هیأت انتظامی بانک مرکزی؛ محکمه قضایی یا دادگاه اداری؟

هنر قانون نویسی، شفافیت عبارات قانون در کنار پاسداشت اصول قانون اساسی و موازین شرعی است تا محصول کار مجلس در مرحله اجرا با استنباط های مختلف اجرایی و حقوقی مواجه نشود و حقوق ملت قربانی برداشت های متفاوت و بعضا متضاد نگردد. این است که می گویند قواعد و خط مشی ها را بایستی حکمرانان و سیاست پیشگان طراحی کنند و نوشتن این قواعد را به کسانی بسپارند که با الفبا و ادبیات حقوقی، آشنایی هرچند ناچیز داشته باشند.

چندی است که طرح «قانون بانکداری جمهوری اسلامی» با همت جمعی از نمایندگان محترم در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار دارد که اقدامی نیکو و پسندیده است. این طرح درحالی موضوعات مختلف بانکی را دربر دارد که یکی از موضوعات آن، ناظر بر مقررات و سازوکارهای قانونی هیأت انتظامی بانک مرکزی و حدود صلاحیت ها و اختیارات قانونی آن است. نحوه نگارش پیش نویس قانون موردنظر به گونه ای است که این پرسش ساده را مطرح می سازد: آیا هیأت انتظامی بانک مرکزی صرفا یک دادگاه اداری است یا یک محکمه اختصاصی قضایی با صلاحیت خاص و اختیارات ویژه؟ آیا سازوکار طراحی شده برای این هیأت در رسیدگی و برخورد با تخلفات مدیران بانکی با اصول قانون اساسی و استقلال قوه قضائیه سازگار است یا نه؟
برای تبیین و شفاف سازی موضوع، نگاهی به اصول قانون اساسی و نیز سایر قوانین ذی ربط خالی از لطف نخواهد بود. اصل ۵۷ قانون اساسی بر تفکیک قوای سه گانه مقننه، مجریه و قضائیه و استقلال آنها تاکید دارد. اصل بیستم نیز تصریح کرده است: «همه‏ افراد ملت‏ اعم‏ از زن‏ و مرد یکسان‏ در حمایت‏ قانون‏ قرار دارند و از همه‏ حقوق‏ انسانی‏، سیاسی‏، اقتصادی‏، اجتماعی‏ و فرهنگی‏ با رعایت‏ موازین اسلام‏ برخوردارند.» بنابراین در ایجاد سازوکارهای قانونی لازم برای برخورد با تخلفات در حوزه بانکی کشور قاعدتا نبایستی بانک ها و مدیران آنها را از حقوق قانونی شان محروم نمود، ولو آنکه در معرض اتهام تخلف باشند. در عین حال تردیدی نیست که تخلف از مقررات، عملی ناشایست و نکوهیده است. افکار عمومی به خوبی نسبت به تخلف به ویژه تخلفات حوزه بانکی واکنش نشان می دهند و بحق انتظار دارند متناسب با نوع و میزان تخلف، متخلف یا متخلفین تحت پیگرد و برخورد قانونی قرار گیرند. اما جرم با تخلف کاملا متفاوت است. گفتنی است از دیدگاه حقوق جزا، واژه «تخلف» اصطلاحا در حوزه جرائم قرار می گیرد، یعنی مجموعه اعمال یا افعالی که قانونگذار انجام یا بعضا عدم انجام بعضی کارها را جرم می داند و برای آن مجازات قانونی متناسب معین کرده است. در این گونه تخلفات یا جرائم، قاعده «قانونی بودن جرائم و مجازات ها» حکمفرماست و نمی توان بدون قانون افراد را محاکمه و بدون تعیین مجازات اعمال مجرمانه توسط قوه مقننه، متخلفین را مجازات نمود. رسیدگی به این تخلفات یا جرائم قانونی نیز صرفا در صلاحیت ذاتی محاکم کیفری قوه قضائیه است و براساس اصل تفکیک قوا، قوه مجریه حق ورود به این حوزه را ندارد. اعتراض به احکام صادره از مراجع محاکم جزایی نیز تابع مقررات قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور کیفری است، اما تخلفات اداری یا انتظامی از جنس جرایم جزایی نیست و جرم به مفهوم خاص تلقی نمی شود، بلکه هدف از آن، نظم بخشی به امور ادارات و برخورد با تخلفات اداری پرسنل متخلف است. رسیدگی به تخلف اداری نیز در صلاحیت مراجع قضایی نیست، بلکه اینگونه تخلفات در دادگاه های اداری موسوم به «هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری» رسیدگی و صرفا تنبیهات اداری نظیر کسر حقوق یا محرومیت از انتصاب به پست های بالاتر و... بر کارمندان متخلف اعمال خواهد شد. خلاصه آنکه دادگاه اداری تحت مدیریت و نظارت قوه مجریه و محاکم قضایی تحت نظارت قوه قضائیه هستند. نکته اساسی در این زمینه آن است که آرای دادگاه های اداری صرفا تصمیم اداری است و ماهیت قضایی ندارند و اینگونه تصمیمات اداری نیز بنا به اصول قانون اساسی و سایر قوانین در دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.

در هر حال، تخلفات بانک ها نیز از این قاعده کلی مستثنی نیست. تخلفات انتظامی بانک ها و مدیران بانکی نیز بایستی در هیأت انتظامی بانک مرکزی رسیدگی و برخورد متناسب قانونی با متخلفین صورت گیرد. ولی لزوم برخورد انتظامی با بانک ها و موسسات اعتباری و مدیران آنها قاعدتا نبایستی دسترسی مدیران بانکی به مراجع قضایی به عنوان مرجع اصلی تظلم خواهی را محدود یا غیرممکن سازد. با وجود آن به نظر می رسد در بخش هایی از طرح جدید بانکداری، این مهم چندان که باید و شاید رعایت نشده است. شرح مطلب آنکه برابر قوانین موجود معمولا به تخلفات انتظامی بانک ها در هیأت انتظامی بانک مرکزی رسیدگی و رأی مقتضی نیز صادر می شود و در صورت قطعی شدن، اینگونه آرا در دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. خرید و فروش ارز و هرگونه عملیات بانکی که موجب انتقال ارز یا تعهد ارزی گردد یا ورود و خروج ارز یا پول رایج کشور بدون رعایت مقرراتی که بانک مرکزی در مورد آن وضع کرده است و به طور کلی تخلف از سایر مقررات قانون پولی و بانکی و آیین نامه های آن و دستورات بانک مرکزی ایران که به موجب قانون یا آیین نامه های آن صادر می شود، ازجمله مهم ترین تخلفات بانک ها محسوب می شوند و مجازات های اداری این قبیل تخلفات بانکی نیز می تواند شامل مواردی نظیر تذکر کتبی به مدیران یا متصدیان متخلف، پرداخت مبلغ روزانه... یا ممنوع ساختن بانک و مؤسسه اعتباری غیربانکی از انجام بعضی امور بانکی به طور موقت یا دائم باشد، که براساس آرای صادره از هیأت انتظامی بانک مرکزی بر متخلفین اعمال خواهد شد.

بنابراین مجازات های هیأت انتظامی بانک مرکزی می تواند هم شامل بانک و موسسه اعتباری ذی ربط و هم شامل مدیران متخلف بانکی باشد. برابر مقررات ماده ۴۴ قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۵، هیأت انتظامی بانک مرکزی مرکب است از نماینده دادستان کل کشور، یک نفر نماینده کانون بانک ها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا. دبیرکل بانک نیز سمت دادستان هیأت را خواهد داشت. در این زمینه نکته اساسی و مهم آن است که با وجود حضور و عضویت نماینده دادستان کل کشور در هیأت انتظامی بانک مرکزی، این هیأت صرفا یک دادگاه اداری است که آرای آن می تواند مانند سایر تصمیمات مقامات دولتی در دیوان عدالت اداری قابل اعتراض باشد، اما این رویکرد در طرح جدید مجلس موسوم به «طرح بانکداری جمهوری اسلامی» تغییر یافته و برابر سازوکار طراحی شده چنین به نظر می رسد، یا به بیان دیگر اینگونه می توان از متن قانون استنباط کرد که با این طرح، ماهیت هیأت انتظامی بانک ها از یک دادگاه اداری به یک محکمه اختصاصی قضایی با صلاحیت ویژه تغییر می یابد و آرای قطعی آن نیز قابل اعتراض در محاکم قوه قضائیه نخواهد بود.

در این مورد در ماده ۲۲ طرح مورد اشاره می خوانیم: «جهت رسیدگی به تخلفات اشخاص تحت نظارت و صدور احکام انتظامی برای آنها هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر تشکیل می شود.» برابر مقررات بعدی، ترکیب هیأت انتظامی بدوی شامل سه قاضی خبره در حقوق بانکی است که توسط ریاست قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل بانک مرکزی انتخاب می شوند و دو کارشناس خبره بانکی بنا به پیشنهاد رئیس کل و تایید هیأت عالی. در هیأت تجدیدنظر نیز به جای سه قاضی دو قاضی و به جای دو نفر خبره بانکی یک نفر به همین شیوه انتخاب و منصوب خواهند شد.

اما نکته مناقشه برانگیز این موضوع، تبصره ۲ ماده ۲۲ طرح پیشنهادی است. در این تبصره می خوانیم: «جلسات هیأت انتظامی بدوی با حضور حداقل چهار نفر و جلسات هیأت انتظامی تجدیدنظر با حضور کلیه اعضا رسمیت می یابد و ملاک تصمیم گیری، رأی اکثریت اعضای حاضر در جلسه است. آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر، قطعی و لازم الاجرا بوده و مراجع قضایی نمی توانند درخواست صدور حکم توقیف یا تجدیدنظر در آرای صادره را بپذیرند.»

نحوه نگارش این مواد از شفافیت لازم برخوردار نیست و این پرسش مطرح می شود که آیا از دید طراحان و نویسندگان محترم این قانون، هیأت انتظامی بانک مرکزی، یک محکمه اختصاصی قضایی است یا یک دادگاه انتظامی صرفا اداری؟ اگر هیأت انتظامی مورد نظر یک محکمه قضایی باشد، در این صورت، محکمه قضایی خارج از تشکیلات قوه قضائیه و در درون قوه مجریه با حضور و حق رأی اعضای فاقد ابلاغ قضایی (خبرگان بانکی) قابل توجیه نیست و محل تأمل است، زیرا با توجه به اصل تفکیک قوا و استقلال قوه قضائیه آیا یک محکمه قضایی نمی تواند بدون رعایت تشریفات آیین دادرسی مراجع قضایی و بدون رعایت اصل قانونی بودن جرائم و مجازات ها صرفا براساس دستورالعمل های مصوب شورای نظارت بانک مرکزی صدور رأی نماید و محکومین پرونده های بانکی را اعمال مجازات ولو مجازات تنبیهی کند!

اما اگر هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی صرفا یک دادگاه اداری است، در این صورت چرا آرای قطعی این هیأت انتظامی مانند آرای سایر دادگاه های اداری قابل اعتراض و تظلم خواهی در مراجع قضایی نظیر دیوان عدالت نباشد و مراجع قضایی از پذیرش درخواست صدور حکم توقف یا تجدیدنظر در آرای هیأت انتظامی منع شده اند؟ گفتنی است مشکلات و چالش های بانکی را نمی توان صرفا از دریچه «برخورد انتظامی» حل کرد، مگر آنکه به ویژگی بازدارندگی این قبیل احکام اداری امید داشته باشیم.

به هر حال، هر تفسیری از ماهیت هیأت انتظامی بانک مرکزی داشته باشیم و خواه آنکه «هیأت انتظامی» طرح پیشنهادی را صرفا یک دادگاه اداری بدانیم یا یک محکمه اختصاصی قضایی، در هر صورت، هر دو تفسیر با استقلال قوه قضائیه و صلاحیت عام مراجع قضایی برای تظلم خواهی تعارض آشکار دارد و مهم تر از آن، این شیوه قانون گذاری، مدیران بانکی را که در هیأت انتظامی بانک مرکزی محکوم شده اند، از حق تظلم خواهی و دسترسی به مراجع قضایی محروم خواهد کرد. بدین لحاظ انتظار می رود طراحان محترم این طرح شفاف سازی کنند که مرادشان از «هیأت انتظامی» در این طرح چیست: تشکیل یک محکمه جزایی خاص یا صرفا یک دادگاه اداری؟

کلام آخر آنکه راه حل مشکلات نظام بانکی کشور صرفا برخوردهای اداری و یا قضایی نیست. با وجود اینکه در صنعت بانکداری، برخورد قانونی و متناسب و بازدارنده با تخلفات بانکی یک ضرورت است، اما برای حصول این مقصود نبایستی برخلاف اصول قانون اساسی و اصل استقلال قوه قضائیه، بانک ها و مدیران آنها را از تظلم خواهی و حق دسترسی به مراجع قضایی محروم ساخت و قانون را برای یک مرجع اداری این گونه نوشت که «آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر قطعی و لازم الاجرا بوده و مراجع قضایی نمی توانند درخواست صدور حکم توقیف یا تجدیدنظر در آرای صادره را بپذیرند.»

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها*