سیاست های کلی نظام در زمینه بانکداری

ساده ترین پرسش درخصوص بانکداری فعلی ایران این است که آیا بانکداری نیازمند تعیین سیاست های کلی نظام است؟ در پاسخ بدین سوال بایستی به این نکته توجه داشت که بند یکم اصل 110 قانون اساسی، «تعیین‏ سیاست های کلی‏ نظام‏ جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ پس‏ از مشورت‏ با مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام» را ازجمله اختیارات و وظایف رهبری برشمرده است. به این ترتیب، با توجه به مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام، به نظر می‎رسد همانند سایر عرصه های اقتصادی و اداری، نظام بانکی کشور نیز نیازمند سیاست گذاری مناسب در کلیات امور است تا قوای سه گانه، تدابیر قانونی و سیاست های اجرایی و قضایی خویش را براساس اصول سیاست های کلی نظام که توسط مقام معظم رهبری ابلاغ می شود، برنامه ریزی و اجرا کنند. به عنوان مثال، در جایی که «گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تأمین عدالت اجتماعی» ازجمله الزامات سیاست های کلی نظام در اصل 44 قانون اساسی تعیین شده است، نمی توان از طریق لایحه و طرح قانونی برای حضور فعال بخش تعاونی و بخش خصوصی در عرصه بانکداری، انواع و اقسام موانع قانونی ایجاد کرد؛ یا با اصلاح ساختار بانک مرکزی، تقویت و گسترش تصدیگری دولت در عرصه بانکداری را اولویت اصلی بانک مرکزی قرار داد و یا بین بانک های دولتی و خصوصی در زمینه بانکی تفاوت گذاشت و عملا دو سیستم بانکداری متفاوت یعنی بانکداری دولتی و بانکداری خصوصی در کشور ایجاد کرد.

بدون تردید، مهمترین قانون در زمینه اصول کلی بانکداری در جمهوری اسلامی ایران، اصل 44 قانون اساسی است که مقرر داشته است: «نظام‏ اقتصادی‏ جمهوری اسلامی‏ ایران‏ بر پایه‏ سه‏ بخش‏ دولتی، تعاونی‏ و خصوصی‏ با برنامه ریزی‏ منظم‏ و صحیح‏ استوار است‏. بخش‏ دولتی‏ شامل کلیه‏ صنایع بزرگ‏، صنایع مادر، بازرگانی‏ خارجی‏، معادن‏ بزرگ‏، بانکداری، بیمه‏، تأمین‏ نیرو، سدها و شبکه های‏ بزرگ‏ آبرسانی‏، رادیو و تلویزیون‏، پست‏ و تلگراف‏ و تلفن‏، هواپیمایی‏، کشتیرانی‏، راه‏ و راه‏ آهن‏ و مانند اینها است‏ که به صورت‏ مالکیت‏ عمومی‏ و در اختیار دولت‏ است. بخش تعاونی شامل شرکت ها و مؤسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا بر طبق ضوابط اسلامی تشکیل می شود. بخش‏ خصوصی‏ شامل‏ آن‏ قسمت‏ از کشاورزی‏، دامداری‏، صنعت‏، تجارت‏ و خدمات‏ می شود که‏ مکمل‏ فعالیت های ‏اقتصادی‏ دولتی‏ و تعاونی‏ است. مالکیت در این‏ سه‏ بخش‏ تا جایی‏ که‏ با اصول‏ دیگر این‏ فصل‏ مطابق‏ باشد و از محدوده‏ قوانین‏ اسلام‏ خارج‏ نشود و موجب رشد و توسعه‏ اقتصادی‏ کشور گردد و مایه‏ زیان‏ جامعه‏ نشود، مورد حمایت‏ قانون جمهوری اسلامی است. تفصیل‏ ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه‏ بخش‏ را قانون‏ معین‏ می کند.»

پس از انقلاب و با تصویب قانون «ملی شدن بانک ها» در خردادماه 1358، بخش خصوصی تقریبا به مدت دو دهه از حضور در عرصه بانکداری محروم شد و بانک های دولتی به تنهایی سکاندار عرصه بدون رقیب شبکه بانکی کشور شدند، اما قانون «اجازه تاسیس بانک های خصوصی» مصوب فروردین ماه 1379 مجلس، به این بن بست قانونی خاتمه داد و راه را برای ورود دوباره بخش خصوصی و بخش تعاونی به عرصه بانکداری ایران هموار ساخت. به موازات این مصوبه مجلس، بررسی کارشناسی سیاست های کلی نظام در مجمع تشخیص مصلحت نظام و ابلاغ این سیاست ها توسط مقام معظم رهبری، حدود و ثغور فعالیت بانک ها و موسسات اعتباری دولتی و خصوصی در عرصه بانکی کشور و ماموریت ها، وظایف و اختیارات قانونی بانک مرکزی در این زمینه را بیشتر مشخص کرد.

نگاهی اجمالی به سیاست های کلی نظام، خطوط کلی عرصه بانکداری در جمهوری اسلامی ایران را روشن خواهد کرد. ازجمله این سیاست ها، سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب خردادماه 1384 و همچنین سیاست های کلی نظام درخصوص بند «ج» اصل 44 قانون اساسی مصوب تیرماه 1385 است. در اینجا به مواردی از اسناد بالادستی مورد بحث اشاره می شود:

- دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل 44 را ندارد و موظف است هرگونه فعالیت (شامل تداوم فعالیت های قبلی و بهره‎ برداری از آن) را که مشمول عناوین صدر اصل 44 نباشد، حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم (سالیانه 20 درصد کاهش فعالیت) به بخش های تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند. با توجه به مسئولیت نظام در حسن اداره کشور، تداوم و شروع فعالیت ضروری خارج از عناوین صدر اصل 44 توسط دولت، بنا به پیشنهاد هیأت وزیران و تصویب مجلس شورای اسلامی برای مدت معین مجاز است.

- الزامات واگذاری:

* توانمندسازی بخش های خصوصی و تعاونی بر ایفای فعالیت های گسترده و اداره بنگاه های اقتصادی بزرگ

* تغییر نقش دولت از مالكیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست گذاری و هدایت و نظارت

* توانمند سازی بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد و حمایت از آن جهت رقابت كالا ها در بازار های بین المللی

* آماده‎سازی بنگاه های داخلی جهت مواجهه هوشمندانه با قواعد تجارت جهانی در یك فرآیند تدریجی و هدفمند

* جهتگیری خصوصی سازی در راستای افزایش كارایی و رقابت پذیری و گسترش مالكیت عمومی و بنا بر پیشنهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام، بند ج سیاست های كلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مطابق بند 1 اصل 110 ابلاغ می گردد.

- واگذاری 80 درصد از سهام بنگاه های دولتی مشمول صدر اصل 44 به بخش های خصوصی شركت های تعاونی سهامی عام و بنگاه های عمومی غیردولتی به شرح ذیل مجاز است:

* بنگاه های دولتی كه در زمینه معادن بزرگ، صنایع بزرگ و صنایع مادر (ازجمله صنایع بزرگ پایین دستی نفت و گاز) فعال هستند به استثنای شركت ملی نفت ایران و شرکت های استخراج و تولید نفت خام و گاز

* بانک های دولتی به استثنای بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران، بانك سپه، بانك صنعت و معدن، بانك كشاورزی، بانك مسكن و بانك توسعه صادرات

* شرکت های بیمه دولتی به استثنای بیمه مركزی و بیمه ایران

در این سیاست ها، جهتگیری نظام در عرصه بانکداری و سیاست گذاری آن مشخص است: محدودیت فعالیت تصدیگری دولت در عرصه بانکداری و فراهم سازی حضور بخش تعاونی و خصوصی در این عرصه. به همین جهت، واگذاری سهام تعدادی از بانک های دولتی سابق، اقدامی بسیار پسندیده است، اما اصرار بر استمرار مدیریت دولت بر این بانک ها و خلق بانک های خصولتی هیچ توجیه قانونی و مدیریتی ندارد و کاملا مغایر با اهداف خصوصی سازی و حقوق شرعی و قانونی سهامداران بانک های دولتی و خصوصی شده است و استمرار تصدیگری دولت در امور بانکی کشور را در پی داشته است. همچنین دولتی سازی کامل ساختار سیاست گذاری بانک مرکزی و تفویض اختیار کامل بانک مرکزی به هیأتی که همگی منصوب دولت هستند، چندان با اصول قانون اساسی و سیاست های کلی مورد اشاره منطبق به نظر نمی رسد.

گفتنی است اشکال اساسی که در ترکیب فعلی شورای پول و اعتبار به عنوان عالی ترین مرجع سیاست گذار نظام بانکی کشور وجود دارد، عدم شرط متخصص بودن نمایندگان حقیقی سازمان ها و نهادهای عضو شورای پول و اعتبار و ناآشنا بودن آنان با مباحث تخصصی بانکی است. در قانون احکام دائمی برنامه توسعه کشور، ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار بدین شرح تعیین شده است:

الف- وزیر امور اقتصادی و دارایی یا معاون وی

ب- رئیس كل بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران

پ- قائم مقام یا یكی از معاونان بانك مركزی با معرفی رئیس كل

ت- رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور یا معاون وی

ث- وزیر صنعت، معدن و تجارت

ج- دو نفر از وزرا به انتخاب هیأت وزیران

چ- رئیس هیأت عامل صندوق توسعه ملی

ح- دو نفر کارشناس خبره و متخصص در حوزه های اقتصادی، پولی، بانکی با 15 سال سابقه فعالیت علمی و اجرایی در زمینه پولی و بانكی به پیشنهاد رئیس كل بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران و تأیید رئیس جمهور به مدت دو سال كه انتخاب مجدد آنها بلامانع است

خ- یك نفر مجتهد آشنا به مسائل مالی و پولی با معرفی شورای عالی حوزه های علمیه

د- دادستان كل كشور یا معاون وی

ذ- رئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران

ر- رئیس اتاق تعاون جمهوری اسلامی ایران

ز- نمایندگان كمیسیون های اقتصادی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی (هر كدام یك نفر) به  عنوان ناظر با انتخاب مجلس.

همانطور که می‎بینید، در این ترکیب، تخصص نمایندگان اشخاص حقوقی عضو شورای پول و اعتبار شرط نشده است. این موضوع می تواند در مباحث کارشناسی بانکی، شورای پول و اعتبار را با چالش های جدی مواجه کند و بخشی نگری در سیاست های بانکی را ترویج دهد، اما این موضوع، حذف شورای پول و اعتبار و محروم کردن بخش های خصوصی و تعاونی از حضور موثر در عرصه سیاست گذاری بانکی را توجیه نمی کند. به هرحال، در اصلاح قانونی نظام بانکی کشور و تجدیدنظر در ساختار و ماموریت های قانونی بانک مرکزی خواه از طریق لایحه و خواه از طریق طرح قانونی بنا به پیشنهاد نمایندگان محترم مجلس، توجه و رعایت سیاست های کلی نظام، امری ضروری است. براساس سیاست های ابلاغ شده مورد اشاره، دولتی سازی نظام بانکی و یا ایجاد انواع موانع برای جلوگیری از حضور و فعالیت بخش های خصوصی و تعاونی در عرصه بانکداری کشور، با سیاست های کلی نظام همخوان به نظر نمی رسد. به دلایل مذکور بررسی «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» از حیث میزان انطباق آن با سیاست های کلی نظام، ضروری است، اما سوال آن است که این بررسی توسط کدام نهاد و دستگاه مسئول صورت خواهد گرفت؟