یکی از خطاهای رایج در تحلیل وضعیت اقتصاد ایران این است که تمام توجه خود را به متغیرهایی معطوف کنیم که بهسادگی قابل اندازهگیریاند. نرخ تورم را میتوان محاسبه کرد، قیمت ارز را هر روز دید، رشد نقدینگی را در ترازنامه بانک مرکزی اندازه گرفت و میزان سرمایهگذاری را در حسابهای ملی دنبال کرد. اما برخی از مهمترین هزینههایی که یک اقتصاد پرداخت میکند، در هیچیک از این اعداد مستقیماً دیده نمیشوند. نااطمینانی یکی از همین هزینههاست؛ هزینهای که نه در صورت مالی بنگاه ثبت میشود و نه دولت برای آن ردیف بودجه دارد، اما میتواند تصمیم یک سرمایهگذار را ماهها یا حتی سالها به تعویق بیندازد.
از نگاه علم اقتصاد، میان «ریسک» و «نااطمینانی» تفاوت مهمی وجود دارد. این تمایز که با آثار فرانک نایت وارد ادبیات کلاسیک اقتصاد شد، هنوز برای فهم رفتار سرمایهگذار اهمیت زیادی دارد. ریسک زمانی وجود دارد که آینده مشخص نیست، اما احتمال وقوع اتفاقات را میتوان تا حدودی محاسبه کرد. شرکت بیمه نمیداند کدام خودرو فردا تصادف میکند، اما میتواند براساس دادههای گذشته احتمال خسارت را برآورد و برای آن قیمت تعیین کند. نااطمینانی زمانی آغاز میشود که حتی همین محاسبه نیز دشوار باشد؛ یعنی فعال اقتصادی نداند قواعدی که براساس آنها امروز تصمیم میگیرد، فردا نیز برقرار خواهند بود یا خیر.
این تمایز برای اقتصاد ایران بسیار مهم است. تولیدکننده میتواند افزایش مشخص مالیات را در محاسبات خود وارد کند. میتواند با افزایش از پیش اعلامشده قیمت انرژی کنار بیاید و حتی برای تغییر تدریجی نرخ ارز سناریو طراحی کند. همه اینها ممکن است هزینه تولید را افزایش دهند، اما دستکم قابل محاسبهاند. مسئله از جایی دشوار میشود که بنگاه نداند شش ماه دیگر مقررات واردات مواد اولیه چگونه خواهد بود، تعرفه واردات محصول رقیب چه تغییری خواهد کرد، شیوه بازگشت ارز صادراتی چگونه تعیین میشود، قیمت انرژی با چه سازوکاری تغییر خواهد کرد یا بخشنامهای تازه چه بخشی از برنامه تجاری او را تحت تأثیر قرار خواهد داد.
در چنین محیطی واکنش عقلانی سرمایهگذار الزاماً خروج فوری از اقتصاد نیست. اتفاقی سادهتر و در عین حال پرهزینهتر رخ میدهد: او صبر میکند. همین تصمیم به ظاهر بیاهمیت میتواند یکی از عوامل کاهش سرمایهگذاری باشد. فرض کنیم بنگاهی قصد احداث خط تولیدی جدید را دارد و برای آن باید سرمایه قابل توجهی صرف ماشینآلات، ساختمان، نیروی انسانی و شبکه فروش کند. اگر مدیر بنگاه بداند قواعد اصلی اقتصاد برای چند سال آینده چگونه خواهد بود، میتواند درآمد و هزینه پروژه را تخمین بزند و درباره آن تصمیم بگیرد. اما اگر احتمال دهد ظرف چند ماه یکی از متغیرهای تعیینکننده پروژه با یک تصمیم اداری تغییر بزرگی خواهد کرد، ارزش صبرکردن افزایش مییابد.
در اقتصاد سرمایهگذاری، این مسئله با نظریه «اختیارهای واقعی» توضیح داده میشود. سرمایهگذاریهای بزرگ معمولاً تا حدی برگشتناپذیرند. کارخانهای که ساخته شد، ماشینآلاتی که نصب شدند یا شبکه توزیعی که ایجاد شد را نمیتوان بدون هزینه قابل توجه به حالت قبل بازگرداند. به همین دلیل سرمایهگذار در شرایط نااطمینانی یک گزینه ارزشمند در اختیار دارد: فعلاً سرمایهگذاری نکند و منتظر اطلاعات بیشتر بماند. هرچه نااطمینانی بیشتر باشد، ارزش این گزینه بیشتر میشود و آستانهای که پروژه باید برای شروع از آن عبور کند بالاتر میرود. به زبان ساده، پروژهای که در یک محیط باثبات با بازده ۲۰ درصد برای سرمایهگذار جذاب است، ممکن است در محیط بسیار نامطمئن حتی با بازده مورد انتظار بالاتر نیز آغاز نشود.
از این منظر، بیثباتی سیاستگذاری نوعی مالیات پنهان بر سرمایهگذاری است؛ با این تفاوت که درآمد آن به خزانه دولت نمیرود. جامعه هزینه را میپردازد، اما هیچکس درآمدش را دریافت نمیکند. این هزینه به شکل کارخانهای که ساخته نشد، ماشینآلاتی که خریداری نشد، نیروی کاری که استخدام نشد و فناوریای که وارد کشور نشد ظاهر میشود. حتی اندازهگیری آن نیز دشوار است، زیرا آمارها معمولاً آنچه اتفاق افتاده را ثبت میکنند، نه سرمایهگذاریهایی را که قرار بود انجام شوند و به دلیل نااطمینانی هرگز آغاز نشدند.
اثر مهمتر نااطمینانی، کوتاهکردن افق تصمیمگیری است. وقتی آینده دور قابل پیشبینی نباشد، سرمایهگذار طبیعی است که فعالیتی را ترجیح دهد که امکان خروج سریعتری از آن وجود دارد. ساخت یک کارخانه ممکن است پنج یا ده سال زمان برای بازگشت سرمایه نیاز داشته باشد. توسعه یک برند صادراتی پروژهای بلندمدت است. تحقیق و توسعه نیز ممکن است سالها هزینه ایجاد کند تا سرانجام به محصول سودآور تبدیل شود. در مقابل، خرید یک دارایی نقدشونده یا ورود به یک فعالیت تجاری کوتاهمدت امکان تغییر مسیر سریعتری ایجاد میکند. بنابراین نااطمینانی الزاماً باعث ناپدیدشدن سرمایه نمیشود؛ گاهی فقط سرمایه را از «بلندمدت» به «کوتاهمدت» منتقل میکند.
این تغییر از دید فرد سرمایهگذار کاملاً منطقی است، اما از منظر اقتصاد کلان نتیجه مطلوبی ندارد. رشد پایدار اقتصادی نیازمند تشکیل سرمایه ثابت، فناوری، زیرساخت و افزایش بهرهوری است. اقتصادی که بخش بزرگی از منابع آن دائماً به دنبال داراییهای نقدشونده و فرصتهای کوتاهمدت حرکت کند، برای تأمین سرمایه پروژههای بلندمدت با مشکل مواجه خواهد شد. در چنین محیطی حتی نرخ بهره نیز فقط بخشی از هزینه سرمایه است؛ «صرف ریسک» ناشی از نااطمینانی نیز به هزینه تأمین مالی اضافه میشود.
همینجا باید بر یک نکته مهم تأکید کرد: ثبات سیاستگذاری به معنای ثابت نگه داشتن همه قیمتها و متغیرهای اقتصادی نیست. این دو مفهوم گاهی در سیاستگذاری ایران با یکدیگر اشتباه گرفته میشوند. ثابت نگه داشتن مصنوعی نرخ ارز در اقتصادی که تورم بالایی دارد، ثبات نیست؛ میتواند زمینه بیثباتی بزرگتری را در آینده فراهم کند. ثابت نگه داشتن قیمت انرژی بدون توجه به هزینه تولید نیز الزاماً سیاست باثباتی نیست. آنچه اقتصاد نیاز دارد ثبات «قاعده» است، نه الزاماً ثبات «عدد».
تولیدکننده لازم نیست بداند قیمت برق سه سال دیگر دقیقاً چند تومان خواهد بود. کافی است بداند قیمت براساس چه فرمولی، در چه دورههایی و با چه محدودیتی تغییر خواهد کرد. صادرکننده انتظار ندارد نرخ ارز برای همیشه ثابت بماند؛ اما حق دارد بداند قواعد بازگشت ارز و نحوه دسترسی به بازار رسمی چگونه تعیین میشود. سرمایهگذار نیز انتظار ندارد مالیات هیچگاه تغییر نکند، اما باید بتواند احتمال تغییر آن را در یک فرآیند قانونی و قابل پیشبینی ارزیابی کند.
در ادبیات اقتصاد کلان و اقتصاد نهادی، همین قابلیت پیشبینی یکی از اجزای مهم «اعتبار سیاستگذاری» است. اعتبار با بیانیه و دستور ایجاد نمیشود؛ نتیجه تکرار رفتار قابل پیشبینی در طول زمان است. بانک مرکزی زمانی اعتبار ضدتورمی پیدا میکند که فعالان اقتصادی باور کنند در برابر فشارهای تورمی از چارچوب مشخصی پیروی خواهد کرد. سیاست مالی زمانی معتبر میشود که بنگاه بداند قواعد مالیاتی بدون فرآیند مشخص ناگهان تغییر نخواهند کرد. سیاست تجاری نیز زمانی قابل اعتماد است که واردکننده و صادرکننده بتوانند قراردادهای چندساله ببندند بدون آنکه دائماً نگران تغییر ناگهانی مقررات باشند.
اعتبار سیاستگذار مستقیماً بر انتظارات اثر میگذارد و انتظارات نیز در اقتصاد یک متغیر حاشیهای نیستند. قیمت دارایی، نرخ ارز، تصمیم سرمایهگذاری، تعیین دستمزد و حتی رفتار مصرفکننده تا حد زیادی براساس تصویری شکل میگیرد که افراد از آینده دارند. اقتصاد امروز فقط حاصل تصمیمهای امروز نیست؛ حاصل انتظار مردم درباره فرداست.
به همین دلیل ممکن است دو سیاست از نظر محتوای اقتصادی بسیار شبیه باشند، اما نتایج متفاوتی ایجاد کنند. سیاستی که ناگهانی و بدون توضیح اجرا شود، میتواند نااطمینانی ایجاد کند؛ همان سیاست اگر از ماهها قبل اعلام شود، دوره گذار داشته باشد و قاعده آن روشن باشد، امکان سازگاری به بنگاه میدهد. کیفیت فرآیند تصمیمگیری گاهی به اندازه خود تصمیم اهمیت دارد.
برای اقتصاد ایران این موضوع اهمیت مضاعف دارد، زیرا فعال اقتصادی ایرانی از قبل با مجموعهای از نااطمینانیهای بیرونی روبهروست. تحریم، محدودیت نقلوانتقال پول، تغییر شرایط تجارت خارجی، تنشهای سیاسی و نوسانات بازارهای جهانی متغیرهایی هستند که سیاستگذار داخلی بر همه آنها کنترل ندارد. وقتی سطح نااطمینانی خارجی بالاست، عقل اقتصادی حکم میکند تا حد امکان از تولید نااطمینانی داخلی جلوگیری شود.
دولت شاید نتواند مسیر سیاست جهانی را تعیین کند، اما میتواند مشخص کند یک بخشنامه اقتصادی چگونه تصویب و اجرا شود. میتواند قبل از تغییر مقررات مهم، آثار آن را بررسی کند. میتواند با تشکلهای اقتصادی مشورت کند. میتواند برای تغییرات بزرگ دوره گذار تعیین کند و مهمتر از همه، میتواند به فعال اقتصادی اطمینان دهد که مقررات تا زمان مشخصی تغییر نخواهند کرد مگر در شرایط استثنایی.
این اقدامات ممکن است در مقایسه با پروژههای عمرانی بزرگ چندان به چشم نیایند، اما از نظر اقتصادی ارزش بالایی دارند. اگر کاهش نااطمینانی باعث شود یک شرکت پروژهای را که یک سال به تعویق انداخته بود آغاز کند، بدون پرداخت یارانه جدید سرمایهگذاری ایجاد شده است. اگر صادرکننده بتواند به پشتوانه ثبات مقررات قرارداد سهساله امضا کند، بدون تخصیص بودجه ظرفیت صادرات افزایش یافته است. اگر سرمایهگذار به دلیل کاهش ریسک سیاستگذاری بازده کمتری برای ورود به پروژه مطالبه کند، هزینه سرمایه پایین آمده است.
این شاید یکی از ارزانترین سیاستهای حمایت از تولید باشد: دولت هزینه جدیدی ایجاد نکند که خودش منشأ آن است.
البته ثبات مقررات جایگزین اصلاحات اساسی اقتصاد نیست. کسری بودجه باید مهار شود، تورم نیازمند سیاست پولی و مالی منضبط است، ناترازی بانکها و انرژی باید اصلاح شود و سرمایهگذاری نیازمند تأمین مالی مناسب است. اما اجرای همه این اصلاحات نیز به اعتماد و اعتبار سیاستگذاری نیاز دارد. اصلاح اقتصادی بدون اعتماد مانند ساختن ساختمانی روی زمینی ناپایدار است؛ هر تصمیم تازهای با این پرسش مواجه میشود که آیا دوام خواهد داشت یا چند ماه دیگر تغییر میکند.
فعال اقتصادی از دولت انتظار ندارد آینده را تضمین کند. هیچ دولتی قادر به چنین کاری نیست و سرمایهگذاری اساساً بدون ریسک وجود ندارد. سود نیز تا حدی پاداش پذیرش همین ریسک است. آنچه سرمایهگذار نیاز دارد، امکان محاسبه است. باید بتواند چند سناریو بسازد، برای هرکدام احتمال تقریبی در نظر بگیرد و براساس آن تصمیم بگیرد. وقتی تصمیمهای سیاستگذار این امکان را از بین میبرد، سرمایهگذاری نه به دلیل کمبود فرصت، بلکه به دلیل فقدان قابلیت محاسبه عقب مینشیند.
اقتصاد ایران بیش از آنکه به بخشنامه تازه نیاز داشته باشد، به اعتبار تصمیم نیاز دارد. اعتبار نیز زمانی ساخته میشود که فعال اقتصادی بداند تصمیم امروز آنقدر دوام خواهد داشت که بتواند براساس آن برای فردای خود برنامهریزی کند. ممکن است برخی سیاستها نیازمند اصلاح باشند و ممکن است شرایط اقتصادی تغییر مسیر را اجتنابناپذیر کند؛ اما حتی تغییر نیز میتواند قاعدهمند، شفاف و قابل پیشبینی باشد.
از نگاه من، مسئله اصلی همین است: سرمایه از ریسک نمیترسد؛ ریسک بخشی از ذات فعالیت اقتصادی است و میتوان برای آن قیمت تعیین کرد. آنچه سرمایه را متوقف میکند، آیندهای است که نتوان حتی حدود آن را محاسبه کرد. اگر میخواهیم سرمایه دوباره افق بلندمدت پیدا کند، باید ابتدا افق سیاستگذاری را بلندتر کنیم. اقتصاد با تصمیمهای موقت اداره میشود، اما با تصمیمهای موقت توسعه پیدا نمیکند.