چالش بانکی برنامه هفتم

سرانجام کلیات لایحه برنامه هفتم توسعه روز دوشنبه در صحن مجلس به تصویب رسید. با وجود اختلافات پاستور و بهارستان پیرامون میزان حذف و اضافه در متن لایحه، کلیات لایحه برنامه هفتم با رأی پایین و به اصطلاح ناپلئونی نمایندگان تصویب شد. بیشترین اختلاف دولت و مجلس بر سر لایحه برنامه هفتم به تغییرات کمیسیون تلفیق برنامه برمی گردد؛ به طوری که تغييرات این کمیسیون روي برنامه هفتم، صداي رئیس سازمان برنامه و بودجه را درآورد و «داود منظور» با انتقاد نسبت به آنچه در کمیسیون تلفیق برنامه به لایحه افزوده شده، گفت که «در آخرین جلسه تلفیق، ۱۲۱ حکم به صورت یکجا و بدون مجالی برای بررسی مشترک با دولت به لایحه الحاق شد و احکام الحاقی زیادی به متن مصوبات قبلی کمیسیون اضافه شد. این تغییرات باعث شد در فرآیند بررسی لایحه برنامه، ۱۰۶ حکم حذف، ۲۴۰ حکم اصلاح، ۳۷۷ حکم بدون تغییر و ۹۹۱ حکم جدید در قالب موادی به لایحه الحاق شود.» هرچند «محسن زنگنه» سخنگوی کمیسیون تلفیق برنامه هفتم، صحبت های رئیس سازمان برنامه و افزایش ۲۰ هزار همتی منابع را رد کرد، اما انتقادات او در حضور نمایندگان در حالی صورت گرفت که خبرگزاری دولت (ایرنا) از توافق «ابراهیم رئیسی» و «محمد باقر قالیباف» در مورد لایحه برنامه هفتم توسعه خبر داده بود.

فارغ از این حواشی، موضوعات مهمی در متن برنامه هفتم توسعه وجود دارد که نیازمند کندوکاو و بررسی است. از جمله این موضوعات در متن برنامه هفتم، تکلیف مجلس به بانک مرکزی برای تأسیس یک شرکت دولتی جدید با عنوان «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» است. جالب اینجاست که همین موضوع البته با کمی تفاوت در طرح 90 ماده ای کمیسیون اقتصادی مجلس نیز آمده است. حال سوال این است که چرا برای موضوعات واحد بانکی، قوانین متفاوت تصویب می شود؟ پیامدهای قوانین متفاوت در حوزه بانکداری چیست؟ آیا سیاستگذاری برای یک موضوع یکسان در دو برنامه مختلف به تورم مقررات و تعارض قوانین منجر نمی شود؟ «فرصت امروز» این پرسش ها را با «علی نظافتیان»، دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها به اشتراک گذاشته و نظرات او را جویا شده است.

عیار بانکی برنامه هفتم توسعه

علم و منطق طبعا سیاستگذاری متفاوت برای یک موضوع واحد و یکسان را رد می کند؛ چراکه این امر به جای حل چالش ها بر دامنه مشکلات و حجم سردرگمی ها خواهد افزود. متاسفانه نظیر این دوگانگی این روزها میان لایحه برنامه هفتم توسعه و طرح بانکداری کمیسیون اقتصادی مجلس به چشم می خورد. «علی نظافتیان»، دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی درباره مصادیق این دوگانگی به «فرصت امروز» می گوید: «پس از تصویب بخشی از طرح بانکداری که در رفت و آمد بین مجلس و شورای نگهبان نهایتا «قانون بانک مرکزی» نام گرفت، در اردیبهشت امسال بخش دیگری از این طرح برای نظرخواهی در اختیار شبکه بانکی کشور قرار گرفت. در این طرح 90 ماده ای، مباحث مختلفی از نحوه تاسیس و فعالیت موسسات اعتباری و ساختار سهامداری آنها گرفته تا لزوم اعمال حاکمیت شرکتی در بانک ها و نهادهای مکمل صنعت بانکداری نظیر صندوق ضمانت سپرده ها، شرکت مدیریت دارایی های بانکی و... مطرح شده است، اما پس از انتشار متن پیش نویس لایحه برنامه هفتم با کمال تعجب مشخص شد که موادی از طرح بانکداری بدون حفظ پیوستگی محتوایی عینا در لایحه برنامه هفتم توسعه نیز تکرار شده است. این دوگانگی طبیعتا این سوال را برای مخاطبان ایجاد می کند که چه نیازی است مباحث حساس پولی و بانکی، هم در طرح بانکداری و هم در برنامه هفتم تکرار شوند؟ قطعا اینگونه قانون نویسی، مشکلات بانک مرکزی و شبکه بانکی را دوچندان خواهد کرد؛ مثلا وقتی در طرح بانکداری، مقررات مربوط به ناترازی بانک ها و شرایط قانونی قرار گرفتن بانک ها در «وضعیت گزیر» و... به طور مفصل آمده است، آیا منطقی است که همین احکام، آن هم به طور گزینشی و ناقص در پیش نویس برنامه هفتم توسعه تکرار شود؟»

او به عنوان نمونه به دوگانگی مقررات مربوط به هیأت انتظامی بانک مرکزی و اختیارات نظارتی شورای فقهی بانک مرکزی در طرح بانکداری و لایحه برنامه هفتم توسعه اشاره می کند و می افزاید: «ماده 22 «قانون بانک مرکزی»، وظایف و اختیارات هیأت انتظامی بانک مرکزی را به طور مفصل تعیین کرده و این قانون هم اکنون در مجمع تشخیص در دست بررسی است. با وجود این قانون در حال تصویب، ماده 18 لایحه برنامه هفتم نیز مقررات مشابهی راجع به هیأت انتظامی بانک مرکزی پیش بینی کرده است. در مورد اختیارات نظارتی شورای فقهی نیز همین تعارض قانونی به چشم می خورد.»

مدیریت دارایی با قوانین متفاوت

یکی از مهمترین موضوعات بانکی در لایحه برنامه هفتم توسعه، تکلیف مجلس به بانک مرکزی برای تأسیس یک شرکت دولتی جدید به نام «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» است. دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها در این باره توضیح می دهد: «در طرح بانکداری در مورد «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» گفته شده که «وظیفه روشمندسازی و واگذاری دارایی های موسسات اعتباری را برعهده دارد»؛ درحالی که طبق مقررات ماده 8 برنامه هفتم توسعه، ابتدا بانک مرکزی دارایی های بانک ها و موسسات اعتباری «ناتراز» را شناسایی می کند و این دارایی ها را در سه طبقه دارایی سالم، دارایی قابل احیا و دارایی غیرقابل احیا جای می دهد و سپس نسبت به تأسیس «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» اقدام می کند. پس از تأسیس این شرکت، نقل وانتقال دارایی ها بدون هیچ قید و شرطی در اختیار این شرکت قرارداد می شود؛ یعنی صلاحیت قانونی «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» محدود به دارایی های غیرقابل احیای بانک ها نشده بلکه ظاهرا دارایی های سالم و قابل احیا را هم دربر می گیرد و این امر معنایی جز مسلوب الاختیار شدن مدیران و مجامع عمومی صاحبان سهام بانک ها و موسسات اعتباری ناتراز نخواهد داشت. نکته جالب اینجاست که این قسمت از فراز پایانی ماده 8 برنامه هفتم ضمن سلب صلاحیت از مراجع قضایی تأکید کرده است که «مراجع قضایی و غیرقضایی نمی توانند با شکایت مدیران یا سایر اشخاص این اقدامات را متوقف، باطل یا بلااثر نمایند، چنانچه اشخاص نامبرده به موجب رأی دادگاه متضرر شناخته شوند خسارات وارده در حدود مقرر در قانون و حکم دادگاه صرفا به صورت مالی توسط بانک مرکزی جبران خواهد شد.»

به گفته «نظافتیان»، «به نظر می رسد این قسمت از برنامه هفتم توسعه اساسا مغایر با اصل 34 قانون اساسی (دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر كس می ‏تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح رجوع نماید. همه افراد ملت حق دارند این گونه دادگاه ها را در دسترس داشته باشند و هیچ ‏كس را نمی ‏توان از دادگاهی كه به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد، منع كرد) و اصل 61 (اِعمال قوه قضائیه به وسیله دادگاه های دادگستری است كه باید طبق موازین اسلامی تشكیل شود و به حل و فصل دعاوی و حفظ حقوق عمومی و گسترش و اجرای عدالت و اقامه حدود الهی بپردازد) و اصل 156 آن (قوه قضائیه قوه ‏ای است مستقل كه پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت است) باشد. پرسش آن است که در کدام کشور، مراجع قضایی را از رسیدگی به تظلم خواهی مردم در موضوعات بانکی منع کرده اند؟»

تعارض قوانین در حوزه بانکداری

این پژوهشگر بانکی در بخش پایانی صحبت هایش، نسبت به تورم مقررات و تعارض قوانین در حوزه بانکداری هشدار می دهد و می گوید: «در حال حاضر سه قانون مهم راجع به مباحث پولی و بانکی در مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس شورای اسلامی در دست بررسی و تصویب است: طرح قانون بانک مرکزی در مجمع تشخیص، لایحه برنامه هفتم توسعه در مجلس (این گفت وگو پیش از تصویب کلیات لایحه برنامه هفتم توسعه در مجلس انجام شد) و ادامه طرح بانکداری در کمیسیون اقتصادی مجلس. طبعا تصویب قوانین متفاوت یا متعارض، نتیجه ای جز سردرگمی سازمان ها و سرگردانی مردم در پی نخواهد داشت.»

«نظافتیان» همچنین در مورد تکلیف بانک مرکزی برای تأسیس «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» می افزاید: «در مورد «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» به نظر می رسد که موضوع اقتدار موردنظر بانک مرکزی در این مورد، صلاحیت قانونی مراجع قضایی برای تظلم خواهی مردم را تحت الشعاع قرار داده و به نوعی محدود کرده است. علاوه بر آن، مجموعه دارایی های سالم و قابل احیا و غیرقابل احیای بانک ها و موسسات اعتباری متعلق به سهامداران است. از نظر مبانی حقوقی کشورمان چگونه می توان بدون تصویب مجامع بانک ها و موسسات اعتباری، دارایی آنها را به «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» منتقل کرد؟ فراموش نکنیم که در موضوعات و مباحث بانکی نیز رعایت حقوق مردم، اصول قانون اساسی و استقلال مراجع قضایی، ضروری است.»

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com