ستاد تسهیل و سیاست گذاری بانکی

پرسش متداول در شبکه بانکی کشور، این است که در صورت مغایرت مصوبات «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» به ویژه مصوبات کارگروه های استانی آن با مصوبات و دستورالعمل های بانک مرکزی، تکلیف نظام بانکی چیست و آیا بانک ها بایستی مصوبات ستاد تسهیل را اجرا کنند یا به مصوبات بانک مرکزی پایبند باشند؟

«ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» در واقع مولود «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب اردیبهشت ماه ۱۳۹۷ مجلس شورای اسلامی است. در این قانون، هدف از تشکیل ستاد تسهیل چنین مشخص شده است: «به منظور بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص حل و فصل مشکلات واحدهای تولیدی به ویژه در موارد مربوط به تکمیل و راه اندازی طرح های نیمه تمام، تأمین مالی، تعیین تکلیف بدهی های معوق و همچنین رفع مشکلات مرتبط با محیط زیست، منابع طبیعی و معادن و رفع موانع صادراتی، به دولت اجازه داده می شود نسبت به ایجاد «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» به ریاست وزیر صنعت، معدن و تجارت اقدام کند. وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است ظرف مدت دو ماه از تاریخ ابلاغ این قانون، آیین نامه اجرایی لازم را با مشورت «شورای گفت وگوی دولت و بخش خصوصی» در چارچوب اختیارات قانونی تهیه کرده و به تصویب هیأت وزیران برساند. تبصره- در راستای وظایف ستاد در هر استان، کارگروه تسهیل و رفع موانع تولید به ریاست استاندار و تحت نظارت و سازماندهی «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» انجام وظیفه می کند. ستاد و کارگروه های مذکور و دبیرخانه های موردنیاز آنها، باید از امکانات و نیروی انسانی موجود در دستگاه های اجرایی و اعضای ذی ربط استفاده کرده و به هیچ عنوان تشکیلات جدیدی ایجاد نکنند.»

توجه کنید که قانونگذار برای تحقق حل مشکلات واحدهای تولیدی از عبارت «حل و فصل» استفاده کرده است. از این عبارت می توان استنباط کرد که حل مشکلات واحدهای تولیدی از طریق تفاهم با دستگاه های اجرایی ذی ربط به جای استفاده از روش های قهری قانونی بسیار موثرتر خواهد بود. ستاد تسهیل که اعضای آن متشکل از وزیر صنعت، معدن و تجارت (رئیس ستاد)، رئیس سازمان برنامه و بودجه، وزیر اقتصاد، وزیر کار، وزیر کشور، رئیس کل بانک مرکزی، رئیس اتاق بازرگانی، رئیس سازمان حفاظت محیط زیست، وزیر نفت، وزیر جهاد کشاورزی، وزیر نیرو، وزیر بهداشت، رئیس سازمان میراث فرهنگی، رئیس سازمان ملی استاندارد، رئیس اتاق تعاون، رئیس اتاق اصناف و نمایندگان تشکل های سراسری تولیدی هستند، وظیفه حل و فصل مشکلات واحدهای تولیدی را برعهده دارد. از جمله مهمترین نیازهای واحدهای تولیدی، نیاز به تامین مالی برای توسعه و همینطور سرمایه در گردش است. نمی توان انکار کرد که بدهی واحدهای تولیدی به شبکه بانکی کشور نیز یکی از مشکلات دائمی واحدهای تولیدی است. این مشکل البته مشکل شبکه بانکی نیز هست، زیرا انباشت مطالبات معوق در سیستم بانکی همواره معضلی اساسی برای بانک ها بوده که آنها را با بحران های موالی مواجه ساخته و موجب ناتوانی بانک ها در پرداخت سود علی الحساب سپرده های بانکی به سپرده گذاران و کاهش شدید سطح تسهیلات دهی خواهد شد.

بنابراین سوالی که مطرح می شود، این است که ستاد تسهیل و کارگروه های استانی آن قانونا دارای چه اختیاراتی در زمینه حل و فصل مشکلات بانکی واحدهای تولیدی از طریق سیاست گذاری در امور بانکی هستند؟ به عنوان مثال، آیا ستاد تسهیل می تواند به جای بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار در مورد نحوه وصول مطالبات بانکی از واحدهای تولیدی و یا در مورد نحوه صدور اجراییه و تعقیب عملیات اجرایی بدهی بانکی واحدهای تولیدی رأسا سیاست گذاری نماید و مصوبات خود را مستقیما یا توسط مقامات استانداری و یا سایر مقامات اجرایی به شبکه بانکی کشور ابلاغ کند، یا برعکس، این قبیل مصوبات که در واقع سیاست گذاری در امور بانکی است، بایستی به بانک مرکزی ابلاغ شود تا بانک مرکزی به عنوان سیاست‎گذار بانکی، آنها را در چارچوب ضوابط بانکی کشور به بانک ها ابلاغ رسمی نماید؟ از سوی دیگر، در صورت تعارض مصوبات کارگروه های استانی ستاد تسهیل با مصوبات بانک مرکزی، تکلیف شبکه بانکی چیست؟

در پاسخ به این سوال، عملکردهای متفاوتی دیده شده که گلایه هایی را در مورد تداخل مسئولیت ها و وظایف قانونی ستاد تسهیل و کارگروه های استانی آن با وظایف و حقوق قانونی بانک ها به همراه داشته است که البته این گلایه ها چندان هم غیرمنطقی و بی دلیل نیست. برابر قوانین فعلی، بانک ها و موسسات اعتباری اعم از بانک های خصوصی و دولتی تحت نظارت بانک مرکزی قرار دارند و کلیه مقررات مربوط به سیاست های بانکی از طریق بانک مرکزی به شبکه بانکی ابلاغ می شود. بانک ها در چارچوب مقررات قانون پولی و بانکی کشور قانونا ملزم به اجرای مصوبات بانک مرکزی هستند و تخلف از اینگونه مصوبات به عنوان تخلف از مقررات و مصوبات بانک مرکزی قابل پیگرد است. بنابراین هیچ بانک دولتی و خصوصی تمایل یا انگیزه ای برای استنکاف از اجرای مصوبات قانونی «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» و کارگروه های استانی آن ندارد. باید پذیرفت که در صورت مغایرت مصوبات ستاد تسهیل به ویژه مصوبات کارگروه های استانی آن، بانک ها با وضعیتی مواجه خواهند شد که یا بایستی مجری مصوبات ستاد تسهیل باشند و یا بنا به رویه معمول خود مصوبات بانک مرکزی را اجرا نمایند. به طور مثال، اگر ستاد تسهیل و یا کارگروه های استانی آن در مورد استمهال تسهیلات واحدهای تولیدی، مصوباتی خاص را تصویب کند که مغایر با دستورالعمل امهال باشد، وظیفه شبکه بانکی کشور چیست؟

ابتدا باید به این نکته توجه داشت که همه بانک های دولتی و خصوصی صرفا تحت نظارت قانونی بانک مرکزی هستند و از نظر حقوقی نیز حدود و ثغور صلاحیت های قانونی ستاد تسهیل کاملا روشن و شفاف است. هدف قانونگذار از تاسیس «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» تماما در قوانین و مقررات ذی ربط مشخص شده و قطعا ایجاد یک نهاد موازی با شورای پول و اعتبار برای سیاست گذاری در امور بانکی توسط ستاد تسهیل نبوده است. بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص حل و فصل مشکلات واحدهای تولیدی، بدیهی ترین مسئولیت قانونی ستاد تسهیل است. همچنین فرآیند حل و فصل مشکلات بانکی واحدهای تولیدی نیز راهکار قانونی خاص خود را دارد. در ماده ۶۲ قانون مورد اشاره آمده است: «بانک ها و موسسات اعتباری و صندوق های حمایتی موظفند با تسهیلات یا موارد امهال مصوب در کارگروه تسهیل، حداکثر ظرف مدت یک ماه موافقت کنند یا دلایل مخالفت خود را همراه با مستندات مربوط به هیأت موضوع تبصره این ماده تسلیم نمایند.» در تبصره همین قانون، فرآیند بانکی اتخاذ تصمیم در مورد مصوبات بانکی ستاد تسهیل و کارگروه های استانی آن نیز مشخص شده است: «رئیس کل بانک مرکزی موظف است هیأتی متشکل از خبرگان مورد وثوق بانکی و اقتصادی در هر استان از میان افرادی که استاندار پیشنهاد می کند، تشکیل دهد. کسانی که مورد تأیید رئیس کل بانک مرکزی قرار می گیرند و با حکم وی به عضویت هیأت های موضوع این تبصره درمی آیند، به عنوان نماینده رئیس کل محسوب می شوند. این هیأت موظف است دلایل و مستندات بانک ها برای استنکاف از پرداخت تسهیلات موردنظر کارگروه تسهیل را بررسی و درباره آن اظهارنظر کند. درصورتی که دلایل بانک برای استنکاف از پرداخت تسهیلات موردنظر، مورد تأیید هیأت موضوع این تبصره قرار نگیرد، بانک موظف است تسهیلات موردنظر را به متقاضی پرداخت کند. عدم تمکین بانک، تخلف از دستور بانک مرکزی تلقی شده و موضوع به هیأت انتظامی بانک مرکزی ارجاع خواهد شد. رئیس کل بانک مرکزی می تواند هر یک از اعضای هیأت مذکور را عزل نماید.»

پیام این قانون، آن است که در صورت اختلاف نظر بین ستاد تسهیل و یا کارگروه های استانی آن با بانک های عامل، مرجع نهایی اتخاذ تصمیم در اینگونه موارد صرفا بانک مرکزی است. در حال حاضر، «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» برای فعالیتش دارای سه مستند اصلی است:

اول؛ «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب تیرماه ۱۳۹۷ مجلس شورای اسلامی. گفتنی است شورای نگهبان در زمان بررسی بر مصوبه مجلس بدین شرح ایراد گرفته است: «اطلاق شرکت بخش های غیردولتی نسبت به اتخاذ تصمیمات اجرایی مذکور در ماده 61، مغایر اصل 60 قانون اساسی شناخته شد. همچنین اطلاق واگذاری تعیین وظایف و اختیارات کارگروه استانی به آیین نامه، مغایر اصل 85 قانون اساسی است. به علاوه در تبصره این ماده از آنجا که نحوه تعیین و تعداد اعضا و وظایف و اختیارات ستاد ملی مشخص نشده است ابهام دارد، پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد.»

دوم؛ آیین نامه اجرایی «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب بهمن ماه ۱۳۹۸ هیأت دولت. در ماده ۳ این آیین نامه، وظایف و اختیارات ستاد تسهیل بدین شرح تعیین شده است:

1-«ارائه پیشنهاد اصلاح قوانین، مقررات و ضوابط و رویه های مرتبط با تولید و خدمات در زمینه های تسهیل امور سرمایه گذاری، صادرات، واردات، امور گمرکی، بانکی، مالیاتی، بیمه ای، محیط زیستی، منابع طبیعی و سایر امور مرتبط با بخش تولید به مراجع ذی صلاح.

2-بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص حل  و فصل مشکلات واحدهای تولیدی در راستای استمرار و ارتقای تولید و اشتغال.

3-هماهنگی، تدوین و پیشنهاد برنامه سالانه تأمین منابع مالی به منظور تکمیل طرح های نیمه تمام و سرمایه موردنیاز واحدهای تولیدی (سرمایه ثابت و سرمایه در گردش) برای ارائه به مراجع ذی ربط.

4-بررسی پیشنهادات ارائه شده از سوی واحدهای تولیدی جهت احیا و استمرار تولید و اشتغال از جمله واحدهای در اختیار اداره تصفیه امور ورشکستگی قوه قضائیه و تملک شده توسط بانک ها و سایر دستگاه های اجرایی.

5-تعامل با دستگاه قضایی در جهت اجتناب محاکم از صدور احکام منجر به توقف تولید و تعطیلی واحدهای تولیدی.»

گرچه از نظر حقوقی، ایراداتی بر آیین نامه وارد است، اما مشاهده می شود که حتی در این آیین نامه نیز «سیاست گذاری در امور بانکی» به عنوان صلاحیت قانونی برای «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» تعیین نشده است.

سوم؛ دستورالعمل تبصره ذیل ماده ۶۲ «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب اسفندماه ۱۳۹۸ کمیسیون اعتباری بانک مرکزی.

با کمی دقت و تأمل در مستندات قانونی اشاره شده می توان دریافت که هدف قانونگذار از تصویب «قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» و در پی آن، تصویب «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر»، برداشتن موانع تولید بوده است تا بخش تولید دچار وقفه و رکود نشود. برداشتن موانع تولید، ناظر به مشکلات واحد یا واحدهای تولیدی خاصی است که وضعیت این واحدهای تولیدی مشکل دار در کارگروه های استانی یا در صورت لزوم در ستاد تسهیل برابر با مقررات مورد اشاره بررسی و منتهی به تصمیماتی درخصوص واحد تولیدی مشکل دار می شود.

اما اگر ستاد تسهیل و یا کارگروه های استانی آن، پیشنهاد خاصی در ارتباط با نحوه تعامل بانک ها با واحدهای تولیدی بدهکار و صدور اجراییه برای وصول مطالبات معوق داشته باشد، در این صورت باید این قبیل پیشنهادات پس از تصویب نهایی ستاد تسهیل به بانک مرکزی ابلاغ شود تا بانک مرکزی با طی تشریفات بانکی مربوط، فرآیندهای بانکی مصوبات ستاد تسهیل را تعیین و به شبکه بانکی کشور ابلاغ رسمی کند. این شیوه ابلاغ مصوبات ستاد تسهیل از نظر اجرایی، شبکه بانکی را از سردرگمی ناشی از تعارض بین مصوبات ستاد تسهیل و مصوبات بانک مرکزی رهایی می بخشد. از نظر موازین قانونی نیز ویژگی این فرآیند آن است که با ابلاغ مصوبات ستاد تسهیل توسط بانک مرکزی، در صورت تخلف بانک ها و موسسات اعتباری از مصوبات ستاد تسهیل که توسط بانک مرکزی به بانک ها ابلاغ شده است، تخلف بانکی محسوب شده و مانند سایر تخلفات بانکی علاوه بر سایر مراجع نظارتی در هیأت انتظامی بانک مرکزی نیز قابل پیگرد خواهد بود.

هدف مشترک بانک ها خواه بانک های خصوصی و خواه بانک های دولتی، حل مشکلات بانکی واحدهای تولیدی است. نحوه حل و فصل مشکلات بانکی بخش تولید نیز در قوانین و مقررات به نحوی روشن تعیین شده است، اما اگر ستاد تسهیل و یا کارگروه های استانی آن، تصمیماتی بگیرند که به نوعی سیاست گذاری در امور بانکی باشد، فرضا اقدامات قانونی و عملیات ثبتی بانک ها برای وصول مطالبات معوق را برخلاف مقررات ثبتی و اصل لازم الاجرا بودن اسناد رسمی، موکول به موافقت ستاد نماید و یا آنکه به جای شبکه بانکی، تخصیص و پرداخت تسهیلات بانکی به واحدهای تولیدی را به صورت تسهیلات تکلیفی عهده دار شود، اینگونه تصمیمات نیازمند طی فرآیند قانونی و تصویب شورای پول و اعتبار و ابلاغ مصوبات آن توسط بانک مرکزی به شبکه بانکی کشور است، زیرا سیاست گذاری و نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری قانونا برعهده بانک مرکزی است.

لازم به گفتن است که گرچه پرداخت تسهیلات، وظیفه قانونی و همچنین کارکرد تجاری و انتفاعی بانک هاست، اما در عین حال باید توجه داشت که وصول مطالبات معوق نیز گناه نابخشودنی شبکه بانکی کشور نیست، بلکه تسهیلات پرداختی باید وصول شود تا امکان پرداخت تسهیلات بعدی فراهم آید و بانک ها بتوانند سود سپرده گذاران را پرداخت کنند. برای حل مشکلات بخش تولید از جمله مشکلات بانکی باید به صورت دقیق و کارشناسی و با بررسی همه جوانب موضوع تصمیم گرفت و به جای حل مشکل واحدهای تولیدی مشکل دار، مشکلات دیگری برای بخش تولید ایجاد نکرد و بر حجم مطالبات معوق بانک های دولتی و خصوصی نیفزود. اولین نتیجه منفی چنین رویه ای همانا افزایش مطالبات معوق و ناتوانی شبکه بانکی کشور از پرداخت تسهیلات به بخش تولید و اقشار نیازمند جامعه خواهد بود. تسهیل و رفع موانع تولید، نیازمند اشتراک مساعی و همدلی و همفکری همه دستگاه های اجرایی ذی ربط و بانک ها و اقدام آنان در چارچوب موازین قانونی است.