محکمه ای برای مدیران بانک ها

تخلف در هر یک از دستگاه های اجرایی و همچنین بانک ها و موسسات اعتباری، پدیده ای بسیار ناپسند و نکوهش شده است. متخلف با ساختارشکنی، حریم قوانین و مقررات را می شکند و به حریم امن جامعه ضربه می زند. پس باید با اتخاذ سیاست های مناسب از تخلف و قانون شکنی به ویژه در بانک ها و موسسات اعتباری که با وجوه و سپرده های مردم سروکار دارند، پیشگیری کرد و با متخلفان ازجمله مدیران و کارمندان متخلف بانک ها نیز در هر مقام و منصب که باشند، برخورد متناسب در چارچوب موازین قانونی نمود تا آیینه عبرت سایرین شود. از نظر موازین حقوق اداری، تخلفات به دو دسته کلی تقسیم می شوند؛ تخلفات اداری و تخلفات واجد وصف مجرمانه. در حال حاضر، مرجع قانونی رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت و دستگاه های اجرایی، هیأت های رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت هستند که در چارچوب موازین پیش بینی شده در قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت و براساس موازین قانونی صرفا به تخلفات اداری کارمندان دولت و دستگاه های اجرایی مشمول قانون رسیدگی و صدور رأی می کند. تخلفات بانکی و غیرمجرمانه بانک ها و موسسات اعتباری و مدیران آنها نیز به دلیل تخصصی بودن این گونه تخلفات توسط «هیأت انتظامی بانک ها» مستقر در بانک مرکزی رسیدگی می شود.

تفاوت عمده و اساسی دادگاه های اداری (نظیر هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری، هیأت های حل اختلاف وزارت کار و هیأت انتظامی بانک ها) با مراجع قضایی، این است که براساس اصل تفکیک قوا، دادگاه های اداری عمدتا زیر نظر قوه مجریه هستند و تحت مدیریت این قوه فعالیت دارند، اما مراجع قضایی کاملا مستقل از دولت هستند و کلا تحت مدیریت و زیر نظر قوه قضائیه کار می کنند. اصل ۱۵۹ قانون اساسی در این زمینه تصریح دارد: «مرجع رسمی تظلمات و شكایات، دادگستری است. تشكیل دادگاه ها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حكم قانون است.»

لازم به تاکید است که رسیدگی به تخلفات اداری توسط دادگاه های اداری مانع از صلاحیت عام مراجع قضایی برای رسیدگی به اقدامات مجرمانه کارکنان و مدیران دولت نیست. به هر حال، آرای دادگاه های اداری واجد وصف قضایی نیستند بنابراین آرای دادگاه های اداری نهایتا تصمیم اداری محسوب می شوند و می توان شکایت و درخواست ابطال چنین آرایی را به دیوان عدالت تقدیم نمود؛ در حالی که آرا و قرارهای مراجع قضایی قابل رسیدگی تجدیدنظرخواهی در دیوان عدالت اداری نیستند، اما به نظر می رسد این موضوع در طرح جدید کمیسیون محترم اقتصادی مجلس موسوم به «طرح بانکداری جمهوری اسلامی» (مواد مربوط به بانک مرکزی) چندان که باید و شاید رعایت نشده و برای محاکمه مدیران بانکی و برخورد با تخلفات انتسابی آنان، یک محکمه کم نظیر شبه قضایی طراحی شده است که به جای قوه قضائیه، تحت نظر و مدیریت بانک مرکزی و قوه مجریه قرار دارد و آیین دادرسی آن نیز مشخص نشده و در مجموع، اصل تفکیک قوا و صلاحیت انحصاری مراجع قضایی در این طرح رعایت نشده است. در ماده ۲۳ طرح مورد بحث می خوانیم: «جهت رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» و صدور احکام انتظامی برای آنها، هیأت های انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشكیل می شود:

الف- هیأت انتظامی بدوی متشکل از پنج نفر می ‏باشد که عبارتند از سه قاضی خبره در حقوق بانكی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتخاب می شوند و دو کارشناس خبره بانکی به پیشنهاد رئیس  کل و تأیید هیأت عالی.

ب- هیأت انتظامی تجدیدنظر متشکل از سه نفر است که عبارتند از دو قاضی خبره در حقوق بانکی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتخاب می شوند و یک کارشناس خبره بانکی به انتخاب رئیس کل و تأیید هیأت عالی.

تبصره 1- معاون نظارتی بانک مرکزی با حفظ مسئولیت، به  عنوان دادستان انتظامی بانک مرکزی تعیین می شود و بدون حق رأی در جلسات هیأت انتظامی شرکت می کند.

تبصره 2- رئیس هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر از میان قضات عضو، توسط رئیس قوه قضائیه منصوب می شود. جلسات هیأت انتظامی بدوی با حضور حداقل چهار نفر و جلسات هیأت انتظامی تجدیدنظر با حضور کلیه اعضا رسمیت می یابد و ملاک تصمیم گیری، رأی اکثریت اعضای حاضر در جلسه است. آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر، قطعی و لازم الاجرا بوده و مراجع قضائی نمی توانند درخواست صدور حکم توقف یا تجدیدنظر در آرای صادره را بپذیرند.

تبصره 3- استماع دفاعیات مشتکی عنه یا نماینده وی در هیأت بدوی و تجدیدنظر الزامی است. رئیس هیأت می تواند از نماینده کانون بانک ها به عنوان مطلع و بدون حق رأی برای شرکت در جلسات هیأت دعوت به عمل آورد.

تبصره 4- اعضای هیأت انتظامی به مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. حقوق و مزایای كارشناسان عضو هیأت انتظامی توسط بانك مركزی و حقوق و مزایای قضات هیأت انتظامی توسط قوه قضائیه پرداخت خواهد شد.

تبصره 5- کارشناسان عضو هیأت انتظامی به صورت تمام وقت در حوزه معاونت نظارتی رئیس کل استقرار می یابند و عزل آنها منوط به تأیید هیأت عالی است. افراد مزبور نباید در سه سال منتهی به آغاز به کار در هیأت انتظامی و در دوره اشتغال در هیأت انتظامی، با «اشخاص تحت نظارت» همکاری مؤثر سهامداری یا مدیریتی یا مشاوره ای، به تشخیص هیأت نظار داشته باشند.

تبصره 6- یکی از کارشناسان عضو هیأت انتظامی به انتخاب معاون نظارتی رئیس کل، به عنوان دبیر هیأت های انتظامی بانک مرکزی منصوب می شود. دبیرخانه هیأت های انتظامی در حوزه معاونت نظارتی بانک مرکزی مستقر می شود.

تبصره 7- قضات عضو هیأت انتظامی به صورت تمام وقت در بانک مرکزی مستقر می شوند و عزل آنها با پیشنهاد رئیس کل و تأیید رئیس قوه قضائیه امکان پذیر است. قضات عضو هیأت های انتظامی بانک مرکزی نباید در سه سال منتهی به آغاز به کار در هیأت انتظامی و در دوره اشتغال در هیأت انتظامی، با «اشخاص تحت نظارت» همکاری مؤثر سهامداری یا مدیریتی یا مشاوره ای، به تشخیص هیأت نظار داشته باشند.»

طبعا این شیوه قانون نویسی و ابداع محکمه شبه قضایی بنام «هیأت انتظامی بانک مرکزی» با این ساختار و شرح وظایف، پرسش های زیر را به ذهن متبادر می سازد:

یکم؛ «هیأت انتظامی بانک مرکزی» به سبک و سیاق طراحی شده در این طرح، آیا یک دادگاه اداری یا یک مرجع اختصاصی قضایی است؟

دوم؛ در صورتی که «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، یک محکمه و دادگاه اداری تلقی شود، در این صورت، چرا در یک دادگاه اداری، قضات منصوب ریاست محترم قوه قضائیه عضویت دارند؟ قضاتی که برخلاف اصل تفکیک قوا بایستی با پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی بدین سمت منصوب شوند!

سوم؛ اگر «هیأت انتظامی بانک ها» با ساختار و شرح وظایف پیش بینی شده در طرح پیشنهادی مجلس، یک محکمه اختصاصی قضایی محسوب می شود، در این صورت، تشکیل یک محکمه قضایی اختصاصی تحت مدیریت بانک مرکزی با کدامیک از اصول  قانون اساسی منطبق است و چه ضرورتی برای تشکیل یک محکمه قضایی اختصاصی برای محاکمه مدیران بانکی آن هم در بانک مرکزی وجود دارد؟

چهارم؛ همچنین اگر قضات «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، مستقل و تحت نظارت قوه قضائیه فعالیت می کنند، چرا براساس تبصره ۷ ماده ۲۲، عزل آنان توسط ریاست قوه قضائیه برخلاف اصل تفکیک قوا منوط به پیشنهاد قوه مجریه (رئیس کل بانک مرکزی) شده است؟

پنجم؛ در متن پیشنهادی، هدف از تشکیل «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، «رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» و صدور احکام انتظامی برای آنها» اعلام شده است. منظور از «اشخاص تحت نظارت» چیست؟ در ماده یک طرح پیشنهادی، «اشخاص تحت نظارت» این گونه تعریف شده است: «منظور از «اشخاص تحت نظارت» در این قانون، کلیه موسسات اعتباری، صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار، شرکت های واسپاری «لیزینگ ها»، شرکت های مدیریت دارایی های موسسات اعتباری، شرکت های اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به موسسات اعتباری، موسسات تضمین تعهدات و سایر اشخاصی است که حسب تشخیص بانک مرکزی، به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی، ارائه ابزارهای پرداخت و سایر فعالیت های مرتبط اشتغال دارند.

تبصره- مرجع تشخیص مصادیق «عملیات بانکی»، «خدمات بانکی» و«ابزارهای پرداخت»، بانک مرکزی در چارچوب دستورالعمل مصوب هیأت عالی است.»

به این ترتیب، براساس تعریف قانونی واژه «تحت نظارت»، دامنه صلاحیت قانونی «محکمه انتظامی بانک مرکزی» علاوه بر بانک ها و موسسات اعتباری، طیف وسیعی از اشخاص حقوقی و حقیقی مرتبط با بانک ها را دربر می گیرد. بنابراین محکمه ای شبه قضایی با این وسعت صلاحیت قانونی چگونه می تواند خارج از قوه قضائیه و در حیطه قوه مجریه (بانک مرکزی)، رسیدگی قضایی و صدور رأی نماید؟

ششم؛ از لحاظ موازین و اصول رسیدگی، هیأت انتظامی موردنظر، تابع کدام آیین دادرسی خواهد بود؟ آیین دادرسی (مدنی و کیفری) دادگاه های عمومی و انقلاب یا آیین دادرسی خاص؟ مگر می توان آیین دادرسی یک محکمه شبه قضایی را مسکوت گذاشت؟

هفتم؛ سوال بعدی این است که اگر «هیأت انتظامی بانک مرکزی» از نظر طراحان محترم این طرح، یک محکمه اداری است، چرا برخلاف اصل تفکیک قوا و استقلال قضایی و مرجعیت عام مراجع قضایی، در تبصره ۲ این ماده مقرر شده: «آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر، قطعی و لازم الاجرا بوده و مراجع قضائی نمی توانند درخواست صدور حکم توقف یا تجدیدنظر در آرای صادره را بپذیرند.» با کدام منطق حقوقی و قانونی در این طرح، مدیران بانکی از حق توسل به مراجع قضایی برای اعتراض و تجدیدنظر در آرای هیأت انتظامی محروم شده اند و چرا آرای یک محکمه اداری و انتظامی در مراجع قضایی غیرقابل اعتراض اعلام شده است؟

واقعیت آن است که «هیأت انتظامی بانک ها»، پدیده ای جدید و ناشناخته در صنعت بانکداری نیست؛ چنانکه در بانک مرکزی انگلستان، این نهاد «دادگاه هیأت مدیره» (Court of Directors) نامیده می شود. بنا به اسناد منتشرشده در وب سایت بانک مرکزی انگلستان، مسئولیت های دادگاه در قانون بانک انگلیس (مصوب سال ۱۹۹۸) تعیین شده است که شامل اطمینان از اجرای موثر عملکردهای بانک و کارآمدترین استفاده از منابع آن است. دادگاه همچنین عملکرد بانک را تحت بررسی قرار می دهد.

در قانون پولی و بانکی مصوب تیرماه ۱۳۵۱ نیز «هیأت انتظامی بانک ها» با ساختاری کاملا اداری پیش‏بینی و در ماده ۴۴ آن مقرر شده است: «مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات های انتظامی هیأت انتظامی بانک ها خواهد بود که مرکب است از نماینده دادستان کل، یک نفر نماینده کانون بانک ها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا. دبیرکل بانک، سمت دادستان هیأت را خواهد داشت.»

پس کارکرد «هیأت انتظامی بانک ها» با هر عنوان و نامی، رسیدگی انتظامی به تخلفات بانک ها و موسسات اعتباری و مدیران آنها و احراز انطباق عملکردشان با موازین بانکی و سیاست های بانک مرکزی است؛ امری کاملا تخصصی که هدف از آن، انتظام بخشی به عملکرد بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی از حیث رعایت سیاست های پولی و بانکی کشور و برخوردی کاملا اداری و انتظامی با مدیران و بانک های متخلف است، اما اینکه این نهاد اداری با ساختاری کاملا غیرمتعارف به محکمه ای شبه قضایی در بانک مرکزی تبدیل شود، در هیچ کشوری مسبوق به سابقه نیست و با اصل تفکیک قوا و استقلال قوه قضائیه و مرجعیت عام مراجع قضایی برای رسیدگی به هرگونه تظلم خواهی کاملا مغایر است و بدون هیچ توجیه حقوقی و شرعی و ضرورت اجتماعی، مدیران بانکی را که در این هیأت محکوم می شوند، از حق دسترسی و ظلم خواهی در مراجع قضایی محروم خواهد کرد.

در پایان تاکید می کنم، برخورد با تخلفات بانکی کارکنان و مدیران بانک ها و موسسات اعتباری، امری بسیار ضروری است، اما برای رفع این ضرورت اجتماعی، به تشکیل محکمه ای اختصاصی و شبه قضایی با صلاحیتی بسیار فراگیر (که حتی شامل تخلفات شرکت هایی می شود که به نحوی از انحا با شبکه بانکی کشور مرتبط هستند)، نیازی نیست. به جای آن می توان تخلفات بانکی مدیران بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی را در یک محکمه انتظامی مورد رسیدگی و صدور حکم قرار داد و به مدیران بانکی و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی که براساس آرای «هیأت انتظامی بانک ها» محکوم شناخته می شوند، فرصت قانونی داد تا اعتراض خود را به این گونه محکومیت های اداری و انتظامی در مراجع قضایی نظیر دیوان عدات اداری پیگیری نمایند. اما تشکیل یک محکمه اختصاصی شبه قضایی در بانک مرکزی با صلاحیت های قانونی بسیار گسترده و آیین رسیدگی نامشخص که حتی مراجع قضایی نیز حق بررسی و ابطال تصمیمات آن را نداشته باشند، نه تنها کمکی به مدیریت این قبیل مشکلات و انتظام امور بانک ها و موسسات اعتباری نخواهد کرد، بلکه بالعکس، نقض اصل تفکیک قوا و صلاحیت انحصاری مراجع قضایی را دربر خواهد داشت و مدیران بانکی را از حق دسترسی به مراجع قضایی و اعتراض به تصمیمات و آرای «هیأت انتظامی بانک مرکزی» محروم خواهد ساخت. تجدیدنظر اساسی در مواد مختلف طرح پیشنهادی، ضروری است.