چشم انداز بانک های توسعه ای در طرح جدید بانکداری

معمولا تلقی جامعه از واژه «بانک» تشکیلاتی است کاملا اقتصادی و انتفاعی که در اکثر شهرها دارای شعبه است. سپرده های مردم را با آغوش باز می پذیرد و به مردم اعتبار، تسهیلات یا وام می دهد و همچنین وظیفه نقل و انتقال وجوه و نقدینگی را برعهده دارد. این برداشت جامعه از «بانک» بیشتر ناظر به کارکرد بانک های تجاری است، اما از دیدگاه توسعه ای، بانک های توسعه ای و غیرتجاری، نقشی بسیار مهم در توسعه اقتصادی کشورهای توسعه یافته یا درحال توسعه دارند و عملا یکی از ارکان اصلی توسعه محسوب می شوند. در سطح بین المللی، «بانک توسعه اسلامی» از نمونه های موفق بانک های توسعه ای به شمار می رود، بنابراین بانک های توسعه ای با هدف تامین مالی طرح های توسعه، پای به عرصه وجود گذاشته اند.

این بانک ها، چه از حیث تجهیز منابع و چه از حیث تخصیص منابع، کارکردی بسیار متفاوت با بانک های تجاری دارند. بانک های توسعه ای معمولا منابع مالی موردنیاز خود را با سپرده های مردم تامین نمی کنند. لذا، نیاز به صرف هزینه فراوان و افتتاح شعب فراوان در شهرهای مختلف به منظور جذب سپرده از مردم ندارند. منابع بانک های توسعه ای معمولا توسط دولت از طریق وام های بلندمدت، خطوط اعتباری بانک های خارجی و وام های ارزی سندیکایی خارج کشور، وجوه امانی و بخشی نه چندان قابل توجه از سپرده های کوتاه مدت جاری مردم تامین می شود. این منابع با توجه به سیاست های توسعه ای به منظور احداث واحدهای تولیدی و صنعتی موردنیاز یا گسترش این واحدها، تخصیص داده می شود، بنابراین تاسیس شعبه به منظور جذب سپرده های مردم، نقش اساسی در تامین منابع موردنیاز بانک های توسعه ای ندارد.

بیان این نکته ضروری است که در بانک های توسعه ای، تخصیص منابع و پرداخت تسهیلات، مستلزم ارزیابی دقیق طرح احداثی یا توسعه ای موردنظر از جنبه های مختلف فنی، مالی، بازار و احراز سودآوری آن پس از پایان دوران اجرای طرح است. به همین جهت، رویه بانک های توسعه ای در بحث مهم تعیین وثایق تسهیلات، ارزیابی محل اجرای طرح به روش ارزش آتی است تا واحد متقاضی تسهیلات برای تامین وثایق موردنیاز دچار مشکل نشوند. در مرحله پرداخت تسهیلات نیز بایستی بانک نهایت دقت و نظارت کارشناسی لازم را به عمل آورد تا این تسهیلات به تدریج و براساس پیشرفت فیزیکی و عملیاتی پروژه موردنیاز در اختیار تسهیلات گیرنده قرار گیرد. بر این اساس، پرداخت نظارت شده از مهمترین فرآیندهای عملیاتی بانک های توسعه ای به شمار می رود.

بنابراین جهت گیری تخصیص منابع در طرح های احداثی یا توسعه ای، بررسی طرح ها و نظارت بر پیشرفت طرح ها و نحوه تامین منابع و دوری گزینی از صرف هزینه ای کلان برای تاسیس و گسترش شعب، از مهمترین تفاوت های بنیانی بانک های توسعه ای در مقایسه با بانک های تجاری است. در زمینه فعالیت و کارکرد این قبیل بانک ها، نباید تصور کرد که بانک های توسعه ای با تامین مالی احداث واحدهای جدید تولیدی و صنعتی یا گسترش واحدهای موجود، به امر بنگاه داری و شرکت داری مشغول می شوند و به این ترتیب، در بازار سرمایه مداخله می کنند. برعکس، هدف و جهت گیری بانک توسعه ای، تامین مالی و اعمال نظارت کارشناسی بر مصرف صحیح منابع تسهیلاتی است. پس طرح هایی که از بانک های توسعه ای، تسهیلات دریافت می کنند تا به مرحله بهره برداری برسند، به محض شروع بهره برداری، فعالیت عملیاتی بانک نیز در آن خاتمه می یابد و محدود به وصول به موقع اقساط تسهیلات پرداختی می شود. گفتنی است در ایران قبل از انقلاب، اولین بانک توسعه ای مطرح کشور، «بانک اعتبارات صنعتی ایران» بود و بعد از آن، «بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران»، «بانک توسعه و سرمایه گذاری ایران»، «شرکت سرمایه گذاری بانک های ایران» و «صندوق ضمانت صنعتی» از جمله بانک ها و شرکت های سرمایه گذاری مطرح آن زمان بودند که با برخورداری از بدنه بسیار قوی کارشناسی، نقشی بس موثر در تحقق برنامه های عمرانی و تامین مالی واحدهای تولیدی و صنعتی داشته اند.

بعد از انقلاب، اما نظام بانکداری دچار تحولات بنیانی شد. براساس مصوبه شورای انقلاب، کلیه بانک های موجود در کشور، اعم از دولتی یا خصوصی، ملی اعلام شدند و بهای سهام بانک های خصوصی نیز به مردم پرداخت شد. به دنبال آن، براساس مصوبه مجمع عمومی بانک ها در دوم مهرماه 1358، اولین بانک توسعه ای بعد از انقلاب، یعنی «بانک صنعت و معدن» از ادغام بانک های «اعتبارات صنعتی»، «توسعه صنعتی و معدنی ایران»، «توسعه سرمایه گذاری ایران»، «شرکت سرمایه گذاری بانک های ایران» و «صندوق ضمانت صنعتی» با سرمایه 40 میلیارد ریال متولد شد و پای به عرصه وجود گذاشت.

تاکید بر این مطلب ضروری است که سرمایه اصلی بانک تازه متولدشده «صنعت و معدن»، نیروی بسیار مجرب کارشناسی بانک های ادغام شده بود که با تلاش بی وقفه خود در دوران جنگ در تامین مالی طرح های توسعه ای کشور و ارائه خدمات بررسی و نظارت بر طرح ها به صورت کاملا حرفه ای، نقشی بسیار موثر داشتند. هرچند متاسفانه در دهه 80، بانک مورد اشاره با اعمال سیاست غیرکارشناسی و غیربانکی در زمینه افتتاح شعب در شهرهای مختلف و با صرف هزینه ای کلان، تا حدود زیادی از کارکرد اصلی بانک های توسعه ای، خارج شد و عملا به یک بانک تجاری ولی تخصصی تبدیل شد.

به هر حال، بعد از «بانک صنعت و معدن»، بانک دولتی «توسعه صادرات ایران» و «بانک توسعه تعاون» نیز تاسیس شدند که در تحلیل کلی می توان بانک های اشاره شده را در رده بانک های تجاری تخصصی محسوب کرد بنابراین در حال حاضر، بانک توسعه ای به مفهوم مورد اشاره در ایران وجود ندارد، اما خوشبختانه موضوع مهم بانک های توسعه ای و جهت گیری کلان آنها در توسعه اقتصادی کشور، از نظر کمیسیون اقتصادی مجلس دور نمانده و با ادغام «طرح تاسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» در طرح جدید، فصل 18 طرح «نظام بانکداری جمهوری اسلامی» را به مقررات ویژه بانک های توسعه ای اختصاص داده اند. ویژگی اصلی مقررات مورد بحث در مورد بانک های توسعه ای، از جمله عبارت است از:

* الزام دولت به تاسیس «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» یا تبدیل یکی از بانک های تخصصی موجود به «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران».

* هدف از تاسیس بانک مورد بحث: تامین منابع مالی طرح های کلان توسعه ای و تامین مالی واحدهای اقتصادی فعال.

* در فرآیند تاسیس بانک توسعه ای موردنظر، برخلاف ساختار فعلی بانک ها به صورت غیرشرکتی و موسسه ای پیش بینی شده که ارکان آن هیات امنا، هیات عامل و هیات نظارت تعیین شده است. رئیس جمهور به عنوان رئیس هیات امنا محسوب می شود و بنا به تصریح بند 4 ماده 173 این طرح، تصویب ساختار «حکمرانی داخلی بانک» و تصویب برنامه و بودجه سالانه بانک و همچنین موافقت اصولی با تامین مالی طرح های کلان توسعه ای توسط بانک توسعه، از جمله اختیارات قانونی هیات امنای بانک تعیین شده است. هیات عامل بانک موردنظر نیز به پیشنهاد وزیر اقتصاد و حکم رئیس جمهور منصوب خواهند شد.

* فرآیند انتخاب و تامین مالی طرح های کلان توسعه ای در «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» بدین گونه طراحی شده است: پیشنهاد هر یک از اعضای هیات امنا به سازمان برنامه و بودجه و تایید سازمان در طرح هایی با مشخصات «تامین حداقل 5درصد از هزینه طرح توسط بخش غیردولتی»، «توجیه اقتصادی، فنی، مالی، فرهنگی و زیست محیطی طرح و قابلیت اجرای طرح بنا به تشخیص سازمان برنامه و بودجه»، «ارائه برنامه تامین مالی مشتمل بر هزینه ها و درآمدهای طرح توسط رئیس هیات امنای بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران»، «تاسیس صندوق پروژه به منظور تامین مالی طرح های کلان» و «تزریق منابع طرح های کلان توسعه ای به صورت مرحله ای و با تایید هیات نظارت بانک».

* طرح پیشنهادی کمیسیون اقتصادی مجلس، ضمن اعلام ممنوعیت سپرده پذیری از عموم، برای تامین منابع موردنیاز تجهیز بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران، این منابع را پیش بینی کرده است: «انتشار اوراق توسعه با تضمین دولت با قابلیت فروش در بورس اوراق بهادار»، «سپرده گذاری منابع ریالی»، «خطوط اعتباری بانک مرکزی با تصویب هیات عالی»، «دریافت کمک های خارجی» و «استفاده از منابع ارزی صندوق توسعه ارزی».

* معافیت مالیاتی سود سالانه بانک توسعه.

* تبدیل بانک های تخصصی شامل بانک های «صنعت و معدن»، «مسکن»، «توسعه صادرات»، «توسعه تعاون» و «پست بانک» به عنوان بانک های توسعه ای بخشی.

این خلاصه ای از چشم اندازی است که «طرح نظام بانکداری جمهوری اسلامی» برای تاسیس «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» و تعیین تکلیف بانک های تخصصی دولتی فعلی، تعیین کرده است. از منظر کارشناسی، چشم انداز مورداشاره در چند مورد، قابل نقد و بررسی است:

اول؛ آنچه که در این طرح به عنوان «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» طراحی شده، نه تنها فاقد خصوصیات عملیاتی بانک توسعه ای به مفهوم حرفه ای و عملیاتی است، بلکه نوعی صندوق توسعه ای شبیه «صندوق توسعه ملی» برای تامین و توزیع منابع موردنیاز طرح های موردنظر دولت است. ارکان قانونی «صندوق توسعه ملی» نیز همان هیات امنا، هیات عامل و هیات نظارت است. تصويب شرايط و نحوه اعطاي تسهيلات براي توليد و سرمايه گذاري بـه بخـش هـاي خصوصـي، تعاوني و عمومي غيردولتي؛ همچنین تعیین انواع فعاليت هاي مورد قبول و واجد اولويت پرداخت تسهيلات در بخش ها و زيربخـش هاي توليدي و تعيين حداقل نرخ بازده موردانتظار از منابع صندوق، ازجمله اختیارات قانونی هیات امنای «صندوق توسعه ملی» تعیین شده است. همین ساختار نیز در تبیین فرآیندهای عملیاتی «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» پیش بینی شده است، اما در این زمینه باید توجه داشت که آنچه یک «بانک توسعه ای» را از «صندوق توسعه ای» متمایز می سازد، تغییر ساختار آن از شرکت به موسسه نیست، بلکه «بانک توسعه ای» نیز همان ساخت سایر بانک ها را دارد و مانند سایر بانک های تحت نظارت بانک مرکزی است، با این تفاوت که نحوه تامین منابع و جهت گیری عملیاتی آن با بانک های تخصصی یا تجاری، کاملا متفاوت است.

دوم؛ اندکی دقت در طرح جدید بانکداری، تفکر دولتی سازی ساختار سازمانی بانک مرکزی و همچنین بانک توسعه جمهوری اسلامی را نشان می دهد. به همین خاطر، این پرسش مطرح است که آیا ترکیب و آرایش سهام و مدیریت بانک های توسعه ای لزوما بایستی دولتی باشد تا بانک بتواند موفق باشد؟ با توجه به فعالیت بخش غیردولتی در بانک های توسعه ای و همچنین آرایش سهام بانک های توسعه ای قبل از انقلاب، پاسخ به این پرسش، منفی است. از بین پنج بانک توسعه ای مطرح در قبل از انقلاب، تنها 90درصد سهام «بانک اعتبارات صنعتی» و 100درصد سهام «صندوق ضمانت صنعتی» به دولت تعلق داشت. آنچه بانک های توسعه ای را موفق می سازد، سرمایه اصلی آن، یعنی بدنه قوی کارشناسی و مدیریت علمی آن است. پس اینکه صدر و ذیل بانک موردنظر بایستی کاملا دولتی باشد، از هیچ منطق کارشناسی برخوردار نیست و محروم کردن بخش های خصوصی و تعاونی از مشارکت و سرمایه گذاری در تاسیس بانک موردنظر، نتیجه ای جز گسترش بی رویه تشکیلات دولتی دربر نخواهد داشت.

سوم؛ در ماده 171 طرح جدید بانکداری، مقرر شده است که دولت بایستی حداکثر ظرف یک سال، «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» را رأسا تاسیس کند یا یکی از بانک های تخصصی موجود را با تغییر ساختار به «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» تخصیص دهد، اما با کمال تعجب در ماده 186 طرح، کلیه بانک های تخصصی دولتی موجود در کشور شامل بانک های «صنعت و معدن»، «مسکن»، «توسعه صادرات»، «کشاورزی» و «پست بانک» به عنوان بانک های توسعه ای بخشی تعیین شده اند تا با تغییر ساختار و اصلاح اساس نامه به بانک های توسعه ای بخشی دولتی تبدیل شوند. به این ترتیب، دولت در اجرای تکلیف مقرر در ماده 171، چاره ای جز تشکیل یک بانک دولتی دیگر به نام «بانک توسعه صادرات» نخواهد داشت.

در هر حال، در جمع بندی یادداشت، ضمن تقدیر از سیاست گذاری کمیسیون اقتصادی مجلس در مورد بانک های توسعه ای، می توان گفت، اولا، هیچ منطق کارشناسی در منحصر کردن بانک های توسعه ای به بخش دولتی و محروم کردن بخش خصوصی و تعاونی از فعالیت در زمینه بانک های توسعه ای وجود ندارد. همچنین این پدیده نتیجه ای جز گسترس بی حدوحصر تشکیلات دولتی و اضافه شدن یک بانک دولتی دیگر به بانک های دولتی موجود نخواهد داشت. بدین جهت مناسب است که بانک مرکزی و دولت، سیاست گذار امور بانکی باشند تا متصدی و متکفل امر بانکداری. موضوعی که حسب اطلاع، بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی نیز بر آن تاکید کرده اند.

ثانیا، حتی اگر باز تصمیم بر تاسیس و تشکیل یک بانک دولتی دیگر به عنوان «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» است، در این صورت، ضرورت دارد با اصلاح مواد 171 و 186 طرح پیشنهادی، به جای صرف هزینه های میلیاردی و تاسیس یک بانک دولتی دیگر، از بانک های دولتی موجود بدین منظور استفاده شود. به اعتقاد نگارنده در شرایط فعلی، «بانک صنعت و معدن» با توجه به آنکه به صورت توسعه ای، طراحی و تاسیس شده، می تواند گزینه مناسبی برای حصول بدین مقصود باشد. هرچند که متاسفانه، همانطور که اشاره شد، اعمال سیاست های غیربانکی و غیرکارشناسی در دهه 80، این بانک را عملا از «بانک توسعه ای» به یک بانک تجاری اما تخصصی در زمینه های صنعتی سوق داده است، اما می توان به جای صرف هزینه و ایجاد تشکیلات دولتی جدید، با استفاده از توان علمی و تجربی کارشناسان بازنشسته و کنونی این بانک، به اهداف مورد نظر قانونگذار دست یافت. البته نباید فراموش کرد که سرمایه اصلی بانک های توسعه ای در کنار فعالیت کاملا علمی و پروفشنال بانک، منابع انسانی و مدیران مجرب آن هستند و دولتی بودن بانک به تنهایی، دردی را درمان نخواهد کرد.

 کارشناس ارشد حقوق بانکی*