تجدید ساختار بانک مرکزی با اصلاح قانون پولی و بانکی

قانون خوب و کارشناسی شده نشان از آینده نگری قانونگذار و ترسیم نقشه‎راه پیشرفت و تعالی کشور دارد. اگر در طراحی و تنظیم قوانین، مصالح کلی کشور و رفاه ملت و برخورداری عامه مردم از مزایای قانون در نظر گرفته شود، تصویب و اجرای چنین قوانینی موجب سعادت و رفاه ملت خواهد شد و بالعکس اگر طراحی قوانین در اختیار اهل فن قرار نگیرد و تصویب قوانین بازیچه بازی های سیاسی شود، راه به بیراهه خواهد برد و ارمغان قانونگذاری فقط ایجاد دردسر بیشتر برای مردم و دستگاه های اجرایی ذی ربط خواهد بود.

ازجمله قوانینی که در زمانه خود انصافا مبانی علمی و کارشناسی در آن به خوبی رعایت شده و از زمان تصویب، افقی نو در نظام بانکداری کشور برگشوده، قانون پولی و بانکی کشور است. قانونی مختصر و مفید که با وسعت نظر، نظام نوین بانکداری کشور را طراحی و نهادهای جدید بانکی نظیر تشکیلات و ساختار اداری و ماموریت های قانونی بانک مرکزی، شورای فراقوه ای پول و اعتبار، شرایط چاپ و نشر اسکناس و ضرب سکه و نحوه نظارت هیأت نظارت اندوخته اسکناس بر عملکرد بانک مرکزی در این گونه امور و شرایط بانکداری و عملیات بانکی در ایران را به خوبی پایه گذاری کرده است. در قانون مورد اشاره، تمامی این مباحث کلان با استادی تمام فقط در 45 ماده تنظیم شده و از سال 1351 تاکنون البته با اعمال اصلاحاتی، راهنمای نظام بانکی کشور بوده است که نشان از تجربه طراحان در تنظیم این گونه قوانین دارد.

البته باید توجه داشت که مانند هر پدیده دیگری، با پیشرفت جامعه حتی بهترین قوانین نیز پس از گذشت سال ها نیازمند اصلاح و استفاده از تجربه طراحان در تنظیم قوانین به صورت کوتاه ولی گویا و مفید هستند تا به نیازهای جامعه در حوزه مربوطه پاسخ دهند و اسباب راحتی و آسایش مردم را فراهم آورند بنابراین اصولا نگاه وحی منزلی به قوانین، خطای راهبردی است و هیچ قانونی برای ابد، ثابت و تغییرناپذیر نخواهد ماند. بدین ترتیب، با توجه به تحولات عظیم در عرصه بانکداری داخلی و بانکداری بین المللی به ویژه در پیشرفت های شایان توجه بانکداری الکترونیک، اصلاح قانون پولی و بانکی که نزدیک به نیم قرن عمر دارد، توسط بانک مرکزی و دولت و نهایتا تصویب مجلس ضروری است. طبعا در این رهگذر از متولیان امور انتظار می رود که در راه اصلاح قوانین بانکداری، زمینه راحتی و استفاده مردم از خدمات و تسهیلات بانکی بیشتر فراهم آید.

تا جایی که حافظه یاری می کند، چندین سال پیش در زمانی که مهندس طهماسب مظاهری، سکان بانک مرکزی را در اختیار داشت، بانک مرکزی پیش نویس دو لایحه مستقل راجع به تشکیلات و ساختار بانک مرکزی و نیز عملیات بانکی را تهیه کرد و به نظرخواهی سیستم بانکی کشور گذاشت، اما دو لایحه مذکور به دلایل مختلف راه به جایی نبرد و مسکوت ماند. در ادامه کمیسیون اقتصادی مجلس دهم طرح مفصلی به نام «طرح بانکداری جمهوری اسلامی» تصویب کرد و حتی برای توجیه مدیران بانکی، همایش یک روزه ای در مرکز پژوهش های مجلس برگزار شد. طرحی بسیار مفصل اما پراکنده با موضوعاتی متنوع که بنا به قاعده قانون نویسی هر کدام بایستی به صورت طرح و یا لایحه ای مستقل تنظیم می شدند. هرچند کلیات این طرح با وجود مخالفت شدید دولت و بانک مرکزی در جلسه علنی 26 آذرماه 1398 به تصویب جمع کثیری از نمایندگان محترم مجلس رسید، ولی در نهایت این طرح مفصل بیش از 300 ماده ای به تصویب نهایی نرسید و قانون نشد.

حالا در مجلس یازدهم ظاهرا قسمتی از انتقادات وارده به این طرح مفصل پذیرفته شده و فقط موادی از آن یعنی تقریبا حدود 80 ماده تحت عنوان اهداف، وظایف و ساختار بانک مرکزی با اعمال اصلاحاتی در دستور کار کمیسیون محترم اقتصادی مجلس قرار گرفته است. طبق معمول مانند هر طرح دیگری، طرح موردنظر کمیسیون اقتصادی مجلس دارای نوآوری و نکات مثبت و مفیدی نیز هست. از انصاف نباید گذشت که موضوعاتی مانند ساختار و تشکیلات بانک مرکزی و نظارت سه قوه بر آن، تشکیل هیأت عالی در کنار حذف نهادهای سیاست گذار بانک مرکزی نظیر شورای پول و اعتبار و هیأت نظارت چاپ و نشر اسکناس، تشکیل هیأت نظار بانک مرکزی و شوراهای تخصصی مثل شورای فقهی، هیأت انتظامی با صلاحیت قضایی منحصر به فرد، مباحث پولی و نظام پرداخت، اشخاص مرتبط با موسسات اعتباری و رابطه سازمانی آنان با موسسات اعتباری و بانک مرکزی، مباحث مرتبط با «گزیر» و نحوه برخورد با موضوع ورشکستگی موسسات اعتباری، تبیین اهداف، وظایف و همچنین ماموریت های قانونی بانک مرکزی، ازجمله مباحث جدیدی هستند که در این طرح مفصلا در مورد آنها بحث شده و بدون تردید تصویب و اجرای این مقررات، تحولات زیادی در سیستم بانکی کشور ایجاد خواهد کرد، اما با توجه به آنکه در صورت تصویب نهایی طرح موصوف بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور دچار تحولات اساسی خواهند شد، لذا به نظر می رسد این طرح در موارد زیر نیازمند بازنگری اساسی است:

اول؛ استقلال بانک مرکزی

شاید تصور اینکه بانک مرکزی موجودیتی کاملا مستقل از دولت داشته باشد، بسیار آرمانی است و چندان واقع گرایانه نیست، اما حداقل انتظار در این زمینه، استقلال سیاست گذاری بانک مرکزی از دولت است، به طوری که تغییر مدام دولت ها نتواند بانک مرکزی را از حفظ ارزش پول ملی، ساماندهی بازار ارزی و ایجاد ثبات نسبی در این زمینه و سیاست گذاری عملیات بانکی و کنترل و نظارت بر عملیات بانک های دولتی و خصوصی دور نگه دارد. پس طراحی ساختار تشکیلاتی جدید باید به گونه ای باشد که حتی المقدور استقلال بانک مرکزی را حفظ و پایدار نماید. براساس بررسی به عمل آمده به نظر می رسد ساختار جدید طراحی شده برای بانک مرکزی در واقع طرحی ابداعی و داخلی نیست، بلکه ظاهرا الگوبرداری شده از ساختار تشکیلاتی بانک مرکزی یکی از کشورهاست.

اشکال اساسی این طرح آن است که بنا به تصور طراحان محترم، با حذف نهادهای سیاست گذار بانکی می توان کلیه اختیارات قانونی بانک مرکزی (ازجمله: اجرای سیاست های پولی و ارزی؛ نظارت بر «اشخاص تحت نظارت»؛ نگهداری و مدیریت ذخایر بین المللی کشور؛ انتشار پول ملی کشور؛ نگهداری جواهرات ملی؛ ایجاد و توسعه زیرساخت ها، سیاست گذاری و تنظیم گری نظام پرداخت کشور؛ ایفای نقش به عنوان بانکدار دولت و موسسات اعتباری؛ ایجاد بسترهای لازم برای تشكیل پایگاه(های) داده جامع و متمركزِ عملیات بانکی، خدمات و تراکنش های «اشخاص تحت نظارت»؛ ایجاد بسترهای لازم حقوقی و اطلاعاتی برای فعالیت شرکت های اعتبارسنجی، موسسات تضمین تعهدات و سایر نهادهای مکمل صنعت بانکداری؛ ایجاد زیرساخت های حقوقی و فنی لازم برای انعقاد پیمان های پولی دو یا چندجانبه با سایر کشورها؛ نظارت بر صادرات و واردات طلا و معاملات طلای شمش و مسکوک؛ ایجاد زمینه ها و نهادهای لازم برای تأمین مالی خرد فراگیر از طریق حمایت از صندوق های قرض الحسنه مردمی، ترویج سنت قرض الحسنه و وقف پول در كشور و سایر شیوه های تأمین مالی خرد؛ برنامه ریزی و تمهید مقدمات لازم برای تحقق عدالت در دسترسی عموم خانوارها و بنگاه ها به تسهیلات و خدمات بانکی؛ نظارت بر تولید و خرید و فروش انواع رمزارز؛ پایش وضعیت اقتصاد کشور و ارائه گزارش های دوره ای درخصوص متغیرهای اقتصاد کلان، صورت های مالی و عملکرد اشخاص تحت نظارت به عموم مردم و نهادهای مرتبط) را به یک جمع 9 نفره متشکل از اقتصاددانان مجرب غیروابسته به دولت به نام «هیأت عالی» سپرد که مستقل از دولت و نیز مستقل از شبکه بانک های دولتی و خصوصی و به طور کلی، مستقل از هر جریان سیاسی و اقتصادی، به امر سیاست گذاری امور بانکی و نظارت بر عملکرد بانک های خصوصی و دولتی و اشخاص تحت نظارت آنها مشغول شوند.

در صورت تحقق این ایده، وضعیتی مطلوب و تاثیرگذار بر سیستم بانکی کشور حاکم خواهد شد و مردم بیشتر از خدمات بانکی بهره خواهند برد، اما بررسی نحوه انتصاب اعضای اجرایی و اعضای غیراجرایی «هیأت عالی» به وضوح نشان می دهد که همگی آنان به طور مستقیم و یا غیرمستقیم منصوب دولت و رئیس جمهورند بنابراین تصور اینکه اعضای هیأت عالی بانک مرکزی بتوانند به طور مستقل خارج از سیاست های اقتصادی دولت، سیاست های بانکی موردنظر خود را مستقلا طراحی نمایند، تصوری بسیار خوشبینانه خواهد بود و حداقل آنکه نواختن ساز مخالف هیأت عالی بانک مرکزی با سیاست های اقتصادی و ارزی دولت، دعوت به استعفای اعضای اجرایی و غیراجرایی هیأت عالی را در پی خواهد داشت. افزون بر آن، مصوبه عالی ترین مرجع بانکی کشور بایستی از چنان موقعیت اجرایی برخوردار باشد که همه دستگاه های ذی ربط و شبکه بانکی کشور، خود را در عمل موظف به اجرای آن بدانند. لذا بعید به نظر می رسد به صرف موقعیت علمی یا دانشگاهی اعضای هیأت عالی، مصوبات آنان در چنان وضعیت اجرایی قرار گیرد و به راحتی قابل اجرا باشد بنابراین اینکه تصور شود همه مشکلات نظام بانکی کشور با حذف نهاد فراقوه ای شورای پول و اعتبار و تشکیل هیأت عالی بانک مرکزی حل خواهد شد، تصوری بسیار خوشبینانه است، ضمن آنکه در تعیین ترکیب اعضای هیأت عالی باید به این نکته توجه کرد که قانون اساسی، حضور سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی را در اقتصاد کشور پذیرفته است. در نتیجه حذف بخش خصوصی و تعاون از حضور در نهادهای سیاست گذار نظام بانکی کشور، در واقع دولتی سازی امور بانکی کشور است.

دوم؛ موضوع تفکیک قوا و استقلال قوه قضائیه

قانون اساسی کشورمان، اصل تفکیک قوا و استقلال قوه قضائیه را به رسمیت شناخته و بر آن تاکید کرده است. معنا و مفهوم ساده و عرفی اصل تفکیک قوا این است که هر یک از سه قوه حاکم بر کشور، صلاحیت انحصاری خود را دارند و هیچ کدام از آنان حق مداخله در امور یکدیگر را ندارند. پس بنا بر اصول قانون اساسی نمی توان به قوه مجریه و بانک مرکزی اجازه داد که در کنار محاکم رسمی قوه قضائیه، خود محکمه قضایی اختصاصی تشکیل دهند و با تخلفات بانکی برخورد قضایی نمایند؛ در حالی که برعکس، ماده 22 طرح مورد بحث، برخلاف اصل تفکیک قوا، در بانک مرکزی نوعی محکمه قضایی برای رسیدگی به تخلفات بانکی پیش بینی نموده است. در ماده 22 طرح می خوانیم: «جهت رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» و صدور احکام انتظامی برای آنها، هیأت های انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشكیل می شود.

الف- هیأت انتظامی بدوی متشکل از پنج نفر است که عبارتند از:

1- سه قاضی خبره در حقوق بانكی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتخاب می شوند؛

2- دو کارشناس خبره بانکی به پیشنهاد رئیس  کل و تأیید هیأت عالی.

ب- هیأت انتظامی تجدیدنظر متشکل از سه نفر است که عبارتند از:

1- دو قاضی خبره در حقوق بانکی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتخاب می شوند؛

2- یک کارشناس خبره بانکی به انتخاب رئیس کل و تأیید هیأت عالی.

تبصره1- معاون نظارتی بانک مرکزی با حفظ مسئولیت به عنوان دادستان انتظامی بانک مرکزی تعیین می شود و بدون حق رأی در جلسات هیأت انتظامی شرکت می کند.

تبصره2- رئیس هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر از میان قضات عضو توسط رئیس قوه قضائیه منصوب می شود. جلسات هیأت انتظامی بدوی با حضور حداقل چهار نفر و جلسات هیأت انتظامی تجدیدنظر با حضور کلیه اعضا رسمیت می یابد و ملاک تصمیم گیری، رأی اکثریت اعضای حاضر در جلسه است. آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر، قطعی و لازم الاجرا بوده و مراجع قضائی نمی توانند درخواست صدور حکم توقف یا تجدیدنظر در آرای صادره را بپذیرند.

تبصره3- استماع دفاعیات مشتکی عنه یا نماینده وی در هیأت بدوی و تجدیدنظر الزامی است. رئیس هیأت می تواند از نماینده کانون بانک ها به عنوان مطلع و بدون حق رأی برای شرکت در جلسات هیأت دعوت به عمل آورد.

تبصره4- اعضای هیأت انتظامی به مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. حقوق و مزایای كارشناسان عضو هیأت انتظامی توسط بانك مركزی و حقوق و مزایای قضات هیأت انتظامی توسط قوه قضائیه پرداخت خواهد شد.

تبصره5- کارشناسان عضو هیأت انتظامی به صورت تمام وقت در حوزه معاونت نظارتی رئیس کل استقرار می یابند و عزل آنها منوط به تأیید هیأت عالی است. افراد مزبور نباید در سه سال منتهی به آغاز به کار در هیأت انتظامی و در دوره اشتغال در هیأت انتظامی، با «اشخاص تحت نظارت» همکاری مؤثر سهامداری یا مدیریتی یا مشاوره ای، به تشخیص هیأت نظار داشته باشند.

تبصره6- یکی از کارشناسان عضو هیأت انتظامی به انتخاب معاون نظارتی رئیس کل، به عنوان دبیر هیأت های انتظامی بانک مرکزی منصوب می شود. دبیرخانه هیأت های انتظامی در حوزه معاونت نظارتی بانک مرکزی مستقر می شود.

تبصره7- قضات عضو هیأت انتظامی به صورت تمام وقت در بانک مرکزی مستقر می شوند و عزل آنها با پیشنهاد رئیس کل و تأیید رئیس قوه قضائیه امکان پذیر است. قضات عضو هیأت های انتظامی بانک مرکزی نباید در سه سال منتهی به آغاز به کار در هیأت انتظامی و در دوره اشتغال در هیأت انتظامی، با «اشخاص تحت نظارت» همکاری مؤثر سهامداری یا مدیریتی یا مشاوره ای، به تشخیص هیأت نظار داشته باشند.»

این موضوع به طور مفصل توسط نگارنده در مقالات قبل (ازجمله مقاله «محکمه ای برای مدیران بانکی») مورد بحث قرار گرفت، اما به طور موجز و خلاصه باید گفت، هیچ کس مخالف برخورد قانونی با تخلفات بانکی نیست، اما برای رسیدگی به تخلفات بانکی نیازی به تشکیل محکمه ای قضایی اختصاصی در بانک مرکزی نیست. تخلفات بانکی اگر به مرز جرائم مالی برسد، در آن صورت مرجع نهایی رسیدگی به این گونه جرائم مسلما محاکم قوه قضائیه خواهد بود، اما اگر صرفا نوعی تخلف بانکی است، در این صورت نیازی نیست هیأت انتظامی بانک مرکزی به صورت یک محکمه اختصاصی قضایی تشکیل شود بنابراین اصلاح لایحه مورد بحث از این حیث ضروری به نظر می رسد.

سوم؛ حذف هیأت نظارت اندوخته اسکناس

هیأت نظارت اندوخته اسکناس در قانون فعلی، نهادی است با ترکیبی کاملا فراقوه ای که وظیفه نظارت بر عملکرد بانک مرکزی در زمینه چاپ و نشر اسکناس را برعهده دارد تا بانک مرکزی تحت فشار دولت های وقت ناچار به چاپ و انتشار اسکناس های بدون پشتوانه و در نتیجه گسترش تورم بیشتر نشود، اما در طرح جدید، هیأت مزبور حذف شده و حال سوال این است که چه نهادی بر عملکرد بانک مرکزی در زمینه چاپ و نشر اسکناس و یا احتمالا استخراج رمزارزها نظارت خواهد داشت؟