فراتر از قانون

قاعده کلی در تصویب آیین نامه اجرایی قوانین، آن است که آیین نامه مغایر با قانون نباشد و فراتر از مرزهای قانون به دستگاه های اجرایی، وسعت اختیار نبخشد. بررسی آیین نامه اجرایی یکی از قوانین در این زمینه، موضوع را روشن می کند. مجلس شورای اسلامی در اردیبهشت ماه امسال، «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید و رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» را تصویب کرد. در ماده ۶۱ این قانون آمده است: «به منظور بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص حل و فصل و اتخاذ تصمیم نسبت به واحدهای تولیدی به ویژه در موارد مربوط به تکمیل و راه اندازی طرح های نیمه تمام، تامین مالی، تعیین تکلیف بدهی های معوق و همچنین رفع مشکلات مرتبط با محیط زیست، منابع طبیعی و معادن و رفع موانع صادراتی به دولت اجازه داده می شود نسبت به ایجاد «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» به ریاست وزیر صنعت، معدن و تجارت اقدام کند.»

پیام قانون گذار در این قانون، روشن و شفاف است؛ تلاش هماهنگ دستگاه های اجرایی برای رفع مشکلات واحدهای تولیدی! هماهنگی امور نیز به «ستاد تسهیل» سپرده شده است. همچنین هیات دولت در بهمن ماه امسال، آیین نامه اجرایی قانون مورد بحث را بنا به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت مجددا به تصویب رساند، اما با اندکی دقت در متن قانون و مصوبه هیات دولت می توان دریافت که این آیین نامه اجرایی در مواردی از قانون فراتر رفته است:

* اول؛ در بند ۵ ماده ۳ مصوبه هیات دولت در شرح وظایف و اختیارات «ستاد تسهیل» آمده است: «تعامل با دستگاه قضایی در جهت اجتناب محاکم از صدور احکام منجر به توقف تولید و تعطیلی واحدهای تولیدی.» پرسش این است که منظور از تعامل با دستگاه قضایی چیست؟ آیا این امر به معنای ورود رسمی «ستاد تسهیل» یا «کارگروه استانی» به دعوی مطروحه، یا توصیه اداری به محاکم مبنی بر خودداری از صدور رأیی است که منتهی به تعطیلی واحد تولیدی بدهکار خواهد شد؟

در این زمینه باید گفت، علاوه بر ابهام در مفهوم دقیق حقوقی واژه «تعامل» در مصوبه هیات دولت، در قانون مورد بحث اصطلاحی تحت عنوان «دستگاه قضایی» وجود ندارد. پس آیین نامه نویس می بایستی در ماده ۱ این آیین نامه، تعریفی دقیق و قانونی از اصطلاح «دستگاه قضایی» را مشخص می کرد تا معلوم شود آیا منظور از دستگاه قضایی، قوه قضائیه به مفهوم عام است، یا منظور از مراجع و محاکم قضایی، استان ها هستند.

با توجه به این ابهام حقوقی و در فقدان تعریف قانونی مشخص، می توان دستگاه قضایی را هم به «قوه قضائیه به مفهوم اعم» و هم به محاکم حقوقی و جزایی یا دادسراها و مراجع وابسته به این قوه نظیر سازمان ثبت اسناد و املاک در سراسر کشور تاویل نمود، اما فارغ از این بحث ها، مسئله آن است که حتی با فرض تعامل «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» با قوه قضائیه، آیا می توان قانونا محاکم را ملزم ساخت تا برخلاف تشخیص و نظر خود از صدور احکامی که صرفا بنا به تشخیص «ستاد تسهیل» منتهی به توقف تولید یا تعطیلی واحدهای تولیدی می شوند، خودداری کنند؟ و آیا می توان بدون صدور حکم یا دستور موقت توسط مراجع قضایی، ادارات ثبت را مکلف نمود که از تعقیب عملیات اجرایی خودداری نمایند؟ در پاسخ بدین پرسش ها و ابهامات بایستی توجه داشت که بنا به اصل ۵۷ قانون اساسی موسوم به «اصل تفکیک قوا»، قوای سه گانه کشور یعنی قوه مقننه، قوه قضائیه و قوه مجریه مستقل از یکدیگرند و هیچ کدام حق مداخله در وظایف و اختیارات قانونی یکدیگر را ندارند. به این ترتیب، به نظر می رسد حتی با تعامل با قوه قضائیه از نظر قانونی و با توجه به اصل «تفکیک قوا» و استقلال قضات قانونا نمی توان با مصوبه ستاد تسهیل یا کارگروه های استانی، محاکم قضایی و دادسراها را مکلف کرد تا از صدور حکم در چارچوب موازین قانونی، ولو آنکه منتهی به توقف تولید یا تعطیلی واحدهای تولیدی شوند، خودداری کنند! اعمال چنین محدودیت های قانونی بر محاکم قضایی توسط قوه مجریه، مغایر با اصل «تفکیک قوا» است و نیاز به تصویب قوه مقننه دارد. این مطلب در مورد اعتبار قانونی و اجرایی اسناد رهنی لازم الاجرا و نیز اختیارات و مسئولیت های قانونی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور هم صادق است. به بیان دیگر، با مصوبه ستاد تسهیل یا کارگروه های استانی نمی توان از صدور اجراییه توسط دفاتر اسناد رسمی یا تعقیب عملیات اجرایی توسط ادارات ثبت جلوگیری نمود و بانک های طلبکار یا سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را از تعقیب عملیات اجرایی منع کرد، زیرا براساس قوانین و مقررات، چنین اموری قطعا نیازمند طرح دعوی و صدور دستور موقت است و انجام این امر نیز در صلاحیت محاکم قضایی است، البته مگر آنکه واحد بدهکار یا کارگروه استانی ستاد تسهیل از طریق قوه قضائیه در این مورد اقدام نمایند.

* دوم؛ در «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید و رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، اختیارات قانونی صرفا به «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» و کارگروه های استانی آن داده شده است، در حالی که در ماده ۵ مصوبه هیات دولت، به همراه معرفی ستاد تسهیل و نیز کارگروه های استانی و بدون ارائه تعریف دقیق قانونی و به طور موازی، کلیه وظایف و اختیارات کارگروه های استانی به دبیرخانه کارگروه نیز داده شده است.

در این زمینه گفتنی است در ماده ۴ مصوبه هیات دولت و تبصره آن، آمده است که دبیرخانه ستاد در وزارت صنعت، معدن و تجارت و دبیرخانه کارگروه در سازمان صنعت، معدن و تجارت استان مستقر و رئیس سازمان، دبیر کارگروه خواهد بود. بدین ترتیب، معنا و مفهوم حقوقی غیرمستقیم ماده ۵ آیین نامه اجرایی مورد بحث، آن است که رئیس سازمان صنعت، معدن و تجارت هر استان به عنوان رئیس دبیرخانه کارگروه تسهیل استان، همان اختیارات کارگروه را خواهد داشت، در حالی که در قانون، چنین موضوعی پیش بینی نشده و فراتر از قانون به مسئولین اجرایی، وسعت اختیار داده شده است.

* سوم؛ مشکلات واحدهای تولیدی با بانک ها عمدتا مربوط به درخواست تسهیلات جدید یا امهال تسهیلات معوق پرداخت شده است. ماده 62 «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید»، تکلیف شبکه بانکی کشور را در هر دو مورد به طور شفاف، مشخص کرده است: «بانک ها و موسسات اعتباری و صندوق های حمایتی موظفند با تسهیلات یا موارد امهال مصوب در کارگروه تسهیل حداکثر طرف مدت یک ماه موافقت کنند، یا دلایل مخالفت خود را همراه با مستندات مربوطه به هیات موضوع تبصره این ماده تسلیم نمایند.» همچنین «هیات موردنظر قانون گذار متشکل از خبرگان مورد وثوق بانکی و اقتصادی در هر استان، از میان افرادی است که استاندار پیشنهاد می کند و توسط رئیس کل بانک مرکزی، منصوب و تشکیل می شود.»

بنابراین هیات مورد اشاره مستقل از ستاد تسهیل و کارگروه استانی آن و صرفا تحت نظارت بانک مرکزی است و موظف است دلایل بانک/بانک ها برای استنکاف از پرداخت تسهیلات موردنظر یا امهال تسهیلات پرداختی به واحد تولیدی متقاضی را بررسی و درباره آن اعلام نظر نماید، اما اگر هیات مورد اشاره، دلایل بانک را موجه تشخیص نداد، بانک نیز بایستی تسهیلات مصوب ستاد تسهیل را به متقاضی پرداخت نماید یا با امهال موافقت کند. ضمانت اجرای تخلف بانک ها از دستور بانک مرکزی در این قانون نیز مشخص شده است: ارجاع تخلف به هیات انتظامی بانک ها! بنابراین با این تصریح قانونی، عدم پرداخت تسهیلات مورد تصویب کارگروه های استانی برای واحدهای تولیدی موردنظر به عنوان یکی از جرائم دارای مجازات قانونی تعیین نشده است. لذا نمی توان با اعمال فشار، بانک ها را ملزم به پرداخت تسهیلات موردنظر کارگروه استانی ستاد تسهیل نمود؛ در حالی که تبصره ماده ۷ مصوبه هیات دولت برخلاف ماده ۶۲ قانون، اختیارات کارگروه های استانی را فراتر از قانون افزایش و مقرر کرده است: «تصمیمات کارگروه در چارچوب اختیارات دستگاه های اجرایی لازم الاجراست. در مواردی که دستگاه اجرایی ذی ربط برخی از تصمیمات کارگروه را مغایر با قوانین و مقررات بداند، موظف است ظرف دو هفته از تاریخ ابلاغ تصمیمات یادشده، مراتب را با ذکر دلیل برای ستاد ارسال نماید.» اما از جمله تصمیمات کارگروه، پرداخت تسهیلات جدید یا امهال تسهیلات معوق واحدهای تولیدی است، در نتیجه این پرسش یا به عبارت بهتر، این ابهام حقوقی مطرح می شود که آیا بانک های غیرموافق با تصمیمات کارگروه استانی بایستی برابر مقررات ماده ۶۲ قانون، اعتراض خود را ظرف یک ماه پس از ابلاغ تصمیم به هیات منتخب بانک مرکزی اعلام کنند، یا براساس مقررات تبصره بند ۵ ماده ۷ مصوبه دولت، حداکثر ظرف دو هفته پس از ابلاغ تصمیم به کارگروه استانی اعلام نمایند؟ این ابهام قانونی قطعا موجب سردرگمی بانک ها و دستگاه های اجرایی خواهد شد.

* چهارم؛ در حال حاضر، امهال کلیه تسهیلات یا به عبارتی، فرصت دهی قانونی به بدهکاران بانکی برای پرداخت بدهی شان به بانک ها تابع مقررات دستورالعمل امهال است که با تایید شورای فقهی بانک مرکزی و تصویب شورای پول و اعتبار در شهریورماه امسال به سیستم بانکی کشور ابلاغ شده است. مستثنی شدن تسهیلات واحدهای تولیدی از مقررات دستورالعمل امهال نیازمند مصوبه شورای پول و اعتبار است، اما نتیجه حاصل از وسعت اختیارات کارگروه استانی مندرج در بند ۷ ماده ۵ مصوبه هیات دولت، خروج ضمنی تسهیلات واحدهای تولیدی از شمول مقررات دستورالعمل امهال خواهد بود بنابراین به نظر می رسد این موضوع، مستلزم اعلام نظر بانک مرکزی یا مصوبه شورای پول و اعتبار است که اگر تسهیلات پرداختی به واحدهای تولیدی از شمول مقررات دستورالعمل امهال مستثنی باشد، در این صورت، امهال تسهیلات پرداخت شده به این قبیل واحدهای تولیدی بایستی براساس کدام مقررات صورت پذیرد؟

* پنجم؛ قانون گذار در «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید و رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، هدف و منظور از تصویب قانون را این گونه تبیین کرده است: «بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص حل و فصل مشکلات واحدهای تولیدی.» مفهوم حقوقی اصطلاح «حل و فصل»، حل مشکلات واحدهای تولیدی و فیصله دادن به اختلاف واحدهای تولیدی با دستگاه های ذی ربط نظیر بانک های پرداخت کننده تسهیلات است، اما اختلافات را چگونه می توان حل و فصل کرد و فیصله داد؟ پاسخ روشن است: با هم اندیشی و تفاهم طرفین اختلاف؛ یعنی واحدهای تولیدی بدهکار و بانک های طلبکار بایستی به نوعی تفاهم راجع به نحوه امهال تسهیلات پرداختی به این واحدها دست یابند بنابراین در ماهیت حقوقی اصطلاح «حل و فصل»، تفاهم طرفین اختلاف نهفته است. طبعا با این شیوه می توان بدون توسل به برخوردهای اداری یا قضایی، مشکلات واحدهای تولیدی مشمول قانون با بانک های طلبکار را به راحتی حل و فصل کرد و رفع اختلاف نمود؛ در حالی که مصوبه هیات دولت فاقد کمترین مقررات راجع به نحوه حل و فصل اختلافات و تفاهم واحدهای تولیدی بدهکار و بانک های طلبکار تحت نظارت بانک مرکزی است.

افزون بر آن، در صورت معوق شدن تسهیلات پرداختی به واحدهای تولیدی برای بانک های پرداخت کننده تسهیلات، دو راه حل بیشتر متصور نخواهد بود: یا اقدام قضایی و اجرایی به منظور وصول مطالبات معوق یا مدارا و تفاهم با مشتری بدهکار و دادن فرصتی به وی به منظور پرداخت مطالبات بانک، تحت شرایط و مقررات خاصی که اصطلاحا «امهال تسهیلات» نامیده می شود. لذا، منطقی نیست برای حل یک مشکل، مشکلات دیگری پدید آورد و بر حجم مطالبات معوق بانک ها افزود و قدرت تسهیلات دهی بانک ها به واحدهای تولیدی نیازمند تسهیلات را تضعیف کرد. همچنین در مورد الزام بانک ها به پرداخت تسهیلات موردنظر کارگروه های استانی ستاد تسهیل باید به این نکته توجه کرد که به موجب قوانین و مقررات مختلف از جمله قانون تسهیل اعطای تسهیلات و همچنین آیین نامه جلوگیری از انباشت مطالبات غیرجاری بانک ها (مصوب 28 اسفندماه 1397 ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی)، احراز توانایی مجری و توجیه اقتصادی، فنی و مالی طرح از جمله مسئولیت های قانونی بانک های تسهیلات دهنده است. در نتیجه، الزام بانک ها به پرداخت تسهیلات موردنظر کارگروه های استانی بدون احراز موارد فوق، مفهومی جز تسهیلات تکلیفی نخواهد داشت.

به هر حال، حل مشکلات بدهی واحدهای تولیدی یا نیاز به سرمایه در گردش آنها، نیازمند مساعدت شبکه بانکی کشور است. کسی در این نکته تردیدی ندارد، اما بایستی توجه کرد که اجرای مطلوب و موفق آیین نامه اجرایی ماده ۶۲ «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید» نیازمند تفاهم و هم فکری سیستم بانکی کشور با تولیدکنندگان و دستگاه های اجرایی ذی ربط است. بدین لحاظ، با توجه به اشکالات اشاره شده به نظر می رسد آیین نامه اجرایی «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید و رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» نیازمند بازنگری است تا موجب سردرگمی واحدهای تولیدی، دستگاه های اجرایی و افزایش مطالبات معوق بانک ها نشود.

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی*