعتباری در قانون بانک مرکزی و برنامه هفتم به چشم می خورد؛ به طوری که در یک لایحه، «لغو مجوز فعالیت بانک، موسسه اعتباری غیربانکی یا شعبه بانک خارجی» به طور همزمان هم در اختیار بانک مرکزی و هم هیأت انتظامی قرار می گیرد؛ درحالی که در قانون بانک مرکزی، «اتخاذ تصمیم درخصوص صدور، تعلیق، تمدید و لغو مجوز فعالیت موسسات اعتباری» هم به بانک مرکزی و هم به هیأت انتظامی داده شده است.»

او برای رفع این ناهمخوانی پیشنهاد می دهد که «موضوع «لغو یا تعلیق مجوز تأسیس یا مجوز فعالیت موسسات اعتباری» از برنامه هفتم توسعه حذف و موکول به تصویب نهایی طرح 90 ماده ای کمیسیون اقتصادی مجلس شود؛ چراکه ماده 8 لایحه برنامه هفتم دایر بر «اتخاذ تصمیم درخصوص صدور، تمدید و لغو مجوز تأسیس و همچنین مجوز فعالیت بانک» دو اشکال دارد: اول اینکه به طور هم عرض هم به شورای پول و اعتبار و هم به هیأت انتظامی اختیار لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک ها را داده که بلاتکلیفی و موازی کاری در این حالت دور از انتظار نیست. دوم اینکه لایحه برنامه هفتم اختیار لغو یا تعلیق مجوز فعالیت موسسات اعتباری را بدون هیچ شرط و شروطی به بانک مرکزی داده است. این موضوع می تواند امکان لغو مجوز فعالیت بانک ها را بدون دلایل متقن و بی آنکه وضعیت بانکی به مرحله بحرانی رسیده باشد، فراهم آورد.»

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com