باید به تجربه‌ها تکیه کنیم

زمانی‌که با بحث و مسئولیت حوزه درآمدهای پایدار وارد شهرداری شدید چه عملکردی ارائه دادید؟

زمانی‌که به شهرداری تهران آمدم تجربه‌ای تحت عنوان درآمد پایدار شکل دادم. نخستین بحث تهیه نقشه راه بود، به همین دلیل مطالعات اولیه را انجام دادیم و شناختی از شهر و شهرداری تهران به دست آوردیم و طرحی را آماده کردیم تحت عنوان طرح جامع درآمدهای پایدار که آن را از طرف شهرداری تقدیم شورای شهر تهران کردیم، حدوداً سه، چهار ماه در شورای شهر تهران جلسات تخصصی مختلف برگزار شد و طرح مورد بحث و بررسی قرار گرفت و بحث‌های زیادی مطرح شد، تا اینکه طرح جامع درآمد با 28-27 ماده تصویب شد و هدف نهایی این بود که با اجرای این طرح شهرداری تهران سالانه 5درصد درآمدهای پایدار را افزایش دهد.

زمانی‌که این کار را شروع کردیم حدود 11درصد درآمد شهری پایدار بود و تصمیم بر آن بود که با اقداماتی که شهرداری انجام می‌دهد سال به سال درآمدهای پایدار در مجموعه درآمدهای شهرداری افزایش پیدا کند.
این طرح چگونه شکل گرفت؟

روش آماده‌سازی این طرح‌ها به‌عنوان یک طرح صرفاً علمی در سیستم جا نیافتاده است، حرف‌های زیادی در محافل دانشگاهی و از دیدگاه کارشناسی مطرح بود که تئوری‌هایی برای پیاده‌سازی طرح ارائه می‌دادند ولی مجموعه شهرداری با واقعیت‌هایی مواجه بود که آن تئوری‌ها بر واقعیت‌های موجود و اینکه به چه صورت این طرح سازماندهی شود منطبق نبود.

طرح موجود تلفیقی بین چارچوب‌ها، موانع و اصول مالی علمی شهری و دیدگاه و رویکردهای اجرایی است.این طرح به دلیل اینکه باید اجرایی می‌شد و پایه آن بر هست‌ها نه بایدها استوار بود قاعدتاً با جابه‌جا شدن یا رفتن آن تفکر از بین می‌رفت، به همین دلیل بحث طرح جامع درآمد پایدار مطرح شد و مصوبه شورا را گرفت. این رویکردها حوزه‌های مختلفی را هدف‌گیری کرده بود که در اصلاحات مختلف اتفاق افتاده است.

خوشبختانه در 6- 5 سال اخیر پایش مالیاتی هم انجام می‌شود، یکی از رویکردهایی که صورت گرفت ترغیب مردم به پرداخت عوارض و وجوه قانونی شهرداری با ابزارهای مختلف مانند جشن‌های خوش‌حسابی، تخفیف‌ها و جوایزی که اهدا می‌شود، است.

اشاره کردید که این طرح یک طرح کاملاً اجرایی و نه براساس تئوری‌ها است. اگر قرار باشد این طرح در جایی استفاده شود چگونه می‌توان از آن الگو گرفت؟

در بحث شهرداری برای اینکه نظام درآمدی درستی داشته باشیم باید به تجربه‌ها تکیه کنیم. هرچند این مسیر بسیار سختی است، زیرا بخشی از این نظام وابسته به نظام کلان قانونی کشور است که نظام برنامه‌ریزی را تعریف می‌کند. در این حوزه باید اصلاحاتی صورت بگیرد، ولی یکسری مجموعه خدماتی است که به نوعی متوجه خود شهرداری‌ها است.

مثلاً ما می‌توانیم اعتبار شهرداری تهران را رتبه‌بندی کنیم تا راحت‌تر بتوانیم به بازارهای مالی دسترسی پیدا کنیم، این یکی از رویکردهایی بود که با کمک مشاوران بین‌المللی برای این کار گرفته شد و فاینانس‌ها و کمک‌های مالی که گرفته می‌شد بخشی به اتکای همان رتبه‌بندی بین‌المللی که ذی‌نفع خارجی‌ها بودند، صورت می‌گرفت.

این به آن معنا است که ما یک مجموعه از لحاظ مالی مطمئن هستیم که آنها می‌توانند به راحتی به ما وام بدهند که این رویکرد حوزه‌های مختلفی را در بر داشته است که هر کدام از موارد شکل‌دهنده حرکتی در مجموعه شهرداری شدند که حالا اصلاحاتی را در مجموعه شهرداری ایجاد می‌کند.

بحث نیاز به درآمد پایدار در شهرداری از کجا نشأت گرفت؟

شورای شهر تهران بر این عقیده بود که نظام درآمد کنونی که شهرداری تهران براساس آن تأمین مالی می‌شود، نظام درآمدی مطلوبی نیست، چرا که عمدتاً بر درآمدهای ناشی از ساخت‌و‌ساز استوار بود. بنابراین طی مصوبه‌ای شهرداری مکلف شد که نظام درآمدی پایداری برای شهر تعریف کند و در طول سال‌های مختلف این موضوع پیگیری شد، به همین دلیل ابتدا چارچوب‌های کار درآمد.در زمینه چارچوب، مطالعه جهانی روی موضوع صورت گرفت.

مطالعه جهانی نشان داد که این مسئله فقط در ایران وجود دارد و سایر کشورها تا به این حد درگیر این معضل نبودند، بنابراین به ریشه‌یابی پرداختیم و مشاهده کردیم علت از آنجا نشأت می‌گیرد که پس از انقلاب و شرایط جنگ، دولت مرکزی سیاستی اتخاذ کرد که طی آن تلاش شده بود از هزینه‌های عمومی کم شود.یکی از راه‌هایی که برای کم کردن هزینه‌های عمومی در پیش گرفته شد، کاهش و حذف بودجه شهرداری‌ها بود و در این شرایط طی برنامه‌ توسعه و در طول سال‌های جنگ تحمیلی دولت در پی کاهش هزینه‌ها به شهرداری‌ها فرصت داد که خودکفا شوند. سیستم مدیریت شهری برای تأمین درآمد در دهه 70 دست به ابتکاری زد تحت عنوان فروش تراکم درآمدهای ناشی از ساخت‌و‌ساز که این ابتکار عملاً موفق بود.

بعد از جنگ شرایط اقتصادی بهبود پیدا کرد و درآمدهای خیلی خوبی از لحاظ عدد و رقم مشمول شهرداری شد، به‌طوری که سال‌های میانی و اواخر دهه 70 حدوداً 90درصد از درآمدهای شهرداری صرفاً از محل ساخت‌و‌ساز بود. این درآمدهای ناشی از ساخت‌و‌ساز، یکسری آسیب‌هایی در شهر ایجاد کرد. در نظام درآمدی یک وظیفه اساسی شهرداری این است که فرآیند رشد و توسعه شهر را به صورت منطقی پیش ببرد، سرانه‌ها را تأمین کند و سایر اقدامات در جهت اجرای طرح توسعه شهری و طرح جامع تفضیلی انجام شود اما از آنجا که سیستم درآمدش وابسته به سیستم ساخت‌و‌ساز شده بود در خیلی از جاها برای اینکه کسب درآمد کند خودش ناقض طرح‌های توسعه شهری می‌شد.

به‌عنوان مثال تراکم‌های اضافی براساس تغییر کاربری‌های گوناگون انجام می‌داد. این فرآیند تا زمانی‌که طرح جامع درآمد شهرداری در سال 86-85 تصویب شود 15 سال در شهر تهران به سرعت پیگیری می‌شد. بنابراین شورا و مدیران شهری تصمیم به تغییر این فرآیند گرفتند، یعنی اتکا به درآمدهای ساخت‌و‌ساز در شهرداری کم شود و سایر درآمدها نقش عمده‌ای پیدا کند.

چه درآمدهایی جایگزین درآمد ناشی از فروش تراکم شد؟

بررسی جهانی نشان داد که سایر کشورها چنین مشکلی ندارند و عمده نظام درآمدی آنها متکی به عوارض، املاک و مستغلاتی است که به صورت سالانه از شهروندان وصول می‌کنند. به این معنا که هر فردی ملکی دارد در سطح شهر با توجه به ارزش ملک سالانه مبلغی را به‌عنوان شارژ شهری به شهرداری می‌دهد و شهرداری براساس آن هزینه‌های اداره شهر را تأمین می‌کند. این اصلی‌ترین و پایه‌ای‌‌ترین مبنای درآمدی شهرداری‌ها در سایر کشورها بود.

در کشور ما نیز زمینه‌های این امر مهیا بود و قانون مشخصی تحت عنوان عوارض نوسازی که همان عوارض سالانه املاک است که در سایر شهرها وصول می‌شود وجود داشت، ولی این عوارض نوسازی به دلیل اینکه نگذاشته بود قیمت‌های محاسباتی بهنگام شود کارایی‌اش را به تدریج از دست داد. شرایطی که کشور با آن مواجه بود وملاحظه در خصوص مردم عملاً به نوعی پایه درآمدی که باید بخش عمده‌ای از درآمدهای شهرداری را تأمین می‌کرد به یک آیتم ناکارآمد درآمدی تبدیل شده بود.

سال 86-85 که پایه مطالعات ما بود، درآمد حاصل از عوارض حداکثر 1درصد از مجموعه درآمدهای آن سال را تأمین می‌کرد درحالی‌که برخی از کشورها به 50-40 درصد از درآمدها می‌رسیدند. بنابراین چنین روندی درآمد مناسبی برای شهرداری در پی خواهد داشت.

علاوه بر نوسازی، شهرداری از چه درآمدهای پایداری می‌تواند برخوردار باشد؟

تجارب جهانی و سوابق گذشته ایران نشان می‌دهد، دولت‌های مرکزی خودشان را از تأمین منابع درآمدی شهرداری‌ها و شهرها کنار نمی‌کشیدند به این دلیل که خود دولت‌ها از اصلی‌ترین مصرف‌کنندگان خدمات شهرداری هستند، مثلاً تصور کنید در حال حاضر دولت مرکزی در شهر تهران مستقر است و در حداقل محاسبات، روزانه حدوداً 1میلیون نفر برای استفاده از خدمات دولت به تهران مراجعه می‌کنند.

اعم از خدمات مالی، خدمات کشوری و خدمات اداری. قاعدتاً این افراد از خدمات شهر استفاده می‌کنند، سوار مترو می‌شوند، زباله تولید می‌کنند، ولی هزینه‌ای نمی‌پردازند و ما هم نمی‌توانیم هزینه‌ای بگیریم، چون ساکنان این شهر نیستند. به همین دلیل بخشی از هزینه‌های اداری شهر را دولت مرکزی می‌پذیرد.بخشی از پروژه‌ها که دارای کارکرد شهری نیستند و منطقه‌ای هستند مثلا شرکت مترو در عین آن‌که به تهران خدمات می‎‌دهد بین کرج و تهران نیز مسافرجابه‌جا می‌کند. در این موارد دولت‌های مرکزی ورود می‌کنند.

علاوه بر آن، دولت‌های مرکزی برخی از سیاست‌های کلان را تعقیب می‌کنند. مثلاً حفظ محیط زیست برای آنها بسیار مهم است. به همین دلیل از محل منابع بخش‌عمومی هزینه‌هایی را به این بخش‌ها وارد می‌کنند. مثلاً برای گسترش حمل‌و‌نقل عمومی سوبسید‌هایی می‌دهند. این بررسی در سایر کشورها نشان می‌داد که دولت مرکزی به هیچ وجه نباید پایش را از تأمین منابع درآمدی شهرداری‌ها کنار بکشد.

موضوع دیگر استفاده از بازارهای مالی به خصوص برای پروژه‌های سرمایه‌گذاری کلان بود. مقدمه کار این بود که ما لازم بود به‌عنوان نهاد شفاف از لحاظ استانداردهای مالی به رسمیت شناخته شویم. راهکاری که جهان به دنبالش است موضوع رتبه‌بندی اعتباری است. مثلا فردی برای تأمین مالی به یک نهاد بین‌المللی مراجعه می‌کند و می‌گوید در شهرداری تهران سمتی دارد، نهاد بین‌المللی برای اینکه رتبه اعتباری فرد را بداند از او سند می‌خواهد که اعتبار فرد را تضمین کند.

به همین دلیل رتبه‌بندی اعتباری در دستور کار قرار گرفت. این موضوع مطرح شد تا در شهر تهران ساده‌تر بتوانیم از منابع مالی بین‌المللی برای پروژه‌های توسعه شهری استفاده کنیم و در پروژه صدر، نیایش و شرکت مترو توانستیم از فاینانس‌های خارجی استفاده کرده و بخشی از اهداف توسعه شهری را تعقیب کنیم.

بحث بهای خدمات شهری در چه زمینه‌هایی مطرح می‌شود؟

محور سوم در اصلاح نظام درآمدی پایدار بحث اخذ بهای خدمات شهری بود. خدمات شهری زمینه‌ها و تعاریف گوناگونی دارد که به آن خدمات پابلیک می‌گویند، یعنی کاملاً عمومی هستند. در این زمینه سیاست‌ بر این بود که هزینه‌ای را نباید مستقیم از شهروندان دریافت کنیم، هزینه‌هایی مانند خدمات آتش‌نشانی، خدمات ایمنی و یکسری از خدمات که باید یارانه‌ای اداره شوند اینها همه سیاست‌گذاری شد.

مثلاً خدمات حمل‌و‌نقل عمومی مانند اتوبوس و مترو باید توسط بلیت تأمین مالی شود و حداقل این روند حدود 40-30 درصد قرار داده شده که 40-30 درصد از حداقل هزینه بهره‌برداری است، نه سرمایه‌گذاری بخش حمل‌و‌نقل عمومی و توسط خود شهروندان باید پرداخت شود ولی در سایر زمینه‌ها بخشی توسط دولت مرکزی و بخشی توسط کمک‌های خود شهرداری تأمین می‌شود.

این خدمات طبقه‌بندی شده که برخی خدمات رایگان و در برخی بخشی از هزینه و در بعضی مواردلازم است صددرصد هزینه را بگیریم و اقتصادی اداره‌اش کنیم. این امرکمک کرد که ما منابع را بهتر مدیریت کنیم و منابع بیشتری از محل بهای خدمات به دست بیاوریم. در بحث بهای خدمات مدیریت پسماند به این صورت برنامه‌ریزی شد که بابت جمع‌آوری زباله از شهروندان دریافتی‌هایی داشته باشیم، دلیلش هم این بود که این یک کالای نامطلوب است، یعنی باید سیاستی داشته باشیم که مانع تولید زیاد زباله شویم.

یکی از سیاست‌ها، سیاست‌های قیمتی است؛ یعنی هر فردی بیشتر زباله تولید می‌کند پول بیشتری پرداخت می‌کند، البته در مراحل اولیه آن هستیم و فیش عمومی باید صادر شود. البته در مشاغل خاص به این صورت است. مثلاً سیاستی که گذاشته شده واحدهای تجاری براساس میزان تولید زباله عوارض پرداخت می‌کنند.

افرادی که بیشتر زباله تولید می‌کنند باید هزینه تصاعدی بپردازند تا سرانه تولید زباله پایین بیاید. این هم یکی از سیاست‌هایی بود که تعقیب کردیم، قرار است فیش‌های عوارض مدیریت پسماند جمع‌آوری زباله به دست مردم برسد و در اموال‌های خاص مورد بازنگری قرار گیرد و در فرآیند کار این روند تکمیل و اصلاح می‌شود. یعنی رقم باید تابعی از میزان زباله باشد که حداقل در بحث واحدهای مسکونی به این صورت نیست.

طبق سیاست‌گذاری‌هایی که صورت گرفته طرح درآمد پایدار به چه میزان کارا بوده است؟

 ابتدا یک سند با عنوان نقشه راه در خصوص پایداری درآمد تولید شد که به شورا و شهرداری فرستاده شد. ما با این سند مسیرمان برای ایجاد درآمد پایدار مشخص بود. بحث دوم این بود که مجموعه اقدامات در شهرداری سازماندهی شد و دستور کارها را شهرداری درآورد و تقسیم وظایف براساس این سند صورت گرفت، نتیجه ملموس کار این بود، در سال 1385 بیس مطالعاتی طرح جامع درآمد پایدار را انجام دادیم و در سال 1386 مصوبه را گرفتیم که 11درصد از درآمدهای شهرداری درآمد پایدار بود.

در حال حاضر حدود 35درصد از درآمدهای شهرداری پایدار شده، یعنی حداقل مطمئن هستیم که هزینه‌های نگه‌داشت و هزینه‌های جاری شهر بر پایه‌های درآمدی محکمی قرار گرفته و درآمدهای ساخت‌و‌ساز به تدریج نقش‌شان را در درآمدهای نقدی شهرداری از دست می‌دهند، یعنی تعدیل می‌شوند. این اصلی‌ترین خروجی این طرح بود؛ در نهایت در حال حاضر یکی از مهم‌ترین آیتم‌های درآمد پایدار ما مالیات بر ارزش افزوده است.

جمع‌بندی تجربه این است برای اینکه یک حرکت اساسی در مجموعه شکل بدهیم بخش اداری ناگزیر از تولید سند توافق شده بین تمام عناصر است، این توافق و همراهی باعث می‌شود که در مراحل بعدی این همراهی را داشته باشند، گفتمان‌ها، صحبت‌ها و سیاست‌ها روی یک موضوعی یکسان می‌شود. این یکی از دستاوردها بود. بحث دوم این بود که این سند مبنای اقدامات بعدی و تقسیم وظایف در مجموعه شهرداری قرار گرفت و توانست اتفاقات مثبتی در شهرداری تهران رقم بزند.

به واسطه همین سند با تغییر مدیریت‌ها حرکت متوقف نشد. با تدوین این سند و نقشه راه مشخصی که در خصوص درآمدها وجود داشته این حرکت هنوز متداوم است و کارهای مختلف دیگری در امتداد این طرح انجام شد. در جریان بررسی‌ این امر محرز شد که میزان شناخت از نظام درآمدی شهرداری‌ها حتی بین اقتصادانان کم است، یعنی نهادهای کلان اقتصادی هم خیلی این موضوع را درک نمی‌کنند به همین دلیل، همایش‌های سالانه را ترتیب دادیم که این بحث را ترویج کنیم حوزه شهرداری یک مبنای علمی و منطقی قوی دارد که باید به آن پرداخته شود حدوداً چهار، پنج همایش مالی شهرداری با این هدف برگزار ‌شده است.

حضور شرکت‌کنندگان و اقتصاددانان مختلف باعث شده صحبت‌هایی که درون شهرداری زده می‌شود و به‌عنوان کارشناس درونی در سطح جامعه و در سطح حوزه تخصصی مربوط فقط خودمان متوجه می‌شدیم در خارج از شهرداری جا بیفتد. پیش از آن وقتی در مجلس یا دولت این بحث‌ها مطرح می‌شد افراد اصلاً درکی از ماهیت شهرداری نداشتند یا متوجه نبودند نظام درآمدی منطقه‌ای بر چه پایه‌هایی باید استوار باشد. وقتی تصمیم‌گیر و سیاست‌گذار از هیچ چیز اطلاع ندارد توجیه کردن او کار بسیار سختی است.

نتایج به دست آمده از طرح را چگونه می‌شود، ارزیابی کرد؟

اصلی‌ترین بحث سهم درآمدهای پایدار یک پیام روشن است، به این معنا که اگر در سال 85 بر فرض 200 میلیارد تومان درآمد پایدار داشتیم. در حال حاضر، باید درآمد پایدار به 2000 میلیارد تومان رسیده باشد، این اصلی‌ترین آیتم و نتیجه همه این فعالیت‌ها است و این کار فعالیت یک نفر نیست؛ شورا، بخش‌های مختلف شهرداری و... تلاش‌های زیادی داشته‌اند. حتی در این زمینه رایزنی‌هایی با نمایندگان مجلس انجام شد.

مثلاً در قانون مالیات بر ارزش افزوده لایحه‌ای که دولت داده بود هیچ سهمی برای شهرداری‌ها در نظر گرفته نشده بود ولی این رایزنی‌ها، ارائه مستندات علمی قوی در حوزه‌های مختلف مبنی بر اینکه در دنیا یک سهمی از مالیات بر مصرف به شهرداری‌ها اختصاص داده می‌شود آنها را توجیه کرد که این تخصیص انجام شود که این یک تحول جدی در این بخش‌ها محسوب می‌شود.