افزایش سرمایه بانک ها از محل تهاتر بدهی دولت به بانک مرکزی

دولت و مجلس در قانون بودجه سال 1400 تصمیم گرفته اند که از محل تهاتر بدهی و استقراض دولت از بانک مرکزی، سرمایه بانک های دولتی را افزایش دهند. طبعا اولین پرسش این است که تهاتر به چه معناست و چه کاربردی در روابط مالی اشخاص عادی و شرکت های تجاری دارد؟ در پاسخ باید گفت، تهاتر به زبان ساده به معنای تسویه بدهی با طلب است. فرض کنید شما مبلغ یک میلیون و 500 هزار تومان به دوست خود بدهی دارید و در مقابل نیز مبلغ یک میلیون تومان از او طلب دارید. پس شما همزمان هم بدهکار و هم طلبکار هستید. همانطور که دوست شما نیز از یک جهت بدهکار و از یک جهت طلبکار شماست. در این حالت بین یک میلیون طلب شما با بدهی تان تهاتر برقرار می شود و در نتیجه تهاتر مانده بدهی یک میلیون و 500 هزار تومانی شما به مبلغ 500 هزار تومان قهرا کاهش پیدا می کند؛ یعنی پس از تهاتر فقط 500 هزار تومان از بدهی شما باقی خواهد ماند.

به همین جهت، ماده 295 قانون مدنی در مورد تهاتر تصریح دارد: «تَهاتُر قهری است و بدو ن اینكه طرفین در این موضوع تراضی نمایند، حاصل می گردد بنابراین به محض اینكه دو نفر در مقابل یكدیگر در آن و احد مَدیون شدند، هر دو دین تا اندازه ای كه با هم معادله می نماید به طور تَهاتُر برطرف شده و طرفین به مقدار آن در مقابل یكدیگر بری می شوند.» همچنین ماده 296 همین قانون، شرایط تحقق تهاتر را این گونه تعریف کرده است: «تَهاتُر فقط در مورد دو دینی حاصل می شود كه موضوع آنها از یك جنس باشد، با اتحاد زمان و مكان تأ دیه و لو به اختلاف سبب.»

البته در حقوق تجاری و روابط مالی و حسابداری شرکت ها، تهاتر جایگاه چندانی ندارد و نتیجه هر نوع بدهی و تعهد مالی یا مطالبات شرکت ها بایستی به طور شفاف در تراز مالی شرکت درج شود و دقیقا مشخص شود که شرکت چه میزان طلب و چه میزان به اشخاص بدهی دارد و تنها در صورت توافق شرکت با بدهکار و بستانکار و یا حکم قطعی مراجع قضایی، طلب وصول یا بدهی تسویه خواهد شد. به بیان دیگر، در حسابداری شرکت ها، هر طلبی نیازمند وصول است و هر نوع بدهی نیز نیازمند تسویه بنابراین بدهی با طلب شرکت قهرا تهاتر نخواهد شد و به اصطلاح در حسابداری شرکتی، تهاتر در تراز مالی شرکت ها مورد ندارد؛ یعنی هر نوع طلب بایستی در تراز مالی و مطالبات شرکت درج شود و تسویه و کاهش بدهی شرکت نیز دقیقا مشخص شود. در نتیجه، تهاتر قهری در تراز مالی اشخاص حقوقی هیچ گاه محقق نخواهد شد.

با این وجود، در سالیان اخیر «تهاتر» در قوانین بودجه راه یافته و در مواردی دستگاه های اجرایی مکلف شده اند مطالبات و بدهی خود از دولت و بانک مرکزی را طبق فرآیندی مشخص تهاتر و تسویه نمایند. از جمله بند 2 قسمت «ز» تبصره 5 قانون بودجه سال 1400 در این زمینه مقرر داشته است: «به دولت اجازه داده می شود در صورت درخواست متقاضیان، مطالبات قطعی اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی و تعاونی که در چارچوب قوانین و مقررات تا پایان سال ۱۳۹۹ ایجاد شده است و همچنین مطالبات نهادهای عمومی غیردولتی، صندوق های بازنشستگی، بانک ها (از جمله بابت یارانه سود به بنگاه های بخش های غیردولتی آسیب دیده از شیوع بیماری کرونا)، قرارگاه سازندگی خاتم الانبیا (ص)، پیمانکاران محرومیت زدایی قرارگاه سازندگی خاتم الانبیا(ص)، بسیج سازندگی، شرکت ملی نفت ایران و  شرکت های تابعه و وابسته و نیز  شرکت های دولتی تابعه وزارتخانه ها بابت یارانه قیمت های تکلیفی از دولت که در چارچوب قوانین و مقررات مربوط تا پایان سال ۱۳۹۹ ایجاد شده است را با بدهی اشخاص یادشده به بانک مرکزی یا بانک ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی که تا پایان سال ۱۳۹۹ ایجاد شده است، تا سقف سیصد و پنجاه هزار میلیارد (۳۵۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از طریق انتشار اسناد تسویه خزانه و تسلیم به بانک مرکزی، بانک ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی به شرح زیر تسویه کند.»

قانون بودجه سال 1400 همچنین در مورد تسویه بدهی بانک ها به بانک مرکزی گفته است: «بانک مرکزی مکلف است به منظور استفاده حداکثری بانک ها از فرآیند تعریف شده در این بند، امکان نقل و انتقال مطالبات بانک ها از دولت، مطالبات بانک ها از اشخاص غیردولتی و مطالبات بانک مرکزی از بانک ها را فراهم کند. نحوه نقل و انتقال این مطالبات، مطابق آیین نامه ای است که ظرف مدت دو ماه از ابلاغ این قانون به پیشنهاد بانک مرکزی به تصویب هیأت وزیران می رسد.» این قانون همچنین افزوده است: «دولت مجاز است تمام یا بخشی از بدهی ریالی و ارزی بانک های دولتی (به جز بانک مسکن) به بانک مرکزی را به حساب بدهی دولت به بانک مرکزی منتقل کند و مبلغ مذکور را به  عنوان سرمایه دولت در بانک های دولتی منظور کند.  آیین نامه اجرایی این بند به پیشنهاد مشترک سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی به  تصویب هیأت  وزیران می رسد.»

به زبان ساده، تهاتر بودجه ای موردنظر قانونگذار در مورد انتقال بدهی بانک های دولتی به بانک مرکزی به دولت و سپس افزایش سرمایه بانک ها بدین شرح است:

1-فرض شود به عنوان مثال، یکی از بانک های دولتی مثلا بانک ملی ایران مبلغ 10 هزار میلیارد تومان از بانک مرکزی اضافه برداشت داشته است. نتیجه این اضافه برداشت بانک مذکور از بانک مرکزی در تراز مالی بانک 10 هزار میلیارد تومان درآمد حاصل از اضافه برداشت در ستون درآمدهای بانک خواهد بود. پس در آن مرحله خلق پول به مفهوم موردنظر اقتصاددانان برای بانک ملی محقق شده است. اما آن سوی سکه، بدهی 10 هزار میلیارد تومانی بانک ملی به بانک مرکزی است که در تراز مالی این بانک به عنوان مطالبات بانک مرکزی ثبث می شود و در صورت نپرداختن مشمول جرائم تاخیر خواهد شد. پس بانک ملی ایران در هر حال به بانک مرکزی بدهکار است و بدهکار این بانک محسوب می شود و بایستی بدهی خود را همانند سایر بدهی ها به بستانکار یعنی بانک مرکزی پرداخت و تسویه نماید.

2-امسال مجلس در قانون بودجه به دولت و بانک مرکزی اجازه داده است که:

اولا؛ مطالبات بانک مرکزی از بانک های دولتی به بانک مرکزی تسویه شود. در نتیجه این فرآیند در مثال مورد بحث، بانک ملی ایران از بدهی 10 هزار میلیارد تومانی خود به بانک مرکزی رهایی می یابد و در تراز مالی این بانک صفر می شود؛ یعنی بانک ملی با تجویز مجلس محترم با این فرآیند دیگر به بانک مرکزی بدهکار نیست، اما باید توجه داشت در اثر این فرآیند هیچ نوع درآمد جدیدی برای بانک ملی محقق نمی شود و خلق پول جدید اتفاق نمی افتد، بلکه صرفا از میزان بدهی بانک کاسته می شود.

ثانیا؛ با وجود آن در اثر این فرآیند مطالبات 10 هزار میلیاردی بانک مرکزی همچنان باقی است و وصول شده تلقی نمی شود. تنها اثر تهاتر بودجه ای در این زمینه آن است که بدهکار اصلی یعنی بانک ملی کنار می‎رود و به جای بانک ملی ایران، دولت بدهکار بانک مرکزی می شود. پس با این فرآیند بودجه ای، دولت به طور غیرمستقیم مبلغ 10 هزار میلیارد تومان از بانک مرکزی استقراض می کند و بدهکار این بانک می شود، اما نتیجه این فرآیند لزوما جایگزین شدن دولت به جای بانک مرکزی در تراز مالی بانک ملی ایران نیست.

ثالثا؛ در این مرحله مجلس افزون بر تجویز استقراض غیرمستقیم دولت از بانک مرکزی، همچنین به دولت اجازه داده است که مبلغ استراض شده از بانک مرکزی را به عنوان افزایش سرمایه خود در بانک دولتی (در مثال شرکت سهامی بانک ملی ایران) استفاده کند و سهام دولت را در بانک های دولتی افزایش دهد. شاید از نظر ظاهری و مطابق با مقررات قانون تجارت، این فرمول بودجه ای، نوعی افزایش سرمایه شرکت های سهامی از طریق تبدیل مطالبات سهامداران به افزایش سرمایه باشد؛ یعنی دولت مالک مطالبات بانک مرکزی از بانک ملی شده و در نتیجه مطالبات سهامدار اصلی (دولت) تبدیل به افزایش سرمایه می شود، اما باید توجه شود که در این فرآیند بودجه ای دولت فقط به میزان بدهی بانک دولتی مورد مثال (بانک ملی ایران) بدهکار بانک مرکزی می شود. بانک ملی از بدهکاریش به بانک مرکزی رهایی می یابد، ولی در این تحولات مالی در تراز مالی بانک مرکزی به جای بانک ملی، دولت را به عنوان بدهکار خود مورد شناسایی خود قرار می دهد. پس دولت با کدام درآمد و از محل کدام منبع، سرمایه خود را در بانک ملی افزایش خواهد داد؟ از محل استقراض غیرمستقیم یا بدهی خود به بانک مرکزی؟ یعنی بدهی دولت به بانک مرکزی منبع تامین افزایش سرمایه بانک های دولتی می شود؟ در این صورت، مطالبات بانک مرکزی از دولت چگونه وصول خواهد شد؟

واقعیت آن است که افزایش سرمایه بانک های دولتی توسط دولت بدین شیوه (از محل انتقال مطالبات بانک مرکزی از این بانک ها به دولت) هیچ گونه منبع مالی جدید به بانک های دولتی بدهکار وارد نخواهد کرد، بلکه فقط از نظر ثبتی، سرمایه پایه این بانک ها افزایش خواهد یافت، اما تاثیری در توان مالِی و تسهیلات دهی آنان نخواهد داشت. به هرحال، اینکه مجلس به دولت اجازه دهد که بدهی بانک های دولتی به بانک مرکزی منتقل شود، امری مطلوب و پسندیده است. نتیجه این فرآیند بودجه ای نیز افزایش میزان بدهی دولت به بانک مرکزی خواهد بود که تجویز استقراض دولت از بانک مرکزی است، اما در هر صورت، دولت بایستی بدهی خود را به بانک مرکزی پرداخت نماید. تسویه بدهی دولت به بانک مرکزی هم نیازمند بازپرداخت واقعی مطالبات بانک مرکزی از دولت است که محل و منبع تحصیل این بدهی یا استقراض دولت از بانک مرکزی را مجلس بایستی مشخص نماید تا استقراض دولت از بانک مرکزی به طور واقعی تسویه شود. به قول معروف، «روغن ریخته را نمی توان نذر امامزاده کرد»، استقراض غیرمستقیم دولت از بانک مرکزی و سیستم بانکی کشور را بایستی با تامین منابع لازم تسویه کرد. اما افزایش سرمایه بانک های دولتی از محل بدهی دولت به بانک مرکزی نه تنها موجب افزایش توان مالی و قدرت تسهیلات دهی بانک های دولتی و خصوصی نخواهد شد، بلکه بالعکس به گسترش تورم دامن خواهد زد. به عبارت بهتر، افزایش سرمایه بانک ها نیازمند تامین منابع واقعی و پرقدرت اقتصادی است و این گونه افزایش سرمایه موجبات کفایت واقعی سرمایه بانک ها را فراهم نمی آورد.