تکالیف بودجه ای شبکه بانکی

براساس اصول قانون اساسی و همچنین قانون محاسبات عمومی کشور، منابع بانک های خصوصی و دولتی جزو منابع تامین اعتبار دولت نیست، زیرا دولت مالک قانونی این منابع محسوب نمی شود، اما با این حال، استفاده از منابع بانکی به جزئی جدایی ناپذیر از قانون بودجه تبدیل شده است. چند سال پیش، جناب طهماسب مظاهری، رئیس کل وقت بانک مرکزی در اولین روز کاری خود اعلام کرد: «مطابق  قانون برنامه سوم و چهارم، میزان «تسهیلات تکلیفی» باید سالانه 10 درصد کاهش یابد و این امر هم صورت گرفته است. از 6 هزار میلیارد ریال اعتبار سال اول برنامه همه ساله 10 درصد کاسته می شود و امسال نیز سطح آن به 1200 میلیارد ریال رسیده است. ما امیدواریم با کمک دولت و مجلس، این روند همچنان تداوم یابد و بانک ها برمبنای شناخت خودشان عمل کنند.»

اما امیدواری رئیس کل وقت بانک مرکزی در مورد کاهش تدریجی «تسهیلات تکلیفی» چندان که باید و شاید دوام نیاورد. به گواه قوانین بودجه سال های گذشته گویا دولتمردان، منابع مالی بانک ها را منبعی لایزال برای تامین اعتبارات برنامه های دولت دریافته اند و بر این باورند که در صورت کسر و کمبود اعتبارات بودجه ای، می توان منابع شبکه بانکی کشور را به خدمت گرفت. واقعیت آن است که منابع موجود در بانک های خصوصی و دولتی کشور شامل سپرده های مردمی و منابع اختصاصی بانک هاست که بیشترین سهم این منابع، سپرده های مردمی است. افزون بر این مطلب، در مورد بانک های خصوصی بایستی توجه داشت که سرمایه بانک ها متعلق به سهامداران غیردولتی است. بنابراین منابع بانکی را نمی توان منابع دولتی به معنای دقیق مالی و محاسباتی آن تلقی کرد. همچنین در هیچ کدام از قوانین مصوب مجلس، منابع بانکی به عنوان یکی از راه های قانونی تامین درآمد دولت تعیین نشده است. منابع سیستم بانکی کشور البته به جز سود سهام بانک های دولتی، قانونا جزو منابع درآمدی دولت محسوب نمی شود تا دولت بتواند در مورد هزینه کرد این منابع تصمیم بگیرد. اصل چهل و هفتم قانون اساسی نیز در مورد احترام به مالکیت های خصوصی تصریح دارد: «مالکیت‏ شخصی‏ که‏ از راه‏ مشروع‏ باشد، محترم‏ است‏. ضوابط آن‏ را قانون‏ معین‏ می‏ کند.»

علاوه بر آن، برمبنای همین اصول دولت بایستی هم منابع درآمدی و هم محل هزینه این منابع را مشخص کرده و به مجلس اعلام نماید تا مجلس آن را تصویب کند. بنابراین در کلان قضیه، موضوع دارای اما و اگرهای قانونی بسیاری است و با توجه به مالکیت غیردولتی منابع شبکه بانکی کشور (سپرده های بانکی) و همچنین تعلق سهام بانک های خصوصی به بخش غیردولتی باید مبانی شرعی و قانونی پدیده موسوم به «تسهیلات تکلیفی» تبیین و مشخص شود. در کنار این مباحث بایستی به این نکته اساسی هم توجه داشت که قانون پولی و بانکی کشور و قانون عملیات بانکی بدون ربا پذیرفته اند که بانک، موسسه ای امدادی نیست، بلکه تشکیلاتی کاملا اقتصادی و انتفاعی است که در قالب شرکت سهامی عام با ماموریت انجام عملیات بانکی و پرداخت وام و اعتبارات بانکی تشکیل می شود و باید از محل سود تسهیلات و همینطور کارمزد خدمات و سرویس های بانکی، کسب درآمد کند و به سهامداران خود سود برساند. بر همین مبنا، قانون عملیات بانکی بدون ربا به بانک ها اختیار و به عبارتی، ماموریت داده که از مردم سپرده دریافت کند و به اصطلاح «تجهیز منابع» نماید و این سپرده های مردمی را به عنوان وکیل یا شریک سپرده گذاران در عملیات مجاز بانکی به کار گیرد و سود حاصله از این عملیات بانکی را به نسبت مدت و مبلغ سپرده و سهم منابع بانک بین خود و سپرده گذاران به صورت سود علی الحساب و سود قطعی سپرده های بانکی تقسیم نماید. بنابراین مالکیت سود حاصل از عملیات بانکی (پرداخت وام و تسهیلات)، مالکیت مشاعی است که به نسبت مشخص متعلق به بانک و سپرده گذاران است. بانک نیز موسسه خیریه عام المنفعه و موسسه امدادی تلقی نمی شود.

اما با وجود این مباحث حقوقی و مالی محاسباتی، «تسهیلات تکلیفی» سال هاست که عملا به صورت جزء جدایی ناپذیر قانون بودجه سالیانه درآمده است و افزون بر آن، برخی مراجع دولتی نیز در سال های اخیر خود را صالح به تصویب «تسهیلات تکلیفی» و الزام شبکه بانکی کشور برای پرداخت به اقشار موردنظر می دانند. ذیلا به برخی از «تسهیلات تکلیفی» در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ اشاره می شود:

* براساس بند «و» تبصره ۱۵ بودجه ۱۴۰۰ مقرر شده است: «برای تسریع و تسهیل در اجرای طرح تامین برق چاه های کشاورزی از محل ظرفیت ماده (۱۲) قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394/2/1 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن، بانک مرکزی مکلف است مبلغ 20 هزار میلیارد (۰۰۰/ ۰۰۰/ ۰۰۰/ ۰۰۰/ ۲۰) ریال تسهیلات تکلیفی از طریق بانک های عامل با تضمین وزارت نفت به شرکت توانیر و شرکت های زیرمجموعه آن جهت تامین برق چاه های کشاورزی پرداخت نماید.»

* همچنین براساس جزء الحاقی شماره ۱ بند الف تبصره ۱۶: «به منظور کاهش سن ازدواج، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف است تسهیلات قرض الحسنه ازدواج برای زوج های زیر ۲۵ سال و زوجه های زیر ۲۳ سال واجد شرایط دریافت تسهیلات ازدواج را تا سقف یک میلیارد (۱.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال افزایش دهد.»

* براساس بند «ب» جزء الحاقی بند الف تبصره ۱۶: «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است برای حمایت از اشتغال از طریق بانک های عامل مبلغ دویست و پنجاه هزار میلیارد (۲۵۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از هر محل از جمله منابع سپرده های پس انداز و جاری قرض الحسنه نظام بانکی و سایر منابع را به تفکیک با تاکید و اختصاص سهم بیشتر متناسب با نرخ بیکاری از بالا به پایین به پیشنهاد دستگاه مربوطه و تشخیص شورای برنامه ریزی و هماهنگی به شرح ذیل تسهیلات پرداخت نماید.»

* براساس بند «ج» تبصره ۱۶: «در اجرای ماده (77) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، مبلغ پنج هزار میلیارد (۵.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از منابع قرض الحسنه بانک ها در اختیار ستاد مردمی رسیدگی به امور دیه قرار می گیرد تا به زندانیان نیازمند با اولویت زندانیان زن و زندانیان بدهکار مهریه پرداخت شود.»

* براساس مقررات ردیف «1» بند «ه» تبصره ۱۶: «ردیف ۱- بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است در راستای اجرای بند (ت) ماده (۱۰۲) قانون برنامه ششم توسعه، از طریق بانک های عامل مبلغ نه هزار میلیارد (۹.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از هر محل از جمله منابع سپرده های پس انداز و جاری قرض الحسنه نظام بانکی به تفکیک، نسبت به پرداخت تسهیلات قرض الحسنه ودیعه یا خرید یا ساخت مسکن (بنا به درخواست خانوار) با بازپرداخت حداکثر ۲۰ ساله برای خانواده های فاقد مسکن که در سال ۱۳۹۹ یا ۱۴۰۰ صاحب فرزند سوم به بعد شده یا می شوند به میزان یک میلیارد و پانصد میلیون (۱.۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال اقدام نماید.»

* «بانک مرکزی مکلف است در راستای اجرای بند (ث) ماده (۱۰۲) قانون برنامه ششم توسعه از طریق بانک های عامل مبلغ چهار هزار و ششصد میلیارد (۴.۶۰۰.۰۰۰.۰۰.۰۰۰) ریال از هر محل از جمله منابع سپرده های پس انداز و جاری قرض الحسنه نظام بانکی به تفکیک نسبت به پرداخت تسهیلات قرض الحسنه ودیعه یا خرید یا ساخت مسکن (بنا به درخواست خانوار) با بازپرداخت حداکثر ۱۰ ساله برای خانواده های فاقد مسکن به شرح زیر اقدام نماید.»

* همچنین به موجب بند ۱۰ قسمت الف تبصره ۱۸ بودجه ۱۴۰۰: «در سال ۱۴۰۰ کلیه بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی موظفند برای احداث و نوسازی ۴۰۰ هزار واحد مسکن روستایی و شهری در شهرهای کمتر از ۲۵ هزار نفر جمعیت و ۸۰۰ هزار واحد مسکن شهری نسبت به پرداخت سه میلیون و ششصد هزار میلیارد (.۳.۶۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال تسهیلات ساخت مسکن به افراد واجد شرایط اقدام نمایند. سهمیه هر بانک توسط بانک مرکزی در فروردین ماه تعیین می شود. مجموع دوران مشارکت ساخت و فروش اقساطی این تسهیلات ۲۰ سال است و پس از دوره مشارکت به فروش اقساطی تبدیل و تعهدات آن به متقاضی واجد شرایط منتقل می شود. این تسهیلات با نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار به افراد واجد شرایط معرفی شده توسط وزارت راه و شهرسازی پرداخت می شود. بانک مرکزی موظف است گزارش عملکرد این بند را به صورت برخط در اختیار عموم مردم قرار دهد. در صورتی که یک بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی از پرداخت سهمیه تسهیلات تعیین شده توسط بانک مرکزی خودداری نماید، بانک مرکزی موظف است متناسب با تعهد انجام نشده نسبت به افزایش سپرده قانونی آن بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی اقدام و از طریق سایر بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی نسبت به پرداخت تسهیلات ساخت مسکن اقدام نماید.»

فارغ از مباحث حقوقی پیرامون «جایگاه و موقعیت قانونی پرداخت «تسهیلات تکلیفی» توسط بانک ها و موسسات اعتباری»، در مورد «تسهیلات تکلیفی» بودجه سال ۱۴۰۰ و تکالیفی که مجلس محترم برعهده بانک مرکزی و بانک های دولتی و خصوصی گذاشته است، باید به نکات زیر توجه داشت:

اول؛ هر انسان منصفی بر این باور است که منابع بانکی کشور بایستی به جای پرداخت تسهیلات به افراد و شرکت های ذی نفوذ که نتیجه آن غالبا خلق ابربدهکاران بانکی با هزاران میلیارد بدهکاری به سیستم بانکی کشور است، این منابع بانکی صرف پرداخت تسهیلات به اقشار نیازمند جامعه بخصوص بخش تولید شود، اما صنعت بانکداری اصول و قواعد ویژه خود را دارد. یکی از اصول بانکداری آن است که سیاست گذاری کلان بانکی برعهده بانک مرکزی است و تجهیز و تخصیص منابع برعهده بانک هاست و اینکه براساس اصول و مبنای قانون عملیات بانکی بدون ربا، بانک ها شریک و وکیل شرعی و قانونی سپرده گذاران در به کارگیری منابع شان هستند.

دوم؛ پرداخت تسهیلات مستلزم تامین منابع موردنیاز توسط بانک هاست که غالبا بایستی از طریق منابع حاصل از سپرده های مردم تامین شود. سپرده نیز وقتی با انعقاد قرارداد با مشتری تبدیل به تسهیلات شود، از نظر مالی محاسباتی جزو مطالبات بانک از مشتری و دارایی بانک های تسهیلات دهنده محسوب می شود. در نتیجه بانک ها برای تخصیص منابع و پرداخت تسهیلات با محدودیت یا ممنوعیت افزایش رشد دارایی بانک ها (موضوع بخشنامه شماره  ۳۰۹۹۹۱۸/۹۹ مورخ 30 آذرماه 1399 بانک مرکزی) مواجه خواهند شد. براساس مقررات این بخشنامه، میزان مجاز برای رشد دارایی های مشمول بانک ها ماهانه بین دو تا دو و نیم درصد است. در صورتی که میانگین رشد ماهانه دارایی های مشمول بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی در یک فصل بیش از میزان تعیین شده باشد، آنگاه نسبت سپرده قانونی موسسه اعتباری خاطی از این مقررات متناسب با میزان رشد حاصله افزایش می یابد.

سوم؛ پرداخت تسهیلات خواه تکلیفی باشد و خواه اعتباری، نهایتا نوعی عملیات بانکی است. بانک ها برای پرداخت «تسهیلات تکلیفی» همانند سایر تسهیلات باید متقاضی تسهیلات را اعتبارسنجی کنند و در مورد برگشت اصل و سود تسهیلات اطمینان نسبی حاصل کنند، زیرا مسئولیت وصول مطالبات از مشتری تسهیلات گیرنده برعهده آنان است؛ در حالی که برعکس در «تسهیلات تکلیفی» اصل بر پرداخت است و بانک ها فرصت چندانی برای حصول اطمینان نسبی از وصول و بازگشت اصل و سود تسهیلات تکلیفی به چرخه منابع بانک ندارند.

چهارم؛ نتیجه پرداخت تسهیلات بدون رعایت فرآیندهای بانکی مورد اشاره غالبا افزایش حجم مطالبات معوق بانک هاست؛ پدیده ای که توان پرداخت تسهیلات بانک ها را به شدت کاهش می دهد و بر مشکلات اقتصادی مملکت می افزاید.

پنجم؛ تسهیلات پرداختی بانک ها خواه وصول شود یا معوق و لاوصول ماند، در هر صورت، بانک ها قانونا موظفند سود علی الحساب و سود قطعی سپرده های بانکی را به سپرده گذاران حداقل تا نرخ مصوب شورای پول و اعتبار پرداخت کنند. مشکل مالیاتی دیگری که اخیرا در این زمینه برای بانک ها پیش آمده، این است که مراجع مالیاتی حتی اگر سود حاصل از سپرده گذاری و عملیات بانکی بیش از نرخ مصوب بانک مرکزی باشد، پرداخت سود مازاد بر نرخ مصوب بانک مرکزی به سپرده گذاران را به عنوان هزینه های قابل قبول بانک ها نمی پذیرند؛ درحالی که بنا بر اصول و مبنای قانون عملیات بانکی، سود سپرده های بانکی ثابت نیست بلکه تابع سود حاصل از نظر عملیات بانکی است، اما رویه مراجع مالیاتی این است که همان حداقل سود مورد انتظار را به عنوان سود قطعی تلقی می کنند و پرداخت سود مازاد بر نرخ مصوب بانک مرکزی را به عنوان هزینه قابل قبول بانک ها نمی پذیرند. این برداشت از سود سپرده های بانکی با مفاهیم بانکداری ربوی نزدیک است. بنابراین این رویه مراجع مالیاتی، بار مالی فراوانی برای شبکه بانکی کشور دربر خواهد داشت.

در مجموع به نظر می رسد در مورد «تسهیلات تکلیفی» باید بین دو مقوله «سیاست گذاری عملیات بانکی» و «مدیریت پرداخت تسهیلات تکلیفی»، تفاوت قائل شد. سیاست گذاری و تعیین خطوط اصلی عملیات بانکی در کلان قضیه برعهده مجلس شورای اسلامی و شورای پول و اعتبار است. این سیاست ها بایستی توسط شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی عملیاتی شده و برای اجرا به شبکه بانکی کشور ابلاغ رسمی شود، اما بدون شک اگر «تسهیلات تکلیفی» بدون بررسی دقیق کارشناسی و بدون گرفتن نظریات کارشناسی بانک مرکزی و بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی و دولتی به صورت قانون تصویب شود، قطعا این قانون با مشکلات اجرایی متعددی مواجه خواهد شد. قانون مصوب مجلس پس از طی مراحل قانونی و انتشار در روزنامه رسمی کشور بایستی بی کم و کاست اجرا شود، اما لازمه اجرای صحیح و مطلوب قانون، بررسی دقیق کارشناسی و فراهم آوردن زمینه اجرایی لازم قبل از تصویب آن است.