آزمون قانون‌مداری بانک مرکزی

در آخرین روزهای سال‌93 «فرصت امروز» گزارشی را منتشر کرد که براساس شکایت‌های مطرح شده علیه بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار، یکی از شعب دیوان عدالت اداری دستور داده است تا اجرای این اساسنامه به‌صورت موقت تا تعیین‌تکلیف قطعی آن متوقف شود. روز گذشته برخی خبرگزاری‌ها با انتشار تصویرسند این خبر جزییات آن را اعلام کردند که با توجه به اهمیت موضوع آن را منتشر می‌کنیم.

جزییات کامل این حکم به شرح ذیل است:

تاریخ رسیدگی:25/12/93 کلاسه پرونده: ۲۳۱۹/۹۳/۱۴ و ۲۳۳۴/۹۳/۱۴ شماره دادنامه ۲۳۳۷ مرجع رسیدگی: شعبه ۱۴ دیوان عدالت اداری به تصدی رامین مرادی رییس شعبه

طرف شکایت: ۱- بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ۲- شورای پول و عتبار

موضوع شکایت و خواسته: تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از مصوبه یک هزار و یک صد و هفتاد و سومین جلسه مورخ 13/۱۲/92 شورای پول و اعتبار مبنی بر تصویب اساسنامه نمونه بانک‌های تجاری و غیر‌دولتی

گردشکار: شکات با تقدیم دادخواست به خواسته دستور موقت اظهار داشته که اجرای مصوبه مذکور از ناحیه طرف مشتکی عنه موجب ورود خسارت جبران‌ناپذیر به نامبرده می‌گردد و لذا تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای آن را کرده است که دادخواست پس از ثبت شماره‌های ۱۴۰۰۸۸۱-23/12/93 و ۲۴۰۰۸۹۵-24/12/93 به این شعبه ارجاع شده. اینک شعبه در وقت فوق‌العاده با بررسی دلایل و مدارک شاکی به شرح آتی نسبت به تقاضای دستور موقت اتخاذ تصمیم می‌کند.

قرار قبولی دستور موقت

«با بررسی مفاد دادخواست شکات و ضمائم آن نظر به اینکه مصوبه مورد شکایت مشعر بر تصویب اساسنامه نمونه بانک‌های تجاری غیر‌دولتی رأسا از سوی شورای پول و اعتبار و تکلیف کردن بانک‌های مزبور به اجرا و تطبیق خود با آن است با عنایت به اینکه مستفاد از بندهای (ج) و (د) و (ه) و تبصره ذیل بند (و) ماده ۳۰ و مواد ۳۷-۱۸ قانون پولی و بانکی کشور و همچنین ماده ۸۳ قانون تجارت تصویب اساسنامه نمونه بانک‌های تجاری و غیر‌دولتی رأسا توسط شورای پول و اعتبار و الزام و تکلیف کردن بانک‌های خصوصی به اجرا و تطبیق خود با آن مغایر قانون مذکور و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای پول و اعتبار است بر این اساس در صورت اجرای مفاد آن موجبات ورود خسارت فراهم می‌شود با احراز فوریت و ضرورت امر مستندا به مواد ۳۴-۳۵-۳۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری دستور موقت مبنی بر توقف عملیات اجرایی تا تعیین‌تکلیف قطعی شکایت مطروحه، از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر و اعلام می‌شود قرار صادره قطعی است؛ در ضمن با توجه به صدور دستور موقت رسیدگی به شکایت در هیات عمومی دیوان عدالت اداری خارج از نوبت خواهد بود.»

با وجود رسانه‌ای شدن حکم دیوان عدالت اداری در روزهای پایانی سال، هنوز بانک مرکزی در این باره واکنشی نشان نداده است و معلوم نیست که آیا این حکم را به اجرا خواهد گذاشت یا نه. فرشاد قربانی کارشناس اقتصادی در این‌باره به «فرصت امروز» گفت: من پیش از این هم در مصاحبه‌هایی که در این باره داشتم اعلام کردم که این نحوه مدیریت بانک‌ها به نظام بانکی کشور آسیب می‌زند و انرژی این مجموعه‌ها را دچار فرسایش‌های بیهوده می‌کند. با فرض مخالفت بانک مرکزی در این باره، با این حکم اساسنامه نمونه بانک مرکزی که به تصویب مجامع فوق‌العاده بانک‌ها رسیده است دچار روندی فرسایشی و پرچالش خواهد شد. متاسفانه در اقتصاد کشور بخش مهمی از فشارها مربوط به هزینه‌های خود ساخته مدیران است. تاثیر چنین تصمیماتی برای نظام بانکی کشور کمتر از تحریم‌ها نیست. تاکنون سابقه نداشته است که بانک مرکزی با بانک‌ها دچار چالش حقوقی این‌چنینی‌ شوند. در دولت گذشته برداشت غیرقانونی از حساب بانک‌ها صورت می‌گرفت اما بانک مرکزی در دوره حاضر وارد چالشی بسیار جدی‌تر با بانک‌ها شده است.

این کارشناس تاکید کرد: استدلال بانک مرکزی این است که قصد دارد سازوکاری را به وجود آورد که بر عملکرد بانک‌ها نظارت بیشتری به‌وجود آورد اما این نظارت باید مبتنی بر مبانی قانونی باشد. اختیاراتی که اساسنامه نمونه به بانک مرکزی می‌دهد در مغایرت با قانون پولی و بانکی کشور و قانون تجارت است. این اختیارات فرا‌قانونی دیگر نظارت بانک مرکزی بر عملکرد بانک‌ها را در پی ندارد، بلکه به دخالت در عملکرد بانک‌ها منجر می‌شود. این موضوع با فلسفه وجودی بانک مرکزی که یک نهاد نظارتی و هدایتی در رأس نظام بانکی کشور است منافات دارد.

وی افزود: روش تعامل بانک مرکزی با بانک‌ها هم در مورد اساسنامه نمونه غیر‌متعارف بوده است. براساس قانون تصویب اساسنامه بانک‌ها باید توسط مجامع آنها و از طریقی که مدیران برخی بانک‌ها اعلام کرده‌اند تصویب این اساسنامه تحت فشارهای بانک مرکزی صورت گرفته است. بانک مرکزی پس از ابلاغ اساسنامه نمونه ارائه خدمات و صدور مجوزهای مورد نیاز بانک‌ها را متوقف کرد و با ایجاد اختلال در فعالیت بانک‌هایی که اساسنامه را به تصویب نرساندند فشار شدیدی را به آنها وارد کرد.

به این ترتیب بانک‌ها مجبور شدند برای عادی شدن روند فعالیت‌شان این اساسنامه را به تصویب برسانند. چنین روش‌هایی برای مدیریت نظام بانکی شایسته نیست. ممکن است با این روش بتوان خط تولید یک کارخانه را اداره کرد اما نظام بانکی کشور جایی نیست که بتوان یک امر غیر‌قانونی را با روش زور و فشار تحمیل کرد. بهتر بود بانک مرکزی با روش اقناعی در این مورد برخورد می‌کرد و نظرات خود و سهامداران بانک‌ها را به هم نزدیک می‌کرد تا به یک اساسنامه مورد توافق می‌رسیدند. وی اظهار کرد: جایگاه دیوان عدالت اداری به‌گونه‌ای است که بانک مرکزی ملزم به رعایت رأی آن است و درصورتی که بانک مرکزی این حکم را به اجرا نگذارد ظرفیت‌های قانونی دیگری برای تامین نظر دیوان عدالت اداری وجود دارد. در شان بانک مرکزی هم نیست که به‌عنوان یک نهاد مرجع در نظام بانکی به رفتاری غیر‌قانونی دست بزند.

به اعتقاد کارشناسان حقوقی اساسنامه نمونه مصوب شورای پول و اعتبار حاوی موارد متعددی از الزامات و اقدامات فراقانونی است که اعتبار این اساسنامه را در مقام اجرا، دچار خدشه می‌کند. از جمله طبق ماده 7 و تبصره‌های پیوست آن، ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، تفسیر شده و تعاریف و حاوی مطالبی مازاد بر آنچه در متن قانون نگاشته شده، می‌باشد. از جمله محدودیت‌هایی درخصوص میزان تملک مستقیم و غیرمستقیم سهام در بانک‌ها وضع شده است که محدودیتی فراتر از قانون است. تحمیل اساسنامه نمونه مصوب بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار به سهامداران خصوصی بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری، محدودیتی غیر ضروری به نظر می‌رسد. عدم توجه به اشکالات اساسی و ساختاری در اساسنامه مزبور به‌شرحی که گذشت، قطعا در مقام اجرا مشکلات عدیده‌ای را فراهم خواهد آورد و شأن و منزلت بانک مرکزی را نیز دچار خدشه خواهد کرد.