محکمه ای برای بانکی ها و غیربانکی ها

بانک ها در همه جای دنیا، موسساتی اقتصادی و انتفاعی و برخوردار از ظرفیت خلق پول هستند، بنابراین به تخلفات بانک ها هم باید رسیدگی و برخورد قانونی شود تا از سوءاستفاده از سپرده های بانکی مردم و تخلفات بانکی، جلوگیری شود. مرجع رسیدگی به تخلفات بانکی نیز دادگاه است. از نظر مقررات حقوق عمومی، دادگاه ها بر دو قسم هستند؛ دادگاه اداری و دادگاه قضایی. کارکرد اصلی و خروجی هر دو دادگاه تقریبا یکی است؛ رسیدگی و صدور رأی، اما دادگاه یا محکمه در جامعه، تنها به مراجع قضایی وابسته به قوه قضائیه گفته می شود که به امور اختلافی و عناوین مجرمانه، رسیدگی قضایی و صدور رأی می کند، بنابراین محاکم قضایی، اعم از محاکم حقوقی یا کیفری، همگی وابسته به قوه قضائیه هستند. اعتراض به احکام مراجع قضایی نیز آیین و تشریفات قانونی خاص خود را دارد. دادگاه های اداری اگرچه رسیدگی و صدور رأی می کنند، اما این گونه دادگاه های اداری (مانند هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت یا مراجع حل اختلاف اداره کار) به طور کلی، وابسته به قوه مجریه هستند. اعتراض به رأی نهایی و قطعی شده دادگاه های اداری توسط قوه قضائیه (معمولا دیوان عدالت اداری) صورت می گیرد. با این وصف، آیا «هیأت انتظامی بانک مرکزی» یک مرجع قضایی است یا فقط یک دادگاه اداری؟ و اینکه این هیأت از چه مقرراتی تبعیت می کند؟

پیشینه رسیدگی به تخلفات بانکی و تشکیل هیأت انتظامی

اولین قانون بانکی و پولی کشور، سال ها قبل در خردادماه 1339 به تصویب رسید. در این قانون، تشکیلاتی به نام «هیأت انتظامی بانک مرکزی» پیش بینی نشده است؛ هرچند ماده 70 این قانون، دربردارنده مقرراتی است که نسبت به زمان تصویب، بسیار پیشرفته به نظر می رسد. قانون مورد بحث می گوید: «بانک در مقابل کلیه خساراتی که در اثر عملیات بانک متوجه مشتریان بشود مسئول است و چنانچه خسارت وارده به بانک در اثر تخلف هیأت مدیره یا هیأت عامل از مقررات و آیین نامه های بانکداری و یا مقررات اساس نامه بانک متوجه شده باشد. اعضای هیأت عامل یا هیأت مدیره متضامنا مسئول خسارات وارده به بانک هستند، مگر آنکه مسئولیت شخص یا اشخاص معینی ثابت شود.» به بیان دیگر، سال ها قبل در زمان تصویب اولین قانون بانکی و پولی به موضوع مهم مسئولیت حقوقی بانک ها برای جبران خسارات وارده به مشتریان، توجه کامل شده است. طراحی مهمترین مباحث مرتبط با صنعت بانکداری و مسئولیت بانک ها در برابر مشتریان، یکی از موارد آینده نگری و روزآمدی قانونگذاری است. در تیرماه 1351، قانونگذار طرحی نو درانداخت و دومین قانون پولی و بانکی، مشتمل بر 45 ماده به تصویب رسید که تحولی مثبت در ساختار بانکی کشور به وجود آورد و «هیأت انتظامی بانک مرکزی» با این قانون موجودیت یافت. ماده 44 قانون پولی و بانکی، مصوب سال 1351 در مورد «هیأت انتظامی» می گوید: «تخلف از سایر مقررات این قانون و آیین نامه های آن و دستورات بانک مرکزی ایران که به موجب این قانون یا آیین نامه های آن صادر می شود، موجب مجازات های انتظامی زیر، خواهد بود: تذکر کتبی به مدیران یا متصدیان متخلف؛ پرداخت مبلغی روزانه تا حداکثر 200 هزار ریال برای ایام تخلف؛ ممنوع ساختن بانک یا مؤسسه اعتباری غیربانکی از انجام بعضی امور بانکی به طور موقت یا دائم؛ مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات های انتظامی، هیأت انتظامی بانک ها خواهد بود که مرکب است از نماینده دادستان کل، یک نفر نماینده کانون بانک ها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا. دبیرکل بانک، سمت دادستان هیأت را خواهد داشت. احکام هیأت انتظامی ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ قابل تجدیدنظر در شورای پول و اعتبار خواهد بود و رأی شورا قطعی است.»

به عبارتی، یک هیأت انتظامی شسته و رفته کاملا اداری که مسئولیت رسیدگی به تخلفات خاص بانکی را برعهده داشته است. با توجه به قوانین مورد اشاره، «هیأت انتظامی بانک مرکزی» با ساختار قبل از انقلاب؛ اولا، یک محکمه اختصاصی اداری، صرفا برای رسیدگی به تخلفات بانکی بوده است. این محکمه اداری - البته با ساختار سنتی - را نمی توان یک مرجع قضایی محسوب نمود. ثانیا، صلاحیت قانونی این محکمه تخصصی فقط محدود به رسیدگی به تخلفات بانک های دارای مجوز از بانک مرکزی و یا تخلفات مدیران بانکی (اعضای هیأت مدیره و مدیرعامل) بوده است. بنابراین هیأت انتظامی سابق، محکمه ای برای رسیدگی به تخلفات غیربانکی ها نبوده است. تخلفات مرتبط با امور بانکی که توسط افراد غیربانکی انجام شود، هیچ گاه قابل بررسی در «هیأت انتظامی بانک مرکزی» نبوده است.

هیأت انتظامی جدید برای تخلفات اشخاص تحت نظارت

تا آنجایی که در توان فکری طراحان آن بوده است، «قانون بانک مرکزی» عملا ساختارهای سنتی بانک مرکزی، از جمله «هیأت انتظامی» را به هم ریخت و ضمن برتری دادن مقوله اقتدار بانک مرکزی بر مقوله استقلال آن، ساختارهای جدیدی به وجود آورد. در ماده 24 «قانون بانک مرکزی»، یک معاون جدید با قدرت فوق العاده به نام «معاون نظارت و تنظیم گری» در ساختار بانک مرکزی پیش بینی شده است. در مورد وظایف و اختیارات قانونی این معاونت جدید نیز گفته شده است: «معاون تنظیم گری و نظارت، علاوه بر انجام وظیفه به عنوان دادستان انتظامی بانک مرکزی، وظایف و اختیارات زیر را برعهده دارد: صدور، تعلیق، تمدید و لغو مجوز «اشخاص تحت نظارت» در چارچوب قوانین مربوط.»

هیأت انتظامی جدید بانک مرکزی نیز همانند سایر بخش ها، ساختاری جدید پیدا کرد. قانونگذار با ابداع یک پدیده حقوقی جدید به نام «اشخاص تحت نظارت» عملا بانک مرکزی را به یک شبه دادگستری تبدیل کرد و صلاحیت قانونی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» را افزون بر رسیدگی به تخلفات بانک ها و مدیرانش، به اشخاص خارج از ساختار نظام بانکی کشور تحت عنوان «اشخاص تحت نظارت» و همینطور رسیدگی به مباحثی نظیر تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر مؤسسه اعتباری، تسری داده است. در نتیجه، ماده 22 قانون بانک مرکزی، مقرر کرد: «به منظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران مؤثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات مؤسسات اعتباری از جمله درخصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر مؤسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (27)، (28) و (29) این قانون، هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود.»

بنابراین آیا «هیأت انتظامی بانک مرکزی» یک محکمه قضایی وابسته به قوه قضائیه است؟ وظیفه و صلاحیت قانونی این نهاد چیست؟ پاسخ بدین پرسش چندان مشکل نیست. به نظر می رسد هیأت انتظامی جدید بانک مرکزی نیز یک دادگاه تخصصی اداری است که مقررات خاص خود را دارد و مهمتر از همه اینکه صلاحیت قانونی این هیأت به اشخاص حقیقی یا حقوقی خارج از نظام بانکی تحت عنوان «اشخاص تحت نظارت» گسترش یافته است. رسیدگی به آرای این هیأت در دیوان عدالت نیز شدیدا تشریفاتی شده است.

آیین رسیدگی به تخلفات اشخاص تحت نظارت

براساس ماده 24 «قانون بانک مرکزی»، «به منظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران مؤثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات مؤسسات اعتباری از جمله درخصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر مؤسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (27)، (28) و (29) این قانون، هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود:

الف-هیأت انتظامی بدوی بانک مرکزی، متشکل از سه نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل 10 سال تجربه مفیدِ مرتبط است که به پیشنهاد رئیس کل، توسط هیأت عالی برای مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است.

ب-هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی، متشکل از پنج نفر به شرح زیر است: یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 15 سال تجربه قضایی مفید و مرتبط با انتخاب رئیس قوه قضائیه، چهار نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل 15 سال تجربه مفیدِ مرتبط که به پیشنهاد رئیس کل، توسط هیأت عالی برای مدت دو سال انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است.

پ-رئیس هیأت انتظامی بدوی و هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی، توسط رئیس کل از میان اعضای همان هیأت انتخاب می شود. رئیس هیأت انتظامی بانک مرکزی می‎تواند از اشخاص مطلع برای شرکت در جلسات هیأت دعوت به عمل آورد.

ت-معاون تنظیم گری و نظارت با حفظ مسئولیت، به عنوان دادستان هیأت انتظامی بانک مرکزی تعیین می شود و بدون حق رأی در جلسات هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی شرکت می کند.

ث-دبیرخانه هیأت انتظامی بانک مرکزی در حوزه معاونت تنظیم گری و نظارت تشکیل می شود. ترتیب رسیدگی به تخلفات و صدور و ابلاغ اوراق و احکام انتظامی، اخذ دفاعیات و ترتیبات درخواست تجدیدنظر از آراء و تصمیمات، طرز رسیدگی مجدد و اجرای احکام انتظامی و شرایط عزل و نصب و انتصاب مجدد و جلوگیری از تعارض منافع اعضا، به موجب ضوابطی خواهد بود که به پیشنهاد بانک مرکزی به تصویب هیأت عالی می رسد.

ج-آرای هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی در صورت عدم اعتراض محکوم علیه یا دادستان انتظامی بانک مرکزی یا اشخاص ثالث متضرر، ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ رأی، قطعی و لازم الاجراست.

چ-آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ انحصارا در شعبه قضائی ویژه ای که در دیوان عدالت اداری توسط رئیس قوه قضائیه به ترتیب زیر ایجاد می شود، قابل تجدیدنظرخواهی است:

1-شعبه قضایی ویژه موضوع این بند، متشکل از سه قاضی مسلط به امور پولی و بانکی با حداقل 15 سال تجربه رسیدگی به پرونده های اقتصادی، پولی و بانکی است که توسط رئیس قوه قضائیه برای مدت سه سال منصوب می شوند و انتصاب مجدد آنها بلامانع است. رئیس شعبه قضایی ویژه موضوع این بند توسط رئیس قوه قضائیه از میان قضات عضو انتخاب می شود.

2-جلسات شعبه قضایی ویژه موضوع این بند باید با حضور هیأت کارشناسی تشکیل شود. هیأت مذکور متشکل از پنج نفر افراد خبره مورد وثوق با حداقل 15 سال تجربه مفید در حوزه های اقتصادی، پولی و بانکی هستند که به پیشنهاد رئیس کل و تأیید رئیس قوه قضائیه برای مدت سه سال تعیین می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است.

3-جلسات شعبه قضایی ویژه موضوع این بند با حضور اکثریت قضات و اکثریت اعضای هیأت کارشناسی تشکیل می شود. ملاک صدور رأی، رأی حداقل دو نفر از قضات عضو شعبه است و نظرات کارشناسان مشورتی می باشد. در متن رأی صادره باید نظرات این کارشناسان درج گردد و در صورتی که رأی صادره با نظر اکثریت کارشناسان عضو هیأت مخالف باشد، لازم است دلایل عدم پذیرش نظر اکثریت کارشناسان، در متن رأی صادره به صراحت بیان شود.

4-شعبه قضایی موضوع این بند صرفا به تقاضاهای تجدیدنظرخواهی از آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی رسیدگی می کند و موظف است رسیدگی به تقاضاهای واصله را به فوریت انجام دهد. آرای شعبه قضایی موضوع این بند، قابل تجدیدنظرخواهی، ابطال، توقف، فرجام خواهی و رسیدگی مجدد، در هیچ مرجع دیگری (به جز اعمال ماده 477) نمی باشد. تبصره-رئیس قوه قضائیه در صورت ضرورت و جهت رسیدگی سریع تر به پرونده ها، می تواند شعب دیگری را با ترتیبات مذکور در این بند ایجاد نماید. صدور دستور موقت یا حکم توقف نسبت به تصمیماتی که بانک مرکزی در مقام ناظر حوزه پول و بانک اتخاذ می کند، توسط مراجع قضایی و غیرقضایی مجاز نمی باشد. رسیدگی به موارد صدر این ماده انحصارا از طریق سازوکار مذکور در این ماده انجام می شود.»

از این مقررات می توان سه نکته را در مورد ساختار تشکیلاتی و حوزه فعالیت قانونی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» استنباط کرد؛ نخست، برخلاف قانون پولی و بانکی، حوزه صلاحیت قانونی «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران مؤثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات مؤسسات اعتباری ازجمله درخصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر مؤسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (27)، (28) و (29) این قانون، هیأت انتظامی بدوی است. پس رسیدگی به تخلفات و عناوین مجرمانه اشخاص تحت نظارت و بانک ها در صلاحیت «هیأت انتظامی بانک مرکزی» نیست، بلکه در صلاحیت مراجع قضایی است. با توجه به این مقررات به نظر می رسد نیاز نبود رسیدگی به تخلفات بانکی تا این حد تشریفاتی و مفصل باشد. ماهیت «هیأت انتظامی بدوی بانک مرکزی» بنا به دلایل مختلف یک دادگاه اداری است؛ منتها دادگاهی اداری که رسیدگی تجدیدنظرخواهی آن در صلاحیت مرجعی خاص است. دوم، «هیأت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی» نیز یک محکمه اداری به نظر می رسد و هرچند قاضی آن منتخب رئیس قوه قضائیه است، اما رسیدگی به آرای قطعی شده حیات بدوی انتظامی در شعبه ای خاص از دیوان عدالت اداری صورت می پذیرد. صلاحیت ذاتی دیوان عدالت نیز رسیدگی به شکایات مردم از تصمیمات و مصوبات دستگاه های اجرایی است و نکته سوم، رسیدگی قضایی به آرای قطعی شده «هیأت انتظامی بانک مرکزی» در دیوان عدالت نیز برخلاف سایر موارد دارای مقررات خاص است. چه نیازی به اختصاصی کردن این گونه رسیدگی ها بوده است؟

شیوه های نظارتی در نظام بانکی اروپا، آمریکا و ژاپن

معمولا نظارت بر بانک ها و مؤسسات اعتباری در سایر کشورها، توسط نهادهای مستقل انجام می شود. این تشکیلات مستقل خارج از سیستم بانکی معمولا به منظور تضمین ثبات مالی، حفظ اعتماد عمومی و جلوگیری از تخلفات مالی تشکیل می شوند؛ به عنوان مثال، در اتحادیه اروپا، بانک مرکزی اروپا (ECB) و سایر نهادهای نظارتی، وظیفه مشابهی را انجام می دهند و می توانند مدیران متخلف را به مجازات های مختلف محکوم کنند. بانک مرکزی اروپا از طریق مقام نظارتی بانک های ملی، بر عملکرد بانک ها نظارت کرده و قوانین و مقررات مالی را اجرا می کند. در آمریکا، هیأت نظارت بر بانک ها و مؤسسات مالی، شامل چندین نهاد است، از جمله فدرال رزرو و اداره نظارت بر امور مالی. این نهادها، مسئولیت نظارت بر صحت و سلامت سیستم بانکی را به عهده دارند و تخلفات را پیگیری می کنند. در ژاپن، بانک ژاپن به عنوان نهاد مستقل نظارتی عمل می کند و همچنین وظایف نظارتی مربوط به مؤسسات مالی را برعهده دارد. این نهاد برای حفظ ثبات مالی و مبارزه با تخلفات، ساختار خاصی دارد. در کشورهای عضو بریکس مانند برزیل، روسیه، هند، چین و آفریقای جنوبی، هر کشور نهادهای نظارتی مخصوص به خود را دارد که بر صحت و سلامت سیستم مالی، نظارت می کنند.

مخلص کلام آنکه «هیأت انتظامی بانک مرکزی»، نهاد نظارتی جدیدی نیست. این هیأت در سال 1351، همزمان با تصویب دومین قانون پولی و بانکی کشور متولد شد؛ منتها در «قانون بانک مرکزی»، پیرایه ها و شاخ و برگ های این نهاد به شدت افزایش یافته و آیین رسیدگی آن نیز تشریفاتی شده است. اعضای این نهاد کاملا دولتی هستند و با توجه به تفکرات کاملا دولت گرایانه در تصویب این قانون، نماینده «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» هم در هیأت انتظامی جدید، عضویت ندارد. افزون بر آن، با تسری یافتن صلاحیت قانونی هیأت انتظامی به «اشخاص تحت نظارت» عملا بانک مرکزی تبدیل به یک شبه دادگستری شده است. در واقع، ساختار هیأت انتظامی جدید بانک مرکزی، محکمه ای برای رسیدگی به تخلفات بانکی ها و غیربانکی هاست؛ موضوعی که تصور نمی کنم در کشورهای پیشرفته معمول باشد. ضمن آنکه بعید به نظر می رسد بانک مرکزی برای انجام مطلوب این ماموریت مهم از ظرفیت های کارشناسی و پشتیبانی اداری کافی برای رسیدگی به این همه تخلف اشخاص داخل و خارج از سیستم بانکی برخوردار باشد. قانون ناکارآمد و غیرقابل اجرا قطعا به بازنگری و اصلاح نیاز دارد؛ وگرنه مدیران بانک مرکزی را با تنگنا مواجه خواهد ساخت.