تبدیل ساختار بانک مرکزی در طرح جدید نظام بانکداری اسلامی

در شهریورماه سال ۱۳۹۵ قائم مقام محترم بانک مرکزی خبر از تدوین لایحه بانک مرکزی مشتمل بر۳۴ ماده و ۲۹ تبصره داد و اعلام کرد این لایحه مشتمل بر 34 ماده و 29 تبصره است. در این لایحه ابعاد مختلف استقلال، پاسخگویی و شفافیت بانک مرکزی مورد توجه قرار گرفته است .بنا به اخبار منتشره در سال جاری، اما کمیسیون اقتصادی مجلس تصمیم گرفته است کل مباحث و قوانین موردنیاز در حوزه بانک مرکزی، بانکداری و عملیات بانکی را در هم تجمیع و به صورت یک مجموعه قانون واحد به صحن علنی مجلس ارائه نماید؛ طرحی که به گفته آقای حضرتی ریاست کمیسیون، در جلسه مشترک کمیسیون اقتصادی مجلس با مدیران عامل بانک ها، طرح نظام بانکداری جمهوری اسلامی ایران نام گرفته است. مواد این طرح تاکنون مشتمل بر بیش از ۲۰۰ ماده است و مباحث متنوعی در حوزه ساختار بانک مرکزی مسئولیت ها و اختیارات قانونی و عملیات بانکی و... را دربر می گیرد. بدین لحاظ بررسی مقایسه ای ساختار، جایگاه، اختیارات و ماموریت های قانونی بانک مرکزی در قانون پولی و بانکی مصوب سال ۱۳۵۱ با طرح جدید کمیسیون اقتصادی مجلس خالی از لطف نیست. در ماده ۱۰ قانون پولی و بانکی مصوب تیرماه ۱۳۵۱ بانک مرکزی مسئول تنظیم و اجرای سیاست های پولی و اعتباری کشور با هدف حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور معرفی شده است. چاپ و انتشار اسکناس و نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری از جمله مهمترین مسئولیت ها و ماموریت های قانونی بانک مرکزی است. در قانون مورد اشاره بانک مرکزی از نظر ساختار تشکیلاتی به صورت شرکت سهامی با سرمایه مشخص است که در موارد پیش بینی نشده در قانون تابع مقررات مربوط به شرکت های سهامی است. در حال حاضر براساس قانون پولی و بانکی ارکان بانک مرکزی به ترتیب عبارت است از مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیات عامل، هیات نظار اندوخته اسکناس و هیات نظارت.

براساس آخرین مصوبات قانونی مجلس ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی متشکل از رئیس جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از وزرا به انتخاب هیات وزرا، تعیین شده است. تصویب تراز مالی بانک مرکزی و اتخاذ تصمیم نسبت به گزارش هیات نظار از جمله مهمترین وظایف و مسئولیت های مجمع بانک مرکزی تعیین شده است. ضمناً مجمع عمومی نقشی در تعیین سیاست های پولی و اعتباری بانک مرکزی ندارد. هیات عامل بانک مرکزی در واقع به مثابه هیات مدیره شرکت سهامی است و امور اجرایی بانک مرکزی و اجرای مصوبات شورای پول و اعتبار توسط رئیس کل بانک مرکزی یا قائم مقام وی صورت می گیرد، اما رکن اصلی بانک مرکزی در زمینه تعیین سیاست های پولی، بانکی و اعتباری با شورای پول و اعتبار است، ترکیبی کاملاً فراقوه ای که امور زیر از جمله اختیار و مسئولیت آن شورا است:

-رسیدگی و تصویب سازمان و بودجه و مقررات استخدامی و آیین نامه های داخلی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

-رسیدگی و اظهارنظر نسبت به ترازنامه بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران برای طرح در مجمع عمومی

- رسیدگی و تصویب آیین نامه های مذکور در قانون پولی و بانکی کشور

-اظهارنظر در مسائل بانکی و پولی و اعتباری کشور و همچنین اظهار ظر نسبت به لوایح مربوط به وام یا تضمین اعتبار و هر موضوع دیگری که از طرف دولت به شورا ارجاع می شود.

-دادن نظر مشورتی و توصیه به دولت در مسائل بانکی و پولی و اعتباری کشور که به نظر شورا در وضع اقتصادی و به خصوص در سیاست کشور مؤثر خواهد بود.

-اظهارنظر درباره هر موضوعی که از طرف رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در حدود این قانون به شورا عرضه شود.

ملاحظه می شود اتخاذ تصمیم درخصوص سیاست های کلان بانکی و پولی و اعتباری از جمله صلاحیت های قانونی شورای پول و اعتبار است. از نظر ترکیب و آرایش اعضای۱۵نفره این شورا به نحوی تعیین شده که علاوه بر نمایندگان قوای مجریه و قضائیه، نمایندگان بخش خصوصی و وزارتخانه ها و سازمان های ذی ربط نیز در آن عضویت داشته باشند. هیات نظارت اندوخته اسکناس نیز وظیفه نظارت چاپ و نشر اسکناس توسط بانک مرکزی و نظارت بر معدوم کردن اسکناس های خارج از رده را برعهده دارد. از جمله اعضای هیات مزبور دو نفر نماینده منتخب مجلس شورای اسلامی، دادستان کل کشور یا معاون او، خزانه دار کل کشور و رئیس دیوان محاسبات کشور می باشند تا دولت های وقت نتوانند به منظور جبران کمبود نقدینگی دولت مبادرت به چاپ و نشر اسکناس بدون پشتوانه قانونی لازم کنند، بنابراین براساس قوانین مورد اشاره در حال حاضر:

اولاً: بانک مرکزی از نظر ساختار شرکت سهامی با سرمایه ای مشخص است که برخلاف سایر شرکت های دولتی تحت مدیریت یا نظارت هیچ وزارتخانه یا موسسه یا شرکت دولتی قرار ندارد. بلکه مجمع عمومی این بانک سیاست گذار اصلی در زمینه تشکیلاتی و اداری مالی بانک مرکزی است.

ثانیاً: به دلیل اهمیت ماموریت ها و وظایف و اهداف قانونی بانک مرکزی که از جمله آن سیاست گذاری کلان در امور پولی و اعتباری و نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری و همچنین چاپ و نشر اسکناس است، ترکیب اعضای ارکان تصمیم گیر این بانک مانند شورای پول و اعتبار یا هیات نظارت اندوخته اسکناس به نحوی تعیین شده که علاوه بر نمایندگان قوای سه گانه، نمایندگان بخش های دولتی و خصوصی نیز در آن ارکان عضویت داشته و در اتخاذ تصمیمات موثر باشند. لذا از این حیث بانک مرکزی تشکیلاتی کاملاً فرا قوه ای محسوب می شود، اما طرح جدید نظام بانکداری چه تغییراتی در ماهیت حقوقی و ساختار اداری بانک مرکزی ایجاد خواهد کرد؟

در پاسخ بدین پرسش باید توجه داشت که در طرح مورد اشاره تغییراتی کاملاً اساسی در ارکان و ساختار بانک مرکزی ایجاد و یا به عبارتی پیشنهاد شده است:

اولاً: براساس ماده ۵ ارکان بانک مرکزی شامل هیات عامل، رئیس کل و هیات حسابرسی تعیین شده و مجمع عمومی و نیز هیات نظارت اندوخته اسکناس و هیات نظار (یا در واقع بازرس قانونی بانک مرکزی) از ارکان بانک مرکزی حذف شده است. حذف مجمع بدین معناست که بانک مرکزی دیگر یک شرکت سهامی دولتی نیست. وزارتخانه هم محسوب نخواهد شد، اما براساس تعاریف قانون محاسبات کشور و همچنین قانون خدمات مدیریت کشوری از این پس در صورت تصویب طرح مورد اشاره بانک مرکزی صرفاً یک موسسه دولتی محسوب خواهد شد. زیرا در ماده۳ قانون مورد اشاره موسسه دولتی چنین تعریف شده است: (موسسه دولتي واحد سازماني مشخصي است که به موجب قانون ايجاد و زيـرنظـر يكـي از قـواي سه گانه اداره مي شود و عنوان وزارتخانه ندارد. ( میزان سرمایه این موسسه در قانون مورد بحث مشخص نشده است و افزون بر آن در طرح جدید مقرر نشده است که پس از تصویب نهایی قانون حقوق و تعهدات شرکت سهامی بانک مرکزی به این موسسه منتقل خواهد شد یا خیر و اینکه آیا شخصیت یا به عبارتی پوسته قانونی بانک مرکزی با تشکیل موسسه دولتی بانک مرکزی به قوت خود باقی خواهد ماند یا خیر؟

ثانیاً: به جای شورای پول و اعتبار نهادی به نام هیات عالی با اختیاراتی کاملا وسیع طراحی شده است. اعضای این هیات به دو دسته اعضای اجرایی و اعضای غیراجرایی تقسیم شده اند. اعضای اجرایی هیات عالی عبارتند از رئیس کل بانک مرکزی، قائم مقام بانک مرکزی و معاون نظارتی رئیس کل. اعضای غیراجرایی هیات عالی نیز عبارتند ازسه نفر به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی (یک اقتصاددان کلان، یک نفر متخصص حقوق بانکی، و یک نفر اقتصادادن متخصص به پیشنهاد اتاق های سه گانه و تایید وزیر) با تایید رئیس جمهور، یک نفر نمایند قوه قضائیه و دو نفر(اقتصاددان و متخصص در امور بانکی و مالی) به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و تایید رئیس جمهور. ترکیبی کاملا دولتی که نه نمایندگان مجلس در آن عضویت دارند و نه نمایندگان بخش خصوصی و تعاونی (زیرا نمایندگان بخش غیردولتی نیز بایستی تایید وزیر اقتصاد را داشته باشند) و نه نماینده نظام بانکی کشور از جمله دبیرکل کانون بانک ها.

برای هیات عالی نیز سه شورای تخصصی پیش بینی شده که تحت نظارت هیات عالی فعالیت می کنند. این سه شورا عبارت است از شورای سیاست گذاری پولی و ارزی، شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی و شورای فقهی. ترکیب این شوراها نیز کاملا دولتی و عمدتا از بین مقامات بانک مرکزی تعیین شده است. تعیین سیاست های پولی و ارزی و اعتباری و نیز بانکی برعهده هیات عالی قرار گرفته است.

ثالثاً: حذف هیات نظارت اندوخته اسکناس و احاله وظیفه سیاست گذاری در زمینه چاپ و نشر اسکناس بدین معناست که مجلس یا دیوان محاسبات هیچ گونه نظارت و کنترلی بر این موضوع اساسی نخواهد داشت.

رابعاً: در ارکان جدید بعد از هیات عالی رئیس کل بانک مرکزی قرار دارد. در حال حاضر نحوه انتخاب رئیس کل بانک مرکزی براساس مصوبه مورخ۲۴/۸/۱۳۹۳ مجمع تشخیص نظام موسوم به نحوه اداره بانک مرکزی صورت می گیرد، اما در قانون جدید رئیس کل بانک مرکزی توسط رئیس جمهور از میان افرادی که حداقل سه نفر از اعضای غیراجرایی هیات عالی پیشنهاد کرده اند انتخاب و منصوب می شود(بند ۱ از قسمت ب ماده ۷).

خامساً: هیات نظار نیز که در واقع به مثابه بازرس قانونی بانک مرکزی است از ارکان بانک مرکزی حذف شده است. زیرا در موسسه قانونا نیازی به تعیین بازرس قانونی نیست.

بدین ترتیب باید منتظر تصمیم نهایی مجلس یا مجمع تشخیص ماند که آیا تغییر ساختار حقوقی بانک مرکزی از شرکت سهامی به موسسه دولتی را خواهند پذیرفت یا خیر و در صورت پاسخ مثبت مجلس بدین طرح، آیا مخارج و هزینه های این موسسه توسط دولت تامین می شود یا راهکار دیگری برای تامین این هزینه ها در نظر گرفته خواهد شد و آیا پوسته حقوقی شرکت سهامی بانک مرکزی همچنان موجودیت خواهد داشت یا اینکه براساس مصوبه مجلس شرکت سهامی بانک مرکزی رسماً منحل می شود و کلیه اموال و دارایی ها و سرمایه و نیز حقوق و تعهدات قانونی آن به موسسه دولتی جدیدالتاسیس بانک مرکزی منتقل خواهد شد؟
به هرحال ابهامات موجود در طرح جدید بانکداری تدوینی توسط مجلس شورای اسلامی نیازمند توضیحاتی قانونی در این طرح است.

دبیرکل کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی*