اراده کلان مدیریتی در نظام برنامه‌ریزی

برنامه‌ریزی شهری به دنبال مشکلات نشأت‌گرفته از انقلاب صنعتی مطرح شد. هرچند پیشینه برنامه‌ریزی برای شهر، به گذشته‌های بسیار دورتر و شکل‌گیری نخستین تمدن‌های بشری در میان‌رودان، مصر و هند برمی‌گردد. ابتدا حل مشکلات صنعتی‌شدن همچون کمبود مسکن، بهداشت محیط و... در مداخلات کالبدی دیده می‌شد اما از اواسط دهه ۱۹۶۰ میلادی و با بروز ناکارآمدی این‌گونه مداخلات، برنامه‌ریزی شهری به سوی مسائل اقتصادی و اجتماعی روی آورد و مباحثی مانند عدالت، دموکراسی و مشارکت مردم در فرآیند برنامه‌ریزی شهری مطرح شد. در کشور ما هم از سال 1368 گروهی در زیرمجموعه وزارت کشور به نام گروه مطالعات برنامه‌ریزی شهری شکل گرفت. به گفته حبیب الله طاهرخانی از مدیران شهری، این گروه مطالعاتی از لحاظ مطالعاتی ضعف‌هایی در این حوزه داشت و دلیل آن نیز این بود که کار پژوهشی و علمی که انجام می‌گرفت در قالب چارچوب‌های کلان پژوهشی نبود.

این مدیر شهری معتقد است کارکرد سازمان شهرداری پیش و پس از شکل‌گیری پژوهشکده مطالعات شهری تفاوت قابل توجهی داشت و پیش از تشکیل این پژوهشکده گروه مطالعات برنامه‌ریزی شهری جایگاه تثبیت شده‌ای نداشت و مرتباً بین بخش‌های مختلف سازمان و وزارت کشور جابه‌جا می‌شد ولی با شکل‌گیری پژوهشکده مطالعات شهری این مرکز جایگاه متفاوتی پیدا کرد. در گفت‌وگو با حبیب‌الله طاهرخانی، از مدیران شهری، جایگاه برنامه‌ریزی شهری و چگونگی اجرای فرآیند آن را مورد بررسی قرار داده‌ایم.

نحوه شکل‌گیری گروه مطالعات برنامه‌ریزی شهری چگونه و به چه شکل بود و چه فرآیندی را طی کرد؟

در سال 1368 گروهی در زیرمجموعه وزارت کشور شکل گرفته بود به نام گروه مطالعات برنامه‌ریزی شهر.وزارت کشور عموماً متولی شهرداری‌های کشور است و در آن زمان به دلیل اینکه شورای شهر تشکیل نشده بود وزارت کشور قائم مقام شورای شهر بود و مدیریت شهرداری‌ها را عهده‌دار بود. گروه مطالعاتی که زیرمجموعه وزارت کشور در سال 68 تشکیل شده بود از لحاظ مطالعاتی ضعف‌هایی در این حوزه داشت، دلیل آن نیز این بود که کار پژوهشی علمی که انجام می‌گرفت در قالب چارچوب‌های کلان پژوهشی نبود و از همین رو یک سیاست کلی در مرکز پژوهش‌های مجموعه مدنظر قرار گرفت مبنی بر اینکه نظام مرکز مطالعات که یک مرکز مطالعات وابسته به دستگاه اجرایی بود بتواند به چارچوب‌های مراکز پژوهشی وزارت علوم نزدیک شود، یعنی هیأت علمی داشته باشیم.

یکی از مشکلات مرکز نداشتن نیروی ماندگار بود، به‌عنوان مثال نیرویی می‌آمد و کار را یاد می‌گرفت اما زمانی‌که می‌دید پرداخت‌ها، حمایت‌ها یا پرستیژهایی که عرضه می‌شود، متناسب با فعالیتش نیست ترک کار می‌کرد. درحالی‌که این حوزه به نوعی تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری کلان همه شهرداری‌های کشور را جهت می‌داد، توان جذب نیروهای خیلی قوی را نداشت.بنابراین لازم بود تیم بسیار قوی در آنجا شکل بگیرد و به همین دلیل مقرر شد که ما در زیرمجموعه وزارت علوم قرار بگیریم تا بتوانیم هم از مزایای هیأت علمی و سایر مزایا که برای پرداخت‌های قانونی وجود دارد، برخوردار باشیم و هم بتوانیم نشریه علمی منتشر کنیم.

پس از مذاکراتی که در سال‌های مختلف داشتیم به نظرم در سال‌های81-80 بود که مجوز پژوهشکده شهری و روستایی را از وزارت علوم دریافت کردیم با چند گروه پژوهشی مختلف که متعاقب آن فصل‌نامه علمی پژوهشی مدیریت شهری را منتشر و زمینه را برای طرح مباحث علمی پژوهشی متفاوت در این حوزه فراهم کردیم.کار دیگری که صورت گرفت تأسیس انتشارات مرکز پژوهش‌ها یا پژوهشکده تحت عنوان انتشارات سازمان شهرداری‌ها بود که در حال حاضر بیش از 200 جلد کتاب در حوزه‌های مختلف مسائل شهری منتشر کرده که نتایج کار گروه‌های پژوهشی مرکز مطالعات است. 

در یک فرآیند مقایسه‌ای کارکرد سازمان را پیش و پس از شکل‌گیری پژوهشکده مطالعات شهری چگونه ارزیابی می‌کنید؟

در آن زمان ما جایگاه تثبیت شده‌ای نداشتیم و مرتباً این گروه و مرکز بین بخش‌های مختلف سازمان و وزارت کشور جابه‌جا می‌شد ولی با شکل‌گیری پژوهشکده مطالعات شهری این مرکز جایگاه متفاوتی پیدا کرد. حتی رئیس سازمان یا وزیر کشور دید متفاوتی پیدا کردند و برای انتخاب شخصی به‌عنوان رئیس این مؤسسه حساس شدند و به دنبال شخصی برای این سمت هستند که از جایگاه علمی قوی برخوردار باشد، چرا که باید در بحث‌های علمی حداقل‌های علمی وزارت علوم برآورده شود و در نتیجه یک ثبات کاری مناسبی شکل گرفت که خروجی‌های خوبی به همراه داشت.

مانند مجلات متعددی در حوزه‌های مختلف مسائل شهری از جمله انتشار مجله شهرداری که بین کلیه شهرداری‌ها توزیع می‌شود. در حال حاضر تقریباً 100 شماره از این مجله چاپ شده است که به نوعی بولتن سازمان است که نتایج پژوهش‌ها، رویکردها و سیاست‌ها را به اطلاع همه شهرداری‌های کشور می‌رساند، ولی به نظم و ترتیب آن زمان نیست.

از مراجع اصلی شهرداری به خصوص شهرداری‌های کوچک که دسترسی به آنها خیلی کم است و منابع مالی که عمدتاً ناشی از تثبیت جایگاه مرکز مطالعات بود، به‌عنوان یک پژوهشکده مطالعات شهری و روستایی در ساختار ماندگار شدند و هنوز هم ادامه فعالیت دارند، درست برخلاف بسیاری از مراکز مطالعاتی که براساس توجه مدیر گاهی کار می‌کنند و گاهی کار نمی‌کنند و این ویژگی دوگانه به نیاز دستگاه پاسخ می‌دهد.

برنامه عملیاتی چگونه طرحی است و چه مواردی را دربرمی گیرد؟ 

در نظام برنامه‌ریزی شهرداری یک سری طرح‌های کلان مانند طرح جامع و طرح تفضیلی همیشه مطرح بوده است که به نوعی سیاست‌های به خصوص کالبدی اداره شهر در آنها مطرح بوده است. علاوه بر طرح‌هایی مانند طرح جامع حمل‌و‌نقل و ترافیک که سیاست‌های حمل‌و‌نقل را مشخص می‌کرد، بودجه سنواتی که سند برنامه یک ساله را بررسی می‌کند نیز وجود داشت اما با تشکیل حوزه معاونت برنامه‌ریزی این طرح‌ها شکل منسجم‌تری به خود گرفت. طرح‌های کلانی مانند بودجه سنواتی یک طرح عملیاتی است و به آن پول تخصیص پیدا می‌کند، اما مشکل از آنجا نشات می‌گرفت که این طرح‌ کلان به چه صورت می‌تواند به بودجه متصل شود.

براساس بررسی‌هایی که صورت گرفت مشخص شد که خلاء نظام برنامه‌ریزی در این بین وجود دارد که به نوعی لولا است بین طرح‌های کلان و بودجه سنواتی که یک سند کاملاً عملیاتی است. به همین دلیل بررسی‌هایی که صورت گرفت نشان می‌داد بسیاری از شهرداری‌های دنیا بین این دو مبحث یک اکشن پلان هم دارند که عموماً میان‌مدت و معمولاً پنج ساله است که به نوعی سیاست‌های کلان را از طرح‌های فرادستش می‌گیرد و به زبان قابل فهم بودجه تبدیل می‌کند.

یعنی اگر در طرح‌های جامع و تفضیلی چشم‌اندازی مبنی بر شهری روان تعیین شده باشد، راهبرد توسعه حمل‌و‌نقل عمومی را هم مطرح می‌کند و به‌عنوان مثال در برنامه‌های عملیاتی گفته می‌شود که در پنج سال آینده سهم حمل‌و‌نقل عمومی از اینجا به اینجا رسانده می‌شود یا با این منابعی که وجود دارد، خط 6 یا 7 مترو تکمیل می‌شود. این سند واسطه، در سند بالادست بودجه قرار می‌گیرد و بودجه بی‌هدف تنظیم نمی‌شود.

معمول است که اینجا احداث خط 6 مترو از یک چشم‌انداز بالاتری سرچشمه گرفته و در آن مسیر حرکت می‌کند و مبنای تدوین بودجه سنواتی می‌شود. مثلاً در سال اول برنامه 15 کیلومتر از خط 6 با 4 ایستگاه احداث می‌شود و بودجه هم بر پایه‌های مشخص و محکمی شکل می‌گیرد. این برنامه بر مبنای این هدف طرح مسئله‌اش شکل گرفت که ما باید این کار را بکنیم.

چون تجربه اول بود البته در مجموعه شهرداری برنامه‌هایی تهیه شده بود اما برنامه‌ای با این رویکرد که لولا باشد و بتواند طرح‌های فرادست را به بودجه سنواتی متصل کند تهیه نشده بود. برنامه عملیاتی کاملاً شاخص می‌گذارد و پروژه را تعریف می‌کند و منابع هم می‌گذارد که این تفاوت اصلی برنامه عملیاتی با برنامه‌های کلی که در این حوزه تهیه می‌شود، است. این سیاست قاعدتاً باید در فرآیندی که طی کردیم اجرا و این کار در مجموعه شهرداری باید انجام می‌شد.

برای اجرایی کردن این فرآیند چه اقداماتی را انجام دادید؟

 نخستین بحث توجیه کردن نهاد قانون‌گذاری یعنی شورا و مدیریت کلان شهرداری تهران و معاونان به‌عنوان هیأت رئیسه شهرداری است که این ضرورت کار است. ضرورتی است که باید تعقیب کنیم و به همین دلیل کاری را آماده کردیم تحت عنوان نظام برنامه‌ریزی در شهرداری و به کمیسیون برنامه و بودجه شورا ارائه دادیم. ما هم در جلسه شورای معاونان به آنها ارائه کردیم که متوجه شوند یک خلاء داریم و در جهت این خلاء می‌خواهیم حرکت کنیم، به همین دلیل شورا هم اجازه داد در بودجه سال 1390 حتماً این برنامه را تولید کنیم و هم به شهرداری تکلیف کرد که این کار را بکنیم و این یک سطحی از اراده کلان مدیریتی ما را شکل داد، چراکه تهیه این نوع برنامه بدون همکاری بدنه اجرایی عملاً امکان‌پذیر نیست، زیرا قرار است وارد جزییات شویم و بحث کلی نمی‌خواهد.

بعد متوجه شدیم این کار جدید است و فرمت‌ها و رویه‌هایش استاندارد نیست و نظام‌نامه مشخصی برای آن نوشته نشده است و اصل اساسی را نداشتیم، چون رویکردهای مختلفی برای تدوین برنامه داریم. اغلب برنامه‌هایی که در شهرداری و بخش‌های مختلف تهیه می‌شود این است که به مشاور بیرونی خیلی تکیه می‌کنند، یعنی یک فردی از بیرون می‌آورند و برنامه تهیه می‌کند اما جمع‌بندی ما این بود که برنامه عملیاتی با توجه به اینکه به اجرا می‌رسد، توسط بخش بیرونی اصلاً قابل انجام نیست و اگر این کار را بکنیم هم با مقاومت مواجه می‌شویم و هم تا زمانی‌که مجموعه با مقتضیات و شرایط دستگاه آشنا شود و مسلط شود، زمان طولانی نیاز دارد و به همین دلیل اصل و اساس را گذاشتیم بر سازماندهی تهیه برنامه در استفاده از توان کارشناسی داخل شهرداری.

البته حواس‌مان بود که هر وقتی سراغ برنامه اجرایی برویم ممکن است به تکرار مبتلا شویم و چون بدنه اجرایی فکر می‌کند همین کاری که انجام می‌دهد تنها راه و درست‌ترین راه است، همان راه را می‌خواهد ادامه دهد. برای اینکه رویکردهای علمی و ابتکارات جدید را وارد کار کنیم یک مشاور خدمات پشتیبان گرفتیم که کارهای علمی مربوط به برنامه را انجام می‌دهد و در حوزه‌های ماموریتی مختلف هم سعی کردیم که یک هسته علمی را در کنار این بدنه اجرایی ایجاد کنیم که ایده‌های جدید بدهند یا مثلاً خروجی آنها را مورد بحث و بررسی قرار دهند و رویکردهای جدید را در آن ببینند.

همه این موارد منجر به این شد که ما بتوانیم یک برنامه سه ساله عملیاتی را در یک مدت خیلی محدود شش، هفت ماهه اجرا کنیم قبلاً این سابقه در مجموعه شهرداری نبود، اصلی‌ترین دلیلی که باعث شد این اتفاق بیفتد این بود که سازماندهی مناسبی در این حوزه صورت گرفت، یعنی بخش سازماندهی واقع‌بینانه کمک کرد که این اتفاق بیفتد. این در حالی است که اگر ما صرفاً به بدنه اجرایی اکتفا می‌کردیم کیفیت برنامه را از دست می‌دادیم، اگر مشاوره بیرونی داشتیم قطعاً وجه اجرایی و عملیاتی بودن برنامه را از دست می‌دادیم و ممکن بود زمان بسیار زیادی را تلف کنیم، زیرا یکی از آسیب‌های جدی برنامه است و چندین آسیب دارد.

در کشور ما تدوین برنامه‌ها جدا از اینکه خروجی بعضی از طرح‌ها منجر به خروجی عملیاتی نمی‌شود، یکی از آسیب‌های جدی این است که زمان طولانی صرف تهیه برنامه می‌کنیم و طولانی شدن فرآیند تدوین برنامه، سیستم را نسبت به آن بی‌تفاوت و غیرحساس می‌کند. به همین دلیل زمان‌بر بودن یک تهدید جدی برای برنامه‌ها است، ویژگی بعدی آرمان‌گرایانه بودن برنامه‌ها است یعنی اینکه هیچ توجهی به منابع دستگاه نمی‌کنند چون برنامه براساس منابع قرار داده می‌شود.

در این میان اصلی‌ترین و اساسی‌ترین مشکلاتی که با آن مواجه بودید، چه موضوعاتی بود؟

در بحث اصلاحات نظام که در بخش اداره کل داشتیم من وقتی وارد این مجموعه شدم اصلی‌ترین مشکل این بود که مسئولیت‌ها به صورت دقیق بین بخش‌های مختلف تقسیم نشده بود و به همین دلیل انرژی زیادی می‌گرفت. در داخل سیستم زمانی‌که مسئولیت به صورت دقیق نباشد مرتب منشاء چالش بین نیروها است و وقت عمده مدیر صرف مشکلات بین آنها می‌شود. زمانی‌که من به آنجا رفتم مجموعه سه بخش معاونتی شامل معاونت بودجه، معاونت نظارت بر اجرا و معاونت طرح و برنامه داشت و دو بخش دیگر معاونت نظارت بر اجرا و معاونت طرح و برنامه کاملاً تحت تأثیر فعالیت معاونت بودجه قرار گرفته بود.

یعنی عملاً نیروها باید در مقطعی زیر نظر معاونت بودجه کار می‌کردند، یعنی در بحث تدوین بودجه یا مثلاً صدور اصلاحیه بودجه یک نیرو زیرمجموعه معاونت طرح و برنامه بود و معاونت باید کار می‌کرد و این تضاد بین معاونان بود و به‌هم‌ریختگی سازمانی در سیستم ایجاد می‌شد. کاری که صورت گرفته بود بخش نظارت را از بخش اجرای بودجه جدا کرده بودند که دو عمل تفکیک‌ناپذیر است، فردی که می‌خواهد به مجموعه‌ای بودجه بدهد باید ناظر آن هم باشد ولی سیستم به این صورت بود که فرد دیگری نظارت می‌کرد و تصمیم را در خصوص افزایش یا کاهش اعتبار فرد دیگری اتخاذ می‌کرد.

این موضوع باعث شد که گردش اطلاعات و قدرت و امکان مدیریت دست فردی بود که ناظر نبود و ناظر فرد دیگری بود که کسی به حرفش گوش نمی‌کرد. از همین رو نخستین موضوعی که احساس کردم جدا کردن بخش اجرایی بودجه و نظارت بر اجرای بودجه بود که به هر دو بخش ضرر زده بود و به همین دلیل باید تغییرات ایجاد می‌شد. معاونتی ایجاد کردیم که ناظر بر اجرای بودجه مناطق بود، یعنی هم اجرای بودجه مناطق و هم نظارت بر اجرای بودجه و نظارت بودجه ستاد، که ستاد شامل معاونت‌ها و سازمان‌های شرکت‌های پایه است.

اولاً تقسیم وظایف آنها مشخص شد و می‌دانستند که حوزه فعالیت‌‌شان چیست. معاونت نظارت بر اجرای بخش بودجه را به این صورت سازماندهی کردیم و نظارت و اجرا یکی شدند. سعی کردیم نیروهای معاونت طرح و برنامه اصلاً وارد مباحث جاری بودجه‌ای نشوند چون تجربه نشان داده بود که در فوریت‌های بودجه‌ای هم کارشان را کنار می‌گذارند و وارد بخش تدوین می‌شوند که کار زمان‌بری است، به خصوص در فصل‌های تدوین و اصلاحیه و بستن حساب‌ها کاری است که زمان زیادی نیاز دارد. به همین دلیل آنها هم درگیری‌هایی داشتند به‌عنوان کارشناس مناطق ما را جدا کردند و عنوان کردند که کار شما توسعه‌ای است و کاری به روندهای جاری که اتفاق می‌افتد نداشته باشید و قرار است شما سیستم را اصلاح کنید.

در جریان تدوین بودجه چه شرایطی را تجربه کردید و چه مسائلی را پشت سرگذاشتید؟

سال اول که من آمدم به‌هم‌ریختگی زیادی در سیستم بود به‌طوری که در فصل تدوین بودجه بخش طرح و برنامه کلاً تعطیل می‌شد، ولی زمانی که بودجه سال 92 را تدوین می‌کردیم و در فوریت شدید تدوین بودجه بودیم و به همراه دو معاونت، معاونت طرح و برنامه جلسات تدوین برنامه عملیاتی را برگزار کردیم و کار به نحو مناسبی پیش می‌رفت. در عین حال چون تفکیک مسئولیت کرده بودیم کار انجام شده بود. یادم است در سال گذشته چون تازه مسئولیت را گرفته بودیم حدوداً11-10 شب تا نیمه‌های شب اینجا بودم و همه همکاران به علت این عدم تفکیک مسئولیت تحت فشار بودند و حتی چند خانم گریه می‌کردند و ناراحت بودند ولی چون کار جمع نمی‌شد کارها را تقسیم کرده بودم.

اما امسال معاونان تا ساعت 6-5 عصر بیشتر نماندند، البته مطابق زمان‌بندی کارمان را شروع کرده بودیم و اگر در سال‌های قبل مثلاً 40 روز قبل تدوین بودجه را شروع می‌کردیم سعی کردیم امسال دو ماه قبل کار را آغاز کنیم، مسئولیت و کارها را تعریف کردیم و طبق زمان‌بندی تعیین شده کار را شروع کردیم و به همکاران تأکید می‌کردم که امسال قرار نیست تا نیمه شب بمانیم، چون فعالیت زیاد بود و روزهای محدود و گروه‌های محدودی وجود داشتند که می‌خواستند کار تدوین نهایی را داشته باشند.