طرح مطلب:
تصور کنید از خواب نوشین صبحگاهی بر می خیرید و در گشت وگذار اینترنتی ملاحظه می کنید اطلاعات بانکی شما در فضای مجازی منتشر شده وهمگان از آن مطلع هستند شده اند.چه احساسی از نقض حریم خصوصی تان وافشای این اطلاعات بانکی به شما دست می دهد ودر چنین وضعیتی چه انتظاری از بانک خود دارید؟
به هرحال بانکها به اقتضای عملیات بانکی اطلاعات مالی مردم را کم وبیش در اختیار دارند ومی دانند هر مشتری در حسابش چقدر موجودی دارد واز چه منابعی به حساب او پول واریز می شود.این اطلاعات امانت مردم نزد بانکهاست؛ بنابراین بانک ها موظف هستند سیستم های بانکی خود را محکم وغیر قابل نفود طراحی کنند.این سیستم ها باید دور از دسترس بوده وجز در موارد مصرح قانونی قابل افشا نباشد. به همین مناسبت یادداشت این هفته را با پرسش مهم آغاز میکنم:
دسترسی دادن به اطلاعات بانکی مردم و افشای این اطلاعات براساس کدام موازین قانونی است وتاتا چه حد مجاز است و مهمتر از آن ،در این خصوص آیا بین بانک های دولتی وبانک های خصوصی تفاوت هست یا نیست؟
با هم موضوع را پی میگیریم:
محرمانه بودن اطلاعات بانکی مشتریان بانکها
در این نکته که اطلاعات بانکی مردم محرمانه هست و دسترسی به این اطلاعات نیز تابع تشریفات قانونی است، بحثی نیست. اما پرسش آن است که مراجع نظارتی یا قضایی یا تعزیراتی یا دستگاههای اجرایی حتی کارکنان بانکها تا چه حد میتوانند یا مجاز هستند به اطلاعات بانکی مردم دسترسی داشته باشند؟
طبعاً اشخاص مختلف بر اساس استنباطهای حقوقی یا دیدگاههای سیاسی خود ممکن است پاسخی متفاوت برای این پرسش داشته باشند، اما از جنبه موازین حقوق بانکی باید توجه داشت اطلاعات بانکی مردم جزو حریم خصوصی آنهاست و در حوزه حقوق خصوصی جای دارد. پس ورود غیرمجاز به حریم خصوصی مردم نیز خلاف موازین بانکی است. لازم به ذکر است نظارت بر بانکها توسط بانک مرکزی خود بحثی دیگر است . ودر این مهم تفاوت نمیکند که بانک خصوصی باشد یا بانک دولتی، زیرا بر اساس قانون شبکه بانکی همگی تحت نظارت بانک مرکزی هستند. همچنین باید بدین نکته توجه داشت که رابطه بانکها و مشتریان نیز بر مبنای اعتماد متقابل شکل میگیرد. تا اعتماد نباشد، مردم سپردههای خود را به بانکها نمیسپارند. به همین جهت بانکها براساس ماهیت حرفه ای خواه ناخواه، اطلاعات بانکی مردم را در اختیار دارند و امین اسرارمالی مردم محسوب میشوند و بایستی از این اطلاعات، محافظت و از دسترسی غیرمجاز به آن جلوگیری کنند. این نکته نیز شایان توجه است که در دنیای فعلی هک شدن سیستمهای عملیاتی یک بانک یا زنجیره بانکها علاوه بر سایر زیانهای مادی، حریم خصوصی مردم را هم در معرض سوء استفاده و باجخواهی میگذارد. بههرحال در صنعت بانکداری همواره یک قاعده اساسی حاکمیت داشته است؛ اطلاعات بانکی مشتریان باید همواره محفوظ و محرمانه و دور از دسترس باقی بماند." زیرا این اطلاعات در حوزه حریم خصوصی (Privacy) جای میگیرد و دسترسی غیرقانونی به حریم خصوصی مردم و ملاحظه آنها به هر دلیل و بهانهای، جز با دستور صریح مراجع قضایی یا مجوز صریح قانونگذار، امکانپذیر نیست.کشور سویس شاید یکی از سخت گیرترین کشورها در زمینه اطلاعات مالی مشتریان بانک هاست. قانون حفاظت از دادههای عمومی اتحادیه اروپا (GDPR) نیز بر حفاظت و محرمانگی دادههای شخصی مشتریان بانکها در اتحادیه اروپا، تأکید دارد و میگوید: "... بانکها باید رضایت مشتریان را برای پردازش دادهها کسب کنند و حفاظت قویتری در برابر افشای غیرمجاز فراهم کنند." بر مبنای این قاعده، افشای اطلاعات بانکی مردم توسط بانکها، جز در مورد مصرح قانونی، مجاز نیست. اقتضای این قاعده، آن است که حتی خودبانکها نیز مجاز نیستند یا نبایستی جز در موارد مصرح قانونی و یا با توافق کتبی با مشتری، یا به دستور مقامات نهادهای ذیربط قضایی و بدون حکم قضایی اطلاعات بانکی مردم را در دسترس دیگران گذارند یا حساب بانکی مردم را مسدود و یا از آن برداشت کنند. بانکها همچنین در مورد سطح دسترسی کارکنان خود به حسابهای بانکی بایستی حساب شده و بر اساس اصول و قواعد علمی و طبقهبندی دسترسیها، اقدام کنند؛. پس وظیفه اصلی بانکها برای اجرای صحیح این قاعده، آن است که سیستم خود را کاملاً محرمانه و غیرقابلدسترس، طراحی کنند و جز کارکنان دارای حق دسترسی به سیستم، کسی دیگر دسترسی نداشته باشد. اینها بدیهی ترین اصول بانکداری است. "بههرحال باتوجهبه قاعده (محرمانه بودن اطلاعات بانکی مردم)، این سؤال مطرح میشود که آیا کارشناسان یا بازرسین مراجع نظارتی مانند سازمان بازرسی کل کشور، میتوانند به استناد قانون (قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور یا آییننامه اجرایی آن) به طور نامحدود اطلاعات همه مشتریان بانکها (اعم از مشتریانی که در مظان ارتکاب اعمال محرمانه باشد یا نباشند) را رصد کنند وآیا در این زمینه بین بانک های خصوصی وبانک های دولتی تفاوت هست؟
صلاحیت قانونی سازمان بازرسی کل کشوربرای نظارت وبازرسی از بانک ها:
صلاحیت قانونی سازمان بازرسی کل کشور متکی 174بر قانون اساسی است.از نظر حفط اموال عمومی ،نمیتوان این واقعیت را نادیده گرفت که هم بانکهای دولتی وهم بانکهای خصوصی در این موضوع مشترک هستند که هر دو نوع بانک با هزاران میلیارد سپردههای بانکی مردم سروکار دارند. بانکهای خصوصی دراین مورد از اهمیت بیشتری برخوردار هستند. زیرا سرمایه آنها متعلق به دولت نیست. بلکه متعلق به مردم است؛ بنابراین سرمایه بانکهای خصوصی وهمچنین سپرده های بانکی مردم نزد بانک های خصوصی در واقع جزو اموال عمومی است و متعلق به دولت نمی باشد. این نکته نیز بدیهی است که اموال و نقدینگی عمومی را نمیتوان بدون نظارت رها کرد. ماده 8 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (اصلاحیه مصوب 1393/07/15) گفته است: کلیه مسئولان ذیربط در وزارتخانهها و ادارات و سازمانها و مؤسسات و واحدهای مشمول این قانون، مکلفاند اسناد و اطلاعات و مدارک مورد لزوم در تحقیقات را بدون هرگونه فوت وقت در اختیار بازرس یا بازرسان اعزامی قرار داده و همکاری لازم را مبذول دارند..." بدین ترتیب قانون سازمان بازرسی کل کشور، فقط در مواردی دسترسی به اسناد را برای بازرسان این سازمان ضروری میداند که اسناد مورد درخواست دارای ویژگی «اطلاعات و مدارک مورد لزوم در تحقیقات» باشند. معنای این حکم، آن است که بازرسان سازمان بایستی اطلاعات مورد درخواست خود را دقیقآ مشخص کرده واعلام کنند مربوط به کدام شخص است .به بیان دیگر مطالبه اطلاعات مشتریان بانک ها به صورت کلی کلی وبدون اعلام مشخصات مشتری/یا مشتریان مورد نظر در قانون پیش بینی نشده است. مثلآ نمی توان آمار ومشخصات افرادی که در شش ماه دوم سال 1494 در بانک ها سپرده گذاری کرده اند را مطالبه کرد. به هر حال صرفنظر از این مطلب که آیا سازمان بازرسی کل کشور قانوناً صلاحیت بازرسی از بانکهای خصوصی داشته باشد یا نداشته باشد، به نظر نمیرسد با استناد به مفاد ماده 8 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور میتوان بدین نظر حقوقی دستیافت که بازرسان اعزامی سازمان مجاز هستند به همه اطلاعات ریزودرشت بانکها دسترسی داشته یا آن را مطالبه کنند. قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور همچنین در موارد ضوابط دسترسی به حساب ها گفته است:"... دسترسی به حسابهای اشخاصی که در مظان اتهام جرایم مالی نظیر رشوه، اختلاس، کلاهبرداری، تبانی و تدلیس در معاملات، تحصیل مال نامشروع و اخذ پورسانت که بهنحوی مرتبط با دستگاههای مشمول بازرسی باشد، توسط بازرسان غذایی سازمان امکانپذیر است... ".افزون بر قانون مورد اشاره ،ماده 6 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، نیزتصریح کرده است:"... درخواست دسترسی به اطلاعات شخصی، تنها از اشخاص حقیقی که اطلاعات به آنها مربوط میگردد یا نماینده قانونی آنان پذیرفته میشود..." ماده 14 همین قانون نیز گفته است: چنانچه اطلاعات درخواست شده مربوط به حریم خصوصی اشخاص باشد و یا در زمره اطلاعاتی باشد که با نقض احکام مربوط به حریم خصوصی تحصیل شده است، درخواست دسترسی باید رد شود..."معنای این عبارات از نظر حقوقی، آن است که دسترسی کلی و نامحدود به اطلاعات بانکی مردم، مجاز نیست؛ بلکه دسترسی فقط محدود به افراد خاص و مشخص است که برابر اسناد و مدارک مستند و متقن «در مظان اتهام جرایم مالی نظیر رشوه، اختلاس، کلاهبرداری، تبانی و تدلیس در معاملات، تحصیل مال نامشروع و اخذ پورسانت» قرار گرفته باشند؛ بنابراین نمیتوان بدون در مظان اتهام بودن اطلاعات بانکی همه مشتریان بانک ها را در دسترس دیگران گذاشت.البته ممکن است بازرسین سازمان نظرحقوقی متفاوت در این زمینه داشته باشند.پس حق دسترسی به حساب های بانکی مردم قانونآ مطلق وبلا قید شرط نیست .لذا نمی توان بدون حکم قضایی یا دستور صریح بازرسین دارای ابلاغ قضایی آن هم در مورد اطلاعات بانکی فرد یا افراد کاملا مشخص حق دسترسی نامحدود به اطلاعات بانکی همه مردم قائل بود. این موضوعی است که بارها در کمیسیون حقوقی کانون بانکها، مطرح و به طور مفصل در مورد آن بحث شده است. تصور میکنم این قاعده، شامل بازرسان اعزامی بانک مرکزی به بانکهای خصوص نیز میشود. البته این قواعد در مورد بانکهای دولتی به شکلی دیگر است .بانک های دولتی براساس مقررات ماده 2 قانون مدیریت خدمات کشوری قانوناً دستگاه اجرایی محسوب میشوند و برابر ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، مشمول نظارت و بازرسی این سازمان هستند؛ پس همانند سایر دستگاههای اجرایی بانک های دولتی نیز مشمول نظارت سازمان بازرسی کل کشور هستند.
بانک های خصوصی ونظارت سازمان بازرسی
در مورد بانکهای خصوصی وضعیت کمی متفاوت است. در این زمینه علاوه بر رای یکی از شعبات دیوانعالی ،توجه به بخشی از نظریه مشورتی شماره 931/1403/7 مورخ 1403/12/12 اداره کل حقوقی قوه قضائیه در مورد اختیارات قانونی سازمان بازرسی کل کشور برای بازرسی و نظارت بر بانکهای غیردولتی، خالیازلطف نیست. در این نظریه، از جمله گفته شده است:"... در اصل یکصد و هفتاد و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در راستای حق نظارت قوه قضائیه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری، تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، زیر نظر رئیس قوه قضائیه پیشبینیشده است. در این اصل از قانون اساسی بهصراحت، نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر دستگاههای اداری (دولتی) پیشبینیشده است؛ این عبارت، بانکهای خصوصی که در قالب شرکتهای تجاری تشکیل میشوند را شامل نمیشود و لذا نمیتوان به این استناد نظارتی را برای سازمان یادشده نسبت به بانکهای خصوصی (غیردولتی) پیشبینی کرد..."
یادآوری گفته های رسانه ای ریاست اسبق سازمان بازرسی در این مورد، خالی ازلطف نیست. "...ناصر سراج در گردهمایی سراسری مدیران سازمان بازرسی کل کشور در سال 1393، گفت: «اگر اختیارات سازمان افزوده شود، می توانیم در تمام امور بانک های خصوصی وارد شویم. حتی برخی نمایندگان در حین بررسی قانون سازمان پیشنهاد کردند برخی مواد قانون سازمان، خصوصا مواد 2 به کمیسیون قضایی و حقوقی بازگردد تا اختیارات سازمان در این حوزه و خصوصا در مورد بانک های خصوصی افزایش پیدا کند. نمایندگان تأکید داشتند سازمان بازرسی باید درخصوص بانک های خصوصی، اختیارات بیشتری داشته باشند و معتقد بودند اگر در بانک های دولتی مشکلی وجود داشته باشد به بانک های خصوصی منتهی می شود. البته اگر ماده ای به قانون سازمان اضافه شود، می توانیم در کلیه امور بانک های خصوصی نیز وارد شویم و باتوجه به فرمان 8 ماده مقام معظم رهبری درخصوص مبارزه با فساد اجازه ندهیم مشکلی پیش بیاید..."پس حتی از دید مسئولان اسبق سازمان بازرسی نظارت سازمان بر بانک های خصوصی نیازمند تصویب قانون است.بنابراین کاملاً مشخص است که این ابهامات قانونی، زاییده غیرشفاف بودن قانون است. گلایههایی در این مورد توسط بانکهای خصوصی به مراجع ذیربط ابراز شده است. نتیجه آنکه جز در موارد محدود واستثنایی ( اجرای احکام یا دستورات مراجع ذیصلاح قضایی یا درخواست از طریق بازرسین دارای ابلاغ قضایی آن هم در مورد ااشخاص حقیقی یا حقوقی که در مظان اتهام هستند نمی توان از قانون تشکیل سازمان بازرسی ِ و آیین نامه اجرایی آن صراحتآ یا به طور نسبی صلاحیت قانوی سازمان بازرسی برای نظارت وبازرسی از بانک ها وموسسات اعتباری خصوص استنباط نمود.افزون بر استدلال اداره کل حق.قی قوه قضاییه ، باید بدین نکته نیز توجه داشت که نمی توان با این استدلال که چون بانک های خصوصی تحت نظارت بانک مرکزی قراردارند وبانک مرکزی نیز تحت نظارت سازمان بازرسی کل کشور قراردارد بنابراین براساس اطلاق وعموم بند الف ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور" نظارت سازمان بازرسی بر مؤسسات عامالمنفعه و نهادهای انقلابی و سازمانهائی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحاء بر آنها نظارت یا کمک مینماید..."بدین نتیجه رسید که سازمان بازرسی کل کشور بر بانک ها وموسسات اعتباری خصوصی مشابه بانک ها دولتی نظارت دارد.
ملاحظات حقوقی پیرامون موضوع دسترسی به حسابهای بانکی مردم
همانگونه که گفته شد از نظر مبانی حقوقی اطلاعات بانکی مردم جزو حریم خصوصی مشتریان بانکهاست؛ بنابراین بانکها مجاز نیستند جز بهحکم یا دستور مراجع صالح قضایی یا در موارد پیشبینیشده در قوانین این اطلاعات را افشا یا در دسترس دیگران گذاشت.این قاعده اصلی در اراِیه اطلاعات بانکی به مراجع نظارتی برون سازمانی است. این موضوع شامل همه بانک های خصوصی ودولتی می شود.اما در مورد نظارت وبازرسی سازمان بازسی کل کشور بر بانک ها وموسسات اعتباری خصوصی از حیث مطالبه اطلاعات بانکی مردم یا دسترسی ّبه آن ، باید به این نکته توجه داشت که ،قوانین فعلی صراحتآ چنین تجویزی ندارد .رآی صادره توسط دیوان عالی کشور نیز این برداشت حقوقی را تایید می کند.
به هر حال صرف نظر از این مباحث، شخصآ معتقدم بانکداری بدون نظارت علمی وسازمان یافته بر بانک ها ،در واقع تحقق تخلفات مالی ریز ودرشت از اموال عمومی موجود دربانک هارا فراهم خواهد کرد. به عنوان مثال در خوش بینانه نرین حالت در مواردی ضعف نظارتی منتهی به عدم اجرای برنامه های مصوب هیات مدیره یا مجمع می شود ولی برعکس در صورت های مالی عدم اجرا به عنوان "انحراف مثبت"درج و توجیه می شود. حال آنکه عدم اجرای برنامه های در واقع به معنای کامل "انحراف از اجرای مصوبات " وتکرار بی حاصل برنامه های اجرا نشده است .عدم اجرای برنامه نیز یا یا ناشی از مشکلات ساختاری برنامه است که باید ترمیم واصلاح شود یا مجریان مربوطه توانایی اجرا برنامه را ندارند.انحراف در اجرا نیز قاعدتآ مستوجب نکوهش وباز خواست است ونه تشویق متخلف. معتقدم ضعف نظارتی در نهایت مجموعه را به "دارخلافه "تبدیل خواهد کرد.