دست دولت در جیب بانک ها

قانون بودجه و جداول پیوست آن معمولا از دو بخش منابع و مصارف تشکیل می شود. برنامه های اجرایی دولت در هر سال بایستی با لحا ظ میزان درآمدها و هزینه ها تنظیم و تصویب شود، وگرنه در صورت فزونی هزینه ها بر درآمدها، دولت با مشکل کسری بودجه مواجه خواهد شد. منابع درآمدی دولت نیز کاملا مشخص است؛ درآمدها (شامل درآمدهای عمومی و درآمدهای اختصاصی)، واگذاری دارایی های سرمایه ای و واگذاری دارایی های مالی. استفاده دولت از منابع بانک مرکزی هم اصطلاحا استقراض گفته می شود. پدیده ای بسیار منفی که حاصل آن، بدهی دولت به بانک مرکزی و ارمغان آن معمولا تورم و گرانی افسارگسیخته برای مردم است. بر این اساس، استفاده دولت از منابع بانک مرکزی موجب بدهی دولت به بانک مرکزی می شود و به عنوان عملکرد منفی دولت ها در کارنامه فعالیت شان ثبت خواهد شد، اما در پدیده استفاده دولت از منابع بانک های دولتی و خصوصی در واقع دولت بدهکار این بانک ها نمی شود، بلکه مجلس معمولا به پیشنهاد دولت و یا به سلیقه و پیشنهاد نمایندگان مردم، بانک ها را مکلف می سازند که به افراد و اقشار موردنظر تسهیلات بانکی پرداخت کنند. پس معمولا در تسهیلات تکلیفی، تسهیلات گیرنده بدهکار محسوب شده و در برابر بانک مسئول بازپرداخت تسهیلاتی که دریافت کرده و سود آن است بنابراین در تسهیلات تکلیفی، دولت بدهکار بانک ها نمی شود؛ حداکثر آنکه دولت در پاره ای موارد ممکن است تضمین تسهیلات تکلیفی را برعهده گیرد و یا در مواردی مبالغی را بابت تفاوت سود موردنظر قانونگذار با سود مصوب شورای پول و اعتبار تخصیص دهد. با این وصف، پرسش این است که آیا دولت می‎تواند دست در جیب بانک ها کند و آیا مجاز است که برای پوشش کسری بودجه و تامین اعتبار لازم برای اجرای برنامه هایش، از منابع بانک ها اعم از بانک های دولتی و خصوصی استفاده نماید؟

قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب شهریورماه ۱۳۶۲ با صراحت «افتتاح انواع حساب های قرض الحسنه (جاری و پس انداز) و سپرده های سرمایه گذاری مدت دار» و همینطور «اعطای وام و اعتبار بدون ربا طبق قوانین و مقررات» را ازجمله وظایف نظام بانکی و «تجهیز منابع از طریق سپرده پذیری در قالب سپرده های سرمایه گذاری مدت دار و سپرده های قرض الحسنه و همچنین پرداخت انواع تسهیلات بانکی» را در ردیف وظایف و اختیارات نظام بانکی کشور تعیین کرده است. نهاد قانونی مسئول سیاست گذاری فعالیت بانک ها و موسسات اعتباری، چه در بخش تجهیز منابع و چه در بخش توزیع و مصرف منابع و پرداخت تسهیلات بانکی هم شورای پول و اعتبار است. در این راستا، شبکه بانکی در چارچوب قانون مورد اشاره بایستی سپرده های مردم را جمع‎آوری و به اصطلاح تجهیز کند و به وکالت از آنان یا به عنوان شریک سپرده گذاران براساس مصوبات شورای پول و اعتبار تحت نظارت بانک مرکزی، سپرده های مردم را همراه با منابع خود در عملیات مجاز و مشروع بانکی به کار برد و سود این عملیات بانکی را «به نسبت و مبلغ سپرده سپرده گذاران و سهم منابع بانک» بین خود و سپرده گذاران تقسیم نماید. پس برمبنای مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا، سود حاصل از عملیات بانکی، «سود مشاعی» متعلق و قابل تقسیم بین بانک و سپرده گذاران است. بدین ترتیب، براساس اصول قانونی اشاره شده، بانک در جمهوری اسلامی ایران، موسسه اقتصادی و انتفاعی است که بایستی با حداکثر تلاش همواره منافع مشروع مشتریان سپرده گذار خود را در نظر داشته باشد.

شایان توجه است که دامنه سودرسانی در مورد بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی بیشتر است، زیرا بانک های خصوصی بایستی افزون بر سپرده گذاران به سهامداران شان نیز سود عملکرد پرداخت کنند، حال آنکه در مورد بانک های دولتی با توجه به آنکه سهامدار اصلی آنان فقط دولت است، ممکن است سود سهام در این درجه از اهمیت نباشد. به این ترتیب، از نظر مبانی شرعی و قانونی و مدل کسب وکار فعلی بانک ها، منابع موجود بانک ها خواه بانک دولتی باشد و خواه بانک خصوصی (شامل منابع حاصل از سپرده های مردم و منابع اختصاصی بانک ها و منابع بین بانکی) را نمی توان به عنوان منبعی لایزال برای دولت به منظور تامین اعتبارات و اجرای برنامه ها مورد استفاده قرار داد، چرا که این پدیده هم موجب سلب اختیارات شرعی و قانونی وکیل و شریک سپرده گذاران یعنی بانک است و هم بانک ها را از وظیفه و کارکرد اصلی خود یعنی انجام عملیات مجاز بانکی به منظور کسب سود بیشتر برای سپرده گذاران و صاحبان سهام دور می سازد.

در این میان، با وجود آنکه دولت مجاز نیست منابع بانک های دولتی و خصوصی را دستمایه اجرای برنامه های خود قرار دهد، اما همه ساله در قانون بودجه، تسهیلات بانکی برای تامین اعتبارات موردنیاز دولت مصوب می شود و بانک ها هر چقدر که از نظر کارشناسی، پرداخت چنین تسهیلاتی را فاقد توجیه لازم تشخیص دهند، اما قانونا مکلف به پرداخت آن هستند. به هر حال، همانند همه پدیده های اقتصادی، پدیده «تسهیلات تکلیفی» نیز موافقان و مخالفان خاص خود را دارد. از نظر کارشناسی شاید بتوان تصویب تسهیلات بانکی توسط مجلس را نوعی جهت دهی و مدیریت قوه مقننه در پرداخت تسهیلات بانکی توجیه کرد، زیرا مجلس تشخیص داده است به میزان مشخصی از منابع موجود شبکه بانکی کشور به بخش های اقتصادی، تولیدی، صنعتی و حتی فرهنگی و اقشار خاصی از جامعه اختصاص یابد و پرداخت شود. پس در تسهیلات تکلیفی، قانونگذار در واقع همانند یا به جای شورای پول و اعتبار عمل می کند و با تصویب قوانین، فعالیت بانک ها در زمینه پرداخت تسهیلات را جهت دهی و مدیریت می کند بنابراین به اعتقاد موافقان پرداخت تسهیلات تکلیفی، ایرادی اساسی بر آن وارد نیست، زیرا قانونگذاری در امور مختلف ازجمله صلاحیت های انحصاری مجلس شورای اسلامی است. در سوی مقابل، مخالفان تسهیلات تکلیفی بر این عقیده اند که دولت نمی تواند به جای تامین منابع موردنیاز برای اجرای برنامه ها، راه سهل و آسان را در پیش گیرد و از منابع بانکی برای پیشبرد برنامه هایش استفاده کند، زیرا غالب این منابع نه تنها به دولت تعلق ندارند، بلکه عمده آن متعلق به سپرده گذاران بانکی است که سپرده های خود را به امید دریافت سود بیشتر در اختیار بانک ها می گذارند؛ در حالی که در پدیده تسهیلات تکلیفی، بانک های سپرده پذیر مسلوب الاختیار می شوند.

همچنین از جنبه فرآیندهای اعتبارسنجی و برگشت تسهیلات پرداختی باید بدین نکته اساسی توجه داشت، از آنجایی که تسهیلات تکلیفی به هر صورت بایستی به افراد و اقشار موردنظر قانونگذار پرداخت شود، بنابراین دولت با استفاده از تسهیلات تکلیفی از بانک مرکزی استقراض نمی کند، بلکه با مجوز قانونگذار، منابع بانکی را بدون هیچ گونه تعهد مالی به خدمت می گیرد. لذا تسهیلات تکلیفی غالبا منبعث از مباحث سیاسی، اقتصادی و فرهنگی مجلس محترم است و از آنجا که این تسهیلات بایستی به اشخاص و گروه های مورد نظر پرداخت شود، در نتیجه فرصتی برای اعتبارسنجی متقاضیان تسهیلات بانکی و احراز برگشت اصل و سود تسهیلات مورد درخواست به بانک باقی نمی ماند. بر این اساس، معوق یا لاوصول شدن بخش عمده ای از تسهیلات تکلیفی، دور از انتظار نخواهد بود.

شاید به دلیل همین مشکلات و موانع شرعی موضوع بوده که در بند ۳ قسمت «ج» ماده ۱۰ برنامه چهارم توسعه تاکید شده است: «افزایش  در مانده  تسهیلات  تکلیفی  بانک ها طی  سال های  برنامه  چهارم ، به طور متوسط  سالانه  20 درصد نسبت به  رقم  مصوب  سال  1383 کاهش  می یابد.» اما ظاهرا این قانون در مورد کاهش تدریجی تسهیلات تکلیفی چندان که باید و شاید رعایت نشده، بلکه شدت بیشتری هم پیدا کرده است. در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ نیز تسهیلات تکلیفی فراوانی برای شبکه بانکی کشور پیش بینی شده است. به عنوان مثال، در بند ۱۰ از قسمت الف تبصره ۱۸ قانون بودجه ۱۴۰۰ مقرر شده است: «در سال ۱۴۰۰ کلیه بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی موظفند برای احداث و نوسازی 400 هزار واحد مسکن روستایی و شهری در شهرهای کمتر از 25 هزار نفر جمعیت و 800 هزار واحد مسکن شهری (با اولویت محلات و مناطق محروم) نسبت به پرداخت 3 میلیون و 600 هزار میلیارد (۳.۶۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال تسهیلات ساخت مسکن (معادل 20 درصد تسهیلات نظام بانکی) به افراد واجد شرایط اقدام نمایند. سهمیه هر بانک توسط بانک مرکزی در فروردین ماه تعیین می شود. مجموع دوران مشارکت ساخت و فروش اقساطی این تسهیلات 20 سال است و پس از دوره مشارکت به فروش اقساطی تبدیل و تعهدات آن به متقاضی واجد شرایط منتقل می شود. این تسهیلات با نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار به افراد واجد شرایط معرفی شده توسط وزارت راه و شهرسازی پرداخت می شود. بانک مرکزی موظف است گزارش عملکرد این بند را به صورت برخط در اختیار عموم مردم قرار دهد. در صورتی که یک بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی از پرداخت سهمیه تسهیلات تعیین‎شده توسط بانک مرکزی خودداری نماید، بانک مرکزی موظف است متناسب با تعهد انجام نشده نسبت به افزایش سپرده قانونی آن بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی اقدام و از طریق سایر بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی نسبت به پرداخت تسهیلات ساخت مسکن اقدام نماید. حداقل 20 درصد از منابع مذکور باید به خانواده های دارای سه فرزند و بیشتر اختصاص یابد. در صورت نبود متقاضی واجد شرایط برای جذب، مابقی می تواند به سایر مشمولان تعلق گیرد.»

اختصاص 20 درصد از تسهیلات شبکه بانکی کشور به پرداخت تسهیلات طولانی مدت ساخت مسکن در کنار سایر تسهیلات تکلیفی بودجه سال 1400، از نظر کلی از توجه ویژه مجلس به تهیه مسکن برای اقشار آسیب پذیر جامعه حکایت دارد. از نظر اجتماعی هم تسهیلات تکلیفی مورد بحث برای امور عام المنفعه بسیار مفید و موثر در رفع مشکلات مردم خواهد بود و رضایت عامه مردم را به دنبال خواهد داشت بنابراین از حیث بهره مندی عامه مردم از تسهیلات، ایراد کارشناسی چندانی متصور نیست، مگر آنکه عده ای از کارشناسان معتقد باشند که مجلس و دولت بایستی به جای سوق دادن منابع بانکی به سوی بازار مسکن، این منابع را به سمت بخش های تولیدی و صنعتی هدایت کنند. این مباحث کارشناسی بیش و کم در همه زمینه‎های اقتصادی و اجتماعی متصور است، اما تصمیم‎گیر نهایی مجلس خواهد بود. از جنبه مباحث حقوقی و قانونی نیز تسهیلات تکلیفی، مصوبه مجلس و «قانون» است و «قانون» نیز بایستی بی کم و کاست اجرا شود، اما از جنبه فرآیندهای بانکی معمولا در پدیده تسهیلات تکلیفی، اشکالات اجرایی زیر، دور از انتظار نخواهد بود:

* تعیین تسهیلات تکلیفی بدون بررسی کارشناسی و سنجش توان تسهیلات دهی بانک ها. در این زمینه باید توجه کرد که منابع مالی بانک ها نامحدود نیست.

* الزام بانک ها به پرداخت تسهیلات بلندمدت درحالی که تجهیز منابع بانک ها غالبا با منابع کوتاه مدت صورت می گیرد این پدیده موجب ناهمگونی منابع و مصارف در بانک ها و زیاندهی شبکه بانکی کشور می شود که حداقل اثر منفی آن، خروج سپرده ها از شبکه بانکی و ورود این منابع به بازارهای غیررسمی نظیر سکه و ارز و یا بازار خودرو خواهد بود.

* تعجیل مسئولان ذی ربط و فوریت امر در پرداخت تسهیلات تکلیفی که عملا فرصت اعتبارسنجی صحیح براساس استانداردهای بانکی و احراز برگشت اصل و سود تسهیلات را از بانک های تسهیلات دهنده می گیرد. این پدیده ریسک اعتباری بانک ها را حتما افزایش خواهد داد.

* کمبود منابع بانک ها برای سرویس دهی به سایر بخش ها و اقشار جامعه به ویژه تسهیلات موردنیاز بخش های تولیدی، صنعتی و کشاورزی.

* افزایش مطالبات معوق بانکی ناشی از فقدان اعتبارسنجی صحیح و نظارت بر پرداخت و ناکافی بودن وثایق تسهیلات تکلیفی و در نتیجه محروم شدن سپرده گذاران و سهامداران بانک ها از سود حاصل از به کارگیری سپرده ها در تسهیلات دیربازده یا کم بازده.

بنابراین باید تلاش کرد که قبل از تصویب نهایی تسهیلات تکلیفی توسط مجلس محترم، موضوع با همکاری شبکه بانکی و بانک مرکزی به طور دقیق کارشناسی شود تا اشکالات اجرایی اشاره شده به حداقل برسد و مصوبه مجلس در مرحله اجرا با کاستی ها و نارسایی های اجرایی روبه رو نشود. بهره مندی عموم مردم از تسهیلات شبکه بانکی کشور، حق آنان است. قاعدتا تعیین اولویت های جامعه از تسهیلات و سرویس های بانکی بایستی براساس بررسی دقیق کارشناسی میزان منابع و توان تسهیلات دهی شبکه بانک های دولتی و خصوصی کشور و به ویژه رعایت حقوق شرعی و قانونی سپرده گذاران و سهامداران بانک ها صورت پذیرد. باید توجه داشت که منابع بانک ها متعلق به دولت نیست و استفاده از سپرده های مردم موجود نزد بانک های دولتی و خصوصی برای اجرای برنامه های مختلف دولت بایستی با رعایت حقوق شرعی و قانونی سپرده گذاران و صاحبان سهام بانک ها صورت گیرد.