تصمیم نامه یا تصویب نامه؟!

فرآیند تعیین و تعدیل نرخ نسبت مالکانه در شرکت های سهامی به عنوان یکی از معیارهای اصلی اعتبارسنجی مشتریان بانک ها، سرگذشتی بس شیرین دارد؛ پدیده ای که برای تصویب آن هم از «تصمیم نامه» و هم از «تصویب نامه» هیأت دولت استفاده شده است. در حالی که مرجع تصویب هر دو مستند مورداشاره هیأت دولت است، این پرسش مطرح می شود که مگر از حیث مبانی حقوقی یا فرآیندهای بانکی تفاوتی بین «تصمیم نامه» و «تصویب نامه» هیأت دولت وجود دارد؟

در پاسخ باید گفت، قانون اساسی در راستای فراهم آوردن نظارت قانونی مجلس بر عملکرد دولت در اصل ۱۳۸ تأکید کرده است: «علاوه بر مواردی كه هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانین می شود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان های اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد. هر یك از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت می تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به كمیسیون های متشكل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این كمیسیون ها در محدوده قوانین پس از تأیید رئیس جمهور لازم الاجرا است. تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات كمیسیون های مذكور در این اصل‏، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی  که آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذكر دلیل برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستد.»

در اصل ۱۳۸ قانون اساسی، سخن از «تصویب نامه» و آیین نامه های دولت است. مصوبات هیأت دولت هم زمان با ابلاغ به دستگاه های اجرایی باید به رئیس مجلس نیز ابلاغ شود تا ایشان از طریق «هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی»، مصوبه دولت را بررسی و احراز نماید که آیا مصوبه دولت با قوانین عادی مغایرت دارد یا نه. در صورت تشخیص مغایرت قانونی، دولت مکلف است با اعلام رئیس مجلس نسبت به اصلاح یا ابطال مصوبه مغایر قانون اقدام نماید. به بیان دیگر، در صورتی که ریاست مجلس این قبیل تصمیم نامه ها یا تصویب نامه های هیأت وزیران را مغایر با قانون عادی تشخیص دهد، دولت مکلف است نسبت به اصلاح یا ابطال مصوبه با تصمیم نامه مغایر قانون اقدام نماید. حال اگر به جای عنوان «تصویب نامه» به مصوبات هیأت دولت عنوان «تصمیم نامه» داده شود، آیا با تغییر عنوان «تصویب نامه» به «تصمیم نامه»، مصوبه هیأت دولت از شمول مقررات اصل ۱۳۸ قانون اساسی خارج می شود؟ ولو آنکه متکی به تصمیم هیأت محترم دولت باشد و دیگر نیازی به ارسال تصمیم نامه های دولت به مجلس نیست!

از نظر حقوقی، پاسخ این پرسش منفی است، زیرا برابر اصل ۱۳۸ قانون اساسی، معیار تصمیم جمعی هیأت دولت است و مهم نیست اسم این تصمیم را «تصویب نامه» یا «تصمیم نامه» گذارند، اما ظاهرا تلقی حقوقی مسئولان دولت وقت در این زمینه آن بوده که معیار مصرح ۱۳۸ قانون اساسی عنوان «تصویب نامه» است. در نتیجه به گمان آنان با تغییر عنوان «تصویب نامه» به «تصمیم نامه»، موضوع از شمول اصل ۱۳۸ قانون اساسی خارج می شود و دیگر نیازی به ارسال رسمی و قانونی تصمیم نامه هیأت دولت به رئیس مجلس نیست تا در صورت احراز مغایرت قانونی این قبیل مصوبات مغایر با قانون ابطال شوند.

به هر حال، موضوع تعیین نسبت مالکانه در عملیات بانکی (دریافت تسهیلات یا برخورداری از تعهدات بانکی) نیز از جمله موضوعاتی است که میزان آن با «تصمیم نامه دولت» تعیین شده، ولی با «تصویب نامه دولت» این نسبت از 25 درصد به 15 درصد کاهش یافته است. دوگانگی بین «تصویب نامه» و «تصمیم نامه» این پرسش را مطرح می سازد که چرا در مورد یک موضوع واحد (تعیین نسبت مالکانه) در یکجا از «تصمیم نامه» استفاده می شود و در جای دیگر «تصمیم نامه» تبدیل به «تصویب نامه» می شود؟ ماجرا از این قرار است که دولت در بیستم مهرماه ۱۳۹۳ در راستای تعیین تكلیف بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران برای خروج غیرتورمی از ركود «تصمیم نامه»‏ ای را تصویب کرده است. در بند ۳ قسمت ج این تصمیم نامه در مورد تعیین میزان نسبت مالکانه برای پرداخت تسهیلات بانکی مقرر شده است: «الزام بانک ها به کسب اطمینان از تأمین حداقل 25درصد منابع مالی موردنیاز پروژه های سرمایه گذاری از محل حقوق صاحبان سهام»، اما هیأت دولت در جلسه 16 بهمن ماه 1398 (ابلاغ شده به شماره ۱۴۸۶۲۵ مورخ 20 بهمن ماه 1398) با صدور تصویب نامه نرخ نسبت مالکانه برای بهره مندی از تسهیلات بانکی را به 15 درصد کاهش داده است.

فارغ از مباحث کارشناسی پیرامون مفهوم حقوقی «تصویب نامه» و «تصمیم نامه»، سوال این است که اساسا نسبت مالکانه چیست و نرخ نسبت مالکانه چه تأثیری در پرداخت تسهیلات و برخورداری از تعهدات بانکی دارد؟ در این مورد باید توجه داشت که از نظر اصول حسابداری در موسسات اقتصادی، نسبت مالکانه به تقسیم حقوق صاحبان سهام به کل دارایی ها می گویند و در واقع نسبت مالکانه نشان دهنده میزان بهره یا حقوق صاحبان سهام نسبت به کل دارایی های شرکت است. این نسبت، قدرت مالی شرکت و موسسه اقتصادی از نظر طلبکاران (بستانکاران و بانک ها) را نشان می دهد. بنابراین بالا بودن نسبت یا بهره مالکانه نشان دهنده قدرت و پایداری بالای یک واحد تجاری است و بالعکس، پایین بودن نسبت مالکانه نشان از ضعف مالی شرکت برای پرداخت بدهی هایش دارد. به عبارت دیگر، صاحبان سهام در قبال آورده خود هر یک سهمی در کل دارایی شرکت دارند. پس نسبت مالکانه در واقع به معنای تقسیم کل دارایی شرکت بر حقوق صاحبان سهام شرکت است. در نتیجه بدهی های کوتاه مدت (مانند تسهیلات کوتاه مدت بانکی) موجب کاهش نسبت مالکانه صاحبان سهام می شود، در حالی که بدهی یا تسهیلات بانکی بلندمدت تأثیر مالی چندان موثری در کاهش نسبت مالکانه صاحبان سهام ندارد.

اما از نظر بانکی و اعتبارسنجی مشتریان، نسبت مالکانه اصطلاحا برآیند سنجش و تعیین قدرت مالی واحد تجاری از نظر بانک های تسهیلات دهنده و سایر طلبکاران براساس معیارهای علمی است و این نسبت یکی از ملاک های موثر در اعتبارسنجی مشتریان است که براساس آن، میزان تسهیلات و همچنین نوع و میزان وثایق موردنظر بانک برای پرداخت تسهیلات تعیین می شود. بر این مبنا هر چقدر میزان نسبت مالکانه شرکت های متقاضی تسهیلات و تعهدات بانکی بیشتر باشد، بدین معناست که پرداخت تسهیلات و ارائه تعهدات بانکی از ریسک اعتباری کمتری برای بانک برخوردار است. در شرایط معمولی هر چقدر نسبت مالکانه صاحبان سهام بیشتر باشد، ریسک کمتری برای پرداخت تسهیلات به این قبیل شرکت ها وجود دارد.

در این میان، هیأت دولت در تصمیم نامه بیستم مهرماه ۱۳۹۳ نرخ نسبت مالکانه واحدهای اقتصادی برای برخورداری از تسهیلات و تعهدات بانکی را 25 درصد تعیین کرده است، اما همین «تصمیم نامه» به موجب مصوبه هیأت دولت براساس پیشنهاد بانک مرکزی اصلاح شده و نرخ نسبت مالکانه از 25 درصد به 15 درصد کاهش پیدا کرده است. نتیجه این مصوبه نیز افزایش ریسک اعتباری بانک هاست و افزایش مطالبات معوق بانک ها از نتایج بدیهی چنین تصمیمی است. به طور کلی، موضوع تعیین نسبت مالکانه از طریق «تصمیم نامه» یا «تصویب نامه» از دو منظر قابل بررسی است:

اول؛ از منظر مدیریت ریسک و فرآیند عملیات بانکی

همان گونه که گفته شد، از منظر مدیریت ریسک و مباحث اعتباری و سنجش اعتبار مشتریان بانک ها، هر چقدر نسبت مالکانه در شرکت های متقاضی تسهیلات بانکی بیشتر باشد، ریسک کمتری در پرداخت تسهیلات و تعهدات بانکی برای بانک ها وجود خواهد داشت. کاهش ریسک های اعتباری نیز پرداخت تسهیلات بانکی را سرعت می بخشد و خطر معوق شدن تسهیلات را کاهش می دهد. بنابراین اینکه برای پرداخت تسهیلات بانکی حداکثر نرخ نسبت مالکانه 15 درصد تعیین می شود، به معنای آن است که ریسک بانک ها و موسسات اعتباری برای پرداخت تسهیلات و تعهدات بانکی به شدت افزایش یافته است. افزایش ریسک اعتباری بانک ها برای تسریع در پرداخت تسهیلات بانکی همیشه سیاست مفیدی نیست و در مواردی ممکن است نتیجه عکس دهد. ضمن آنکه ضوابط و معیارهای سنجش اعتبار مشتریان بانک ها به عنوان جزئی از عملیات بانکی قانونا برعهده شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی است.

دوم؛ از منظر رعایت اصول قانون اساسی

رعایت دقیق اصول قانون اساسی از جمله رعایت اصل ۱۳۸ وظیفه غیرقابل انکار همه مسئولان است. تصمیمات هیأت دولت خواه آن را «تصمیم نامه» بنامیم و یا «تصویب نامه» همگی مشمول مقررات اصل ۱۳۸ قانون اساسی است و بایستی جهت اعلام نظر ریاست محترم مجلس شورا به اطلاع ایشان برسد. تصمیم نامه مورخ ۲۰ مهرماه ۱۳۹۳ هیأت محترم دولت در مورد تعیین نرخ نسبت مالکانه نیز می بایستی در اجرای اصل ۱۳۸ قانون اساسی برای ریاست مجلس ارسال می شده تا توسط «هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی» ارزیابی و نظر ریاست مجلس به دولت اعلام شود، اما حتی صرف نظر از این موضوع، از نظر حقوقی این پرسش مطرح است که آیا اساسا تعیین نرخ نسبت مالکانه از وظایف دولت است یا بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار؟ در این مورد بند ۶ ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی کشور تصریح دارد: «تعیین حداکثر نسبی تعهدات ناشی از افتتاح اعتبار اسنادی - ظهرنویسی یا ضمانت نامه های صادر از طرف بانک ها و نوع و میزان وثیقه این قبیل تعهدات» و همچنین بند ۷ همین قانون، «تعیین شرایط معاملات اقساطی که اعتبار آن از طرف بانک ها تأمین می شود» را از جمله اختیارات بانک مرکزی برشمرده است. بنابراین تصمیم نامه مورد بحث اساسا مغایر با قانون است، زیرا امری را که اتخاذ تصمیم در مورد آن قانونا در صلاحیت بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار است، در اختیار دولت گذارده است. اصل ۱۳۸ قانون اساسی در واقع از جمله ابزارهای نظارتی قوه مقننه است تا مصوبات هیأت دولت مغایر با قانون نباشد. در شمول مقررات این اصل تفاوتی نمی کند که مصوبات هیأت دولت را «تصویب نامه» بنامیم یا «تصمیم نامه». اصول قانون اساسی را باید در هر وضعیتی پاس داشت و بدان احترام گذاشت.