تسهیلات تکلیفی یا تسهیلات هدفمند؟

دست‎اندرکاران امور بانکی کاملا با اصطلاح شناخته شده «تسهیلات تکلیفی» آشنا هستند، اما «تسهیلات هدفمند»، اصطلاحی است که اخیرا محمدرضا رضایی کوچی، رئیس محترم کمیسیون عمران مجلس و نماینده مردم فهیم و مومن جهرم و خفر مورد استفاده قرار داده است. او در مقاله ای تحت عنوان «آیا گره کور مسکن باز می شود»، در این باره نوشته است: «از «قانون جهش تولید مسکن» برداشت اشتباهی می شود و عده ای فکر می کنند که ما می خواهیم در قالب این طرح، منابع جدیدی به سیستم بانکی کشور تحمیل کنیم، در حالی که چنین نیست. بانک ها در حال حاضر هم سقف و یک عددی را به صورت سالیانه به عنوان تسهیلات پرداخت می کنند. فکر می کنم برای سال ۱۴۰۰ این عدد چیزی حدود 2 هزار میلیارد تومان باشد. ما در این قانون گفته ایم درصدی از همین عدد را به مسکن اختصاص بدهند. لذا منابع جدیدی به سیستم بانکی تحمیل نمی شود.» وی همچنین در ادامه افزوده است: «بنابراین مجلس در «قانون جهش تولید مسکن» از هر مقدار تسهیلات را که بانک ها پرداخت می کنند، هدفمند و اعلام کرده این تسهیلات باید به حوزه مسکن وارد شود. در هر صورت این پول قرار است به صورت تسهیلات پرداخت شود، نمایندگان فقط آن را هدفمند کرده و منابع بانک ها را به جای اینکه به سمت بورس و بنگاه داری برود، به حوزه مسکن آورده اند.»

به نظر می رسد منظور جناب رضایی کوچی از منابع همان «تسهیلات تکلیفی» است که بانک ها حسب تکالیف قانونی موظفند آن را به اقشار یا بخش های موردنظر قانونگذار پرداخت نمایند. اما آیا «قانون جهش تولید مسکن» مصوب مردادماه 1400 مجلس شورای اسلامی، پرداخت «تسهیلات تکلیفی» جدید برای تامین مالی تولید و ساخت سالانه یک میلیون واحد مسکونی به شبکه بانکی کشور تکلیف نکرده است؟ برای ارائه پاسخی منطقی بدین پرسش مقدمتا باید توجه داشت که براساس اصول قانون اساسی، ارائه هر طرح یا لایحه قانونی به مجلس مستلزم تعیین منابع مالی مورد نیاز آن است. بنابراین منابع هر طرح یا لایحه قانونی باید از محل درآمدهای دولت و نه از طریق منابع بانک ها تامین شود، زیرا منابع بانک های کشور اعم از بانک های دولتی و خصوصی بیشتر سپرده‏ های بانکی مردم است و از نظر مالی-محاسباتی متعلق به دولت و یا بانک های سپرده پذیر نیست. بنابراین نمایندگان محترم نیز برای ارائه طرح های موردنظر خود باید در متن طرح مصوب مجلس، منبع یا منابع مالی مورد نیاز برای اجرای آن را دقیقا مشخص کنند، وگرنه طرح قانونی آنان با ایراد مغایرت با قانون اساسی در شورای محترم نگهبان مواجه خواهد شد.

طرح «قانون جهش تولید مسکن» نیز جزو قوانینی است که بار مالی فراوانی نیاز دارد. تولید و ساخت سالانه حداقل یک میلیون واحد مسکونی، طرحی است که در صورت اجرای صحیح علاوه بر دعای خیر نسل جوان، موجب رونق تولید صنایع مرتبط با مسکن نظیر سیمان، گچ، لوازم برق ساختمانی، رنگ، صنایع فلزی و چوبی و ایجاد اشتغال مولد خواهد شد. در واقع رونق تولید مسکن، رونق بسیاری از صنایع دیگر را هم به همراه خواهد داشت، اما تولید سالانه حداقل یک میلیون واحد مسکونی نیازمند تامین مالی مناسب و هزاران میلیارد ریال اعتبار بودجه ای است. به همین جهت با کسر و کمبود بودجه دور از انتظار نیست که مجلس برای تامین منابع مالی این طرح بزرگ ملی، به جای تامین اعتبار از طریق دولت به سراغ منابع مالی بانک ها برود و بانک ها را مکلف کند که برای تامین مالی این طرح، تسهیلات ارائه دهند. به طور خلاصه، در این طرح قانونی، «تسهیلات تکلیفی» زیر برای شبکه بانکی کشور مقرر شده است:

* ماده ۴ – بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی مکلفند حداقل ۴۰ درصد از تغییرات مانده تسهیلات پرداختی در هر سال مالی را با نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار به بخش مسکن اختصاص دهند. به صورتی که در سال اول اجرای قانون از حداقل یک میلیون و 600 هزار میلیارد ریال تسهیلات برای واحدهای موضوع این قانون کمتر نباشد و برای سال های آینده نیز حداقل منابع تسهیلاتی مذکور با افزایش درصد صدرالذکر مطابق با نرخ تورم سالانه افزایش یابد.

* تبصره ۱ – بانک های تخصصی به تشخیص بانک مرکزی، به غیر از بانک مسکن از شمول احکام این ماده مستثنی هستند.

* تبصره ۲ - تسهیلات فوق براساس نیاز سالانه مسکن در طرح ها و برنامه های اعلام شده وزارت راه و شهرسازی پرداخت می شود. در صورت ترکیب منابع بانک عامل با منابع صندوق ملی مسکن، نرخ سود تسهیلات براساس نسبت مشارکت منابع صندوق ملی مسکن با بانک عامل و براساس نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار محاسبه می گردد.

* تبصره ۳ - تسهیلات مربوط به ساخت واحدهای این قانون پس از دوره مشارکت به فروش اقساطی تبدیل و تعهدات آن به خریدار منتقل می شود. مجموع دوران مشارکت و فروش اقساطی، 20 ساله است. در صورتی که افزایش طول دوره ساخت ناشی از قصور و کوتاهی سازنده باشد، سود دوران مشارکت مدت زمان افزایش یافته با تأیید وزارت راه و شهرسازی برعهده سازنده است.

* تبصره ۴ – بانک ها و موسسات اعتباری در صورت پرداخت تسهیلات موضوع این ماده مجاز به انتشار اوراق رهنی در چارچوب مقررات بانک مرکزی هستند.

* تبصره ۵ - سازمان امور مالیاتی موظف است در صورت عدم رعایت موضوع این ماده، مالیاتی برابر بیست درصد (۲۰درصد) تعهد انجام نشده را از بانک ها و موسسات اعتباری مستنکف، اخذ و به خزانه داری کل کشور واریز نماید. این مبلغ 100 درصد تخصیص یافته تلقی و به حساب صندوق ملی مسکن واریز می شود.

بدین ترتیب، مجلس در «قانون جهش تولید مسکن»، تامین و پرداخت حداقل ۴۰ درصد از تغییرات مانده تسهیلات پرداختی در هر سال مالی را با نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار به سیستم بانکی کشور تکلیف کرده است که حداقل برآورد تقریبی این مبلغ یک میلیون و 600 هزار میلیارد ریال است و بانک ها قانونا موظفند این میزان تسهیلات را به بخش مسکن اختصاص دهند. بنابراین با معرفی تسهیلات مورداشاره به عنوان «تسهیلات هدفمند» نمی توان ماهیت تکلیفی و الزامی آن را تغییر داد و جلوه دیگری بدان بخشید. به هر جهت، چه تسهیلات مورد نظر مجلس در «قانون جهش تولید مسکن» را «تسهیلات تکلیفی» بدانیم یا به تعبیر رئیس کمیسیون عمران مجلس، آن را «تسهیلات هدفمند غیرتکلیفی» بنامیم، در هر صورت «قانون جهش تولید مسکن» مصوب مجلس و مورد تایید نهایی شورای نگهبان، قانون اساسی است. لذا قانونا بایستی بی کم و کاست توسط دستگاه های اجرایی ذی ربط اجرا شود؛ این نکته ای است که هیچ گونه تردیدی در آن روا نیست، اما لزوم اجرای قوانین مانع از نقد و بررسی و تلاش برای اصلاح آن نیست. از دید موازین بانکی، نکات زیر در «قانون جهش تولید مسکن» قابل توجه است:

اول؛ مجلس در این قانون، دولت را مکلف کرده است که در مدت چهار سال سالانه به طور متوسط حداقل یک میلیون واحد مسکونی در کشور برای متقاضیان واجد شرایط براساس «قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن» مصوب 25 اردیبهشت ماه 1387 و آیین نامه های مربوطه به مردم عرضه نماید. بدون شک، احداث این حجم از مسکن به معنای واقعی، جهشی در تولید مسکن است و در صورت تحقق، افزون بر رونق صنایع و مشاغل مرتبط با صنعت ساختمان، تا حدود زیادی مشکل نسل جوان در تامین مسکن را برطرف خواهد کرد و از دلواپسی آنان خواهد کاست، اما تحقق این نیت خیر علاوه بر مباحث اجرایی نیازمند تامین منابع بانکی لازم است. اگر هر واحد مسکونی در کمترین متراژ ۶۰ متر مربع باشد، این بدان معناست که دولت براساس تکلیف قانونی بایستی سالانه ۶۰ میلیون متر مربع ساختمان مسکونی در کشور احداث و تولید کند. بنا بر اعلام سازمان نظام مهندسی، کف هزینه ساخت مسکن در مناطق روستایی در سال ۱۴۰۰، مبلغ 3 میلیون و 500 هزار تومان و در شهرها حدود 6 میلیون تومان است. به این هزینه ها، هزینه های زیرساخت های عمومی و تاسیسات شهری نیز اضافه می شود، زیرا یک برج مسکونی را نمی توان وسط بیابان برپا کرد. حال پرسش از بانک مرکزی این است که آیا بانک های کشور توان تسهیلات دهی احداث سالانه ۶۰ میلیون متر مربع مسکونی به همراه تسهیلات موردنیاز سایر بخش های تولیدی و خدماتی را دارند یا برای پرداخت این حجم تسهیلات دچار ناترازی منابع می شوند و برای حل این ناترازی و کمبود منابع لازم، لاجرم به سمت برداشت از منابع بانک مرکزی می روند؟

دوم؛ جناب رضایی کوچی به خوبی در جریان هست که مجلس علاوه بر «تسهیلات تکلیفی» «قانون جهش تولید مسکن»، «تسهیلات تکلیفی» متعددی در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ برای نظام بانکی کشور مقرر کرده است که فقط به نمونه ای از این «تسهیلات تکلیفی» در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ اشاره می شود:

* بند ۱۰ قسمت الف تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ - در سال ۱۴۰۰ کلیه بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی موظفند برای احداث و نوسازی 400 هزار واحد مسکن روستایی و شهری در شهرهای کمتر از 25 هزار نفر جمعیت و 800 هزار واحد مسکن شهری (با اولویت محلات و مناطق محروم) نسبت به پرداخت سه میلیون و ششصد هزار میلیارد (۳.۶۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال تسهیلات ساخت مسکن (معادل بیست درصد (۲۰%) تسهیلات نظام بانکی) به افراد واجد شرایط اقدام نمایند. سهمیه هر بانک توسط بانک مرکزی در فروردین ماه تعیین می شود. مجموع دوران مشارکت ساخت و فروش اقساطی این تسهیلات، 20 سال است و پس از دوره مشارکت به فروش اقساطی تبدیل و تعهدات آن به متقاضی واجد شرایط منتقل می شود. این تسهیلات با نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار به افراد واجد شرایط معرفی شده توسط وزارت راه و شهرسازی پرداخت می شود.

حال پرسش از رئیس کمیسیون عمران مجلس این است که آیا «تسهیلات تکلیفی» موضوع بند ۱۰ قسمت الف تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۰، جزئی از تسهیلات بانکی موردنظر «قانون جهش تولید مسکن» است، یا ارتباطی با آن ندارد و بانک ها موظفند «تسهیلات تکلیفی» هر دو قانون (قانون بودجه و قانون جهش تولید مسکن) را پرداخت نمایند؟

سوم؛ بانک، صندوق پرداخت نیست و بنا بر اصول و موازین قانون عملیات بانکی بدون ربا، بانک ها موظفند کلیه تسهیلات بانکی اعم از «تسهیلات تکلیفی» و تسهیلات غیرتکلیفی را در چارچوب عقود مبادله ای یا عقود مشارکتی به صورت «تسهیلات تکلیفی» پرداخت نمایند. در این زمینه از متن تبصره 3 ماده ۴ «قانون جهش تولید مسکن» بدین عبارت «تسهیلات مربوط به ساخت واحدهای این قانون پس از دوره مشارکت به فروش اقساطی تبدیل و تعهدات آن به خریدار منتقل می شود. مجموع دوران مشارکت و فروش اقساطی، 20 ساله است. در صورتی که افزایش طول دوره ساخت ناشی از قصور و کوتاهی سازنده باشد، سود دوران مشارکت مدت زمان افزایش یافته با تأیید وزارت راه و شهرسازی برعهده سازنده است»، می توان استنباط کرد که نظر مجلس آن است که تسهیلات بانکی «قانون جهش تولید مسکن» بایستی در قالب تسهیلات مشارکت مدنی به اشخاص حقیقی (سازندگان انفرادی) و به اشخاص حقوقی (انبوه سازان) پرداخت شود. کسانی که با موازین بانکی آشنایی دارند، می دانند که نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار در تسهیلات مشارکتی صرفا سود مورد انتظار و غیرقطعی است. سود قطعی در تسهیلات مشارکتی پس از پایان دوران مشارکت و برآورد سود و زیان طرح مورد مشارکت تعیین و مبنای فروش نقدی یا اقساطی سهم الشرکه بانک به تسهیلات گیرنده یا هر شخص دیگری می شود. در واقع سود مصوب شورای پول و اعتبار در تسهیلات مشارکتی حداقل تعهد تسهیلات گیرنده است. علاوه بر آن، نتیجه تسهیلات مشارکت مدنی از نظر شرعی و قانونی، شریک شدن بانک تسهیلات دهنده در پروژه و طرح مورد مشارکت است. این شیوه تسهیلات دهی در مورد انبوه سازی منتهی به نوعی رانت تسهیلاتی خواهد شد. بنابراین اینکه بانک ها ملزم باشند پس از پایان مدت مشارکت مدنی حتما سهم الشرکه خود را به یک قیمت از پیش تعیین شده فروش اقساطی کنند و نتوانند حقوق شرعی و قانونی خود به عنوان یک شریک را اعمال کنند، کاملا مغایر با اصول و مبانی قانونی و شرعی قانون عملیات بانکی بدون ربا است. به بیان دیگر، وقتی به بانک ها دستور داده می شود که تسهیلات بانکی در قالب مشارکت مدنی پرداخت شود، بایستی به آثار قانونی و شرعی تسهیلات مشارکت مدنی نیز پایبند باشیم.

چهارم؛ «تسهیلات تکلیفی» براساس تجربه و بنا به دلایل متفاوت، معوق می شوند و سیستم بانکی را برای وصول این مطالبات معوق با مشکلات زیادی مواجه می سازند. کما اینکه در طرح «مسکن مهر» چنین اتفاقی رخ داد. یکی از خبرگزاری ها در این مورد نوشته است: «آمارهای بانک مرکزی نشان می دهد که در دولت های نهم و دهم 450 هزار میلیارد ریال یعنی معادل 45 هزار میلیارد تومان خط اعتباری بانک مرکزی برای «مسکن مهر» در نظر گرفته شد. پیگیری «ایرنا» نشان می دهد که طلب بانک مرکزی از بانک مسکن از محل این خط اعتباری 444.666 هزار میلیارد ریال یعنی بیش از 44 هزار و 400 میلیارد تومان است، یعنی اینکه بانک مسکن در این مدت فقط توانسته 5 هزار و 334 میلیارد ریال یعنی 533 میلیارد تومان از این مبلغ را برگرداند.»

تنها کمکی که مجلس توانسته در این موضوع به بانک مسکن در مورد مطالبات معوق این بانک کند، تبصره ۴ ماده ۳ «قانون جهش تولید مسکن» است که براساس آن مقرر شده: «بدهی بانک مسکن به بانک مرکزی بابت اصل و فرع خطوط اعتباری «مسکن مهر» به حساب بدهی دولت به بانک مرکزی منتقل می شود و این مبلغ به عنوان منابع صندوق منظور می گردد.» مفهوم این تبصره به زبان ساده این است که بانک مسکن ناچار شده برای تامین مالی «مسکن مهر» دست به دامان بانک مرکزی شود و از بانک مرکزی اعتبار بگیرد و به این بانک بدهکار شود. اکنون مجلس چاره این زیان انباشته هزاران میلیاردی بانک مسکن ناشی از پرداخت تسهیلات «مسکن مهر» را در این دیده که بدهی بانک مسکن به دولت منتقل شود و دولت در ازای جایگزینی بانک مرکزی، طلب خود از بانک مسکن را به عنوان سرمایه آورده دولت به صندوق ملی مسکن محسوب نماید. بنابراین از این پس بانک مسکن بابت خطوط اعتباری «مسکن مهر» به جای بانک مرکزی، بدهکار دولت باقی خواهد ماند تا در فرصتی دیگر، مطالبات سهامدار اصلی (دولت) تبدیل به افزایش سرمایه بانک مسکن شود.

در جمع بندی موضوع می توان گفت، خانه دار شدن نسل جوان و تهیه مسکن برای آنان، آرزوی همه است. به همین جهت، طرح «جهش تولید مسکن» در صورت اجرای صحیح می تواند این آرزو را برآورد سازد و گره کور مسکن را باز نماید، اما اشکالات بانکی این طرح نیز بایستی برطرف گردد که امید است با سیاست گذاری مناسب شورای پول و اعتبار، این اشکالات تا حد ممکن برطرف شود. جدا از این مباحث، در مورد «تسهیلات تکلیفی» فارغ از تاثیرات منفی این قبیل تسهیلات در گسترش ناترازی مالی بانک ها و نیز گسترش تورم، معتقدم که اگر مجلس، تضمین اصل و سود «تسهیلات تکلیفی» را به دولت تکلیف کند، حداقل نگرانی بانک ها از معوق شدن این قبیل تسهیلات کاهش می یابد و پشتوانه ای محکم برای بانک ها در پرداخت این قبیل تسهیلات خواهد بود. بنابراین با کمال احترام به نظرات جناب رضایی کوچی، معتقد هستم که از نظر حقوقی، تغییر نام یک پدیده حقوقی، یعنی «تسهیلات تکلیفی» به «تسهیلات هدفمند»، تغییری در ماهیت حقوقی آن پدیده نمی دهد. تامین تسهیلات موردنیاز «قانون جهش تولید مسکن»، تکلیف مجلس به سیستم بانکی است. ضمن آنکه سیاست گذاری در امور بانکی قانونا در صلاحیت شورای پول و اعتبار است. بنابراین تسهیلات بانکی مقرر شده در این قانون از مصادیق بارز «تسهیلات تکلیفی» سیستم بانکی کشور است که امیدوارم با اجرای موفق «قانون جهش تولید مسکن»، این «تسهیلات تکلیفی» به خیل عظیم متقاضیان مسکن از جمله متقاضیان حوزه های انتخابیه جناب آقای رضایی کوچی در شهرهای جهرم و خفر و بخش های تابعه آن نظیر سیمکان و کردیان و قطب آباد و حیدرآباد نیز برسد.