جریمه مالیاتی یا تسهیلات بانکی؟

رسالت اصلی «قانون جهش تولید مسکن» چیست؟ آیا کارکرد این قانون، همانطور که در عنوان آن آمده است، ایجاد جهش در زمینه تولید مسکن برای اقشار آسیب پذیر جامعه است یا مالیات ستانی از منابع بانکی برای تأمین سرمایه صندوق ملی مسکن؟ تا آنجایی که به یاد دارم، موضوع کلیشه ای انشای مدارس در دهه های گذشته معمولا این بود که «علم بهتر است یا ثروت؟» پاسخ ساده دانش آموزان در آن زمان این بود: «بر همه واضح و مبرهن است که علم بهتر از ثروت است». در آن دوران به کودکان اینطور می آموختند که علم بهتر از ثروت است؛ غافل از آنکه این دو مکمل همدیگر هستند. در مثل، جای مناقشه نیست، اما اگر در حال حاضر از برخی مسئولان بپرسید که تسهیلات تکلیفی «قانون جهش تولید مسکن» بهتر است یا گرفتن جرایم مالیاتی از بانک ها، تصور می کنم آنان جریمه های مالیاتی را به تسهیلات بانکی ترجیح می دهند؛ جریمه هایی که ممکن است از محل سپرده های بانکی مردم تامین شود و به جای به ‎کارگیری در عملیات مشروع بانکی، صرف افزایش سرمایه صندوق ملی مسکن گردد. آیا منطقی است که منابع و سپرده های بانکی برخلاف اصول و مبانی شرعی «قانون عملیات بانکی بدون ربا»، صرف افزایش سرمایه یک موسسه دولتی شود؟

البته در خصوص تسهیلات مسکن، بی انصافی روا نیست. بسیار طبیعی است که مردم، خصوصا نسل جوان به حق انتظار و توقع دارند که وام مسکن با اقساط بلندمدت در اختیارشان قرار بگیرد تا هم اقساط وام مسکن را به موقع پرداخت کنند و ناخواسته گرفتار خسارت تاخیر تأدیه نشوند و هم آنکه بازپرداخت اقساط وام مسکن، طولانی مدت و کم مبلغ باشد تا گیرنده وام ناچار نباشد بیش از نصف حقوق ماهیانه خود را قسط بانک پرداخت کند. در سمت مقابل، بانک ها ناچار هستند تسهیلات تکلیفی موردنظر قانون مصوب مجلس را از محل سپرده های بانکی (کوتاه ‎مدت یا میان مدت) مردم، همراه با منابع داخلی خود پرداخت نمایند. این دو وضعیت متفاوت قابل جمع نیستند. در صنعت بانکداری، رعایت نسبت تسهیلات به سپرده های بانکی، اصل اساسی و بسیار ضروری است. برمبنای همین قاعده، بانک ها نبایستی بیش از میزان سپرده های بلندمدت و مدت ماندگاری آن، تسهیلات بانکی بلندمدت پرداخت کنند. بروز ناترازی بانک ها ناشی از عدم توازن بین مدت سپرده های بانکی و مدت بازپرداخت تسهیلات بلندمدت موردنظر نمایندگان مجلس، از جمله آثار منفی اجرای این گونه مصوبات غیرکارشناسی است. فراموش نکنیم که علاوه بر گیرندگان تسهیلات، بانک ها بایستی پاسخگوی سپرده گذاران و سهامداران نیز باشند.

بدین ترتیب با صلاحدید و راهکار طراحان، ساختار اصلی «قانون جهش تولید مسکن»، فقدان برنامه مشخص کارشناسی و غیرمولد بودن برای جهش تولید مسکن است؛ چنانکه وزیر سابق اقتصاد در این زمینه، گفته است: «در برنامه های اجرایی وزارت راه و شهرسازی، تامین مالی طرح نهضت ملی مسکن با تکیه صرف بر تسهیلات شبکه بانکی تدوین شده و تامین مالی از سایر طرق در برنامه های وزارت مذکور دیده نمی شود. شرایط موجود شبکه بانکی، خصوصا بانک های تحت نظارت دولت تاکنون به گونه ای رقم خورده است که به عنوان تامین کننده مالی و جبران کننده کسری بودجه دولت در نظر گرفته شده است.» همچنین راحتی در استفاده از منابع بانکی در قالب تسهیلات مسکن و جرایم کلان مالیاتی، از دیگر ویژگی های قانون مورداشاره است. این ویژگی ها در حال حاضر، سیستم بانکی را با چالش کلان مالیاتی مواجه کرده است.

شکل گیری چالش مالیاتی بانک ها

اگرچه از سال 1401، جهش قابل توجهی در زمینه تولید مسکن کشور، اتفاق نیافته است، اما در حال حاضر، چالش مالیاتی بانک ها به واسطه «قانون جهش تولید مسکن»، یک واقعیت است. اما این چالش چگونه شکل گرفت؟ بررسی های اولیه حاکی است که «قانون جهش تولید مسکن» در سال 1400 تصویب شده و آیین نامه اجرایی ماده 4 آن در 17 آذرماه 1402 از سوی بانک مرکزی به شبکه بانکی کشور ابلاغ شده است. با گذشت چند سال از تصویب «قانون جهش تولید مسکن» حالا سیستم بانکی کشور با چالش عظیم مالیاتی روبه رو شده است. چالشی که به نظر می رسد ناشی از عدم دقت و کارشناسی لازم در طراحی قانون مورد اشاره باشد. ماده 4 این قانون، می گوید: «بانک ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی مکلفند حداقل ۲۰ درصد از تسهیلات پرداختی نظام بانکی در هر سال را با نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار به بخش مسکن اختصاص دهند، به صورتی که در سال اول اجرای قانون از حداقل 3 میلیون و 600 هزار میلیارد (۳.۶۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال تسهیلات برای واحدهای موضوع این قانون کمتر نباشد و برای سال های آینده نیز حداقل منابع تسهیلاتی مذکور با افزایش درصد صدرالذکر مطابق با نرخ تورم سالانه افزایش یابد.»

در کشورهای در حال توسعه معمولا رسم است که برای تشویق بانک ها به پرداخت تسهیلات تکلیفی و وام های دستوری، امتیازاتی برای بانک ها قائل می شوند تا با در نظر گرفتن صرفه و صلاح سهامداران و سپرده گذاران و مشتریان خود، وام های موردنظر قانونگذار را پرداخت نمایند، اما گویا در سیستم مقررات گذاری ما این شیوه های خوب بانکی جایی ندارد. به همین جهت، طراحان «قانون جهش تولید مسکن» ترجیح داده اند به جای تشویق سیستم بانکی کشور برای پرداخت تسهیلات تکلیفی مسکن، شیوه جریمه ستانی تحت پوشش مالیات را برگزینند. در همین راستا، در تبصره 5 ماده 4 این قانون، جرایم شدید مالیاتی برای بانک هایی که از پرداخت تسهیلات موردنظر، خودداری یا استنکاف می کنند، تعیین شده است: «سازمان امور مالیاتی کشور موظف است در صورت عدم رعایت موضوع این ماده، در قالب بودجه سنواتی، مالیاتی برابر ۲۰ درصد تعهد انجام نشده را از بانک ها و مؤسسات اعتباری مستنکف، اخذ و به خزانه داری کل کشور واریز نماید. این مبلغ ۱۰۰ درصد تخصیص یافته تلقی و به حساب صندوق ملی مسکن واریز می شود.»

در مورد اصول مالیات ستانی از مردم، باید بدین نکته توجه داشت که مالیات اصولا مولود درآمد است؛ یعنی تا درآمد نباشد، مالیات ستانی هم موضوعیت نخواهد داشت. در نتیجه، تا شخص کسب درآمد نکند نمی توان از وی مالیات گرفت. همچنین به طریق اولی نمی توان از مردم در پوشش مالیات، جریمه ستاند. این موضوع از ابتدایی ترین قواعد وصول مالیات ستانی است. بنابراین آنچه قرار است از بانک ها در اجرای «قانون جهش تولید مسکن» گرفته شود عملا مالیات نیست، بلکه جریمه در پوشش مالیات است؛ یعنی به ابتکار طراحان این قانون، جریمه کردن بانک ها، جای تشویق و امتیاز را گرفته است، اما نکته اینجاست که جریمه مالیاتی بانک ها نیز هیچ گونه تأثیری در افزایش تولید مسکن ندارد، چه برسد به اینکه در تولید مسکن ایجاد جهش نماید. در هر صورت، شنیده ها حاکی از آن است که در این زمینه، پرونده های کلان مالیاتی برای بانک ها تشکیل شده است.

قانون جهش تولید مسکن در بوته نقد

به عنوان یک کارشناس بانکی که تا حدی با الفبای علم حقوق آشناست، معتقدم قوانین مصوب را بایستی کامل و غیرگزینشی اجرا کرد؛ البته مشروط بر آنکه قانون قابل اجرا باشد. «قانون جهش تولید مسکن» از جمله قوانینی است که تصور می کنم ریل گذاری و محتوای آن کاملا غیرکارشناسی و بدون توجه کافی به ظرفیت های تامین مالی و توان تسهیلات دهی شبکه بانکی کشور، طراحی شده و فاقد ظرفیت های لازم کارشناسی برای «جهش تولید مسکن» است. نحوه اجرای نامناسب این قانون نیز به عیوب ساختاری آن، دامن زده و در حال حاضر، سیستم بانکی کشور را دچار مشکلات بسیاری کرده است. «قانون جهش تولید مسکن» از نظر کارشناسی، فاقد برنامه و ساختار لازم برای ایجاد جهش در روند تولید مسکن است، اما بسیار مبسوط الید در زمینه استفاده از منابع بانکی است. شاید همین ویژگی «قانون جهش تولید مسکن» سبب شده که بانک ها در وضعیتی قرار گیرند که هم پاسخگوی پرسش های مراجع نظارتی باشند که چرا تسهیلات بانکی موضوع این قانون را پرداخت نکرده اند و هم اینکه به طور مستمر درگیر چالش های مالیاتی اجرای قانون مورد بحث باشند. نکته جالب اینجاست که از نظر سابقه قانون گذاری، «قانون جهش تولید مسکن» مصوب شهریورماه 1400 است؛ یعنی این قانون و سازوکارهای بانکی و مالیاتی پیش بینی شده در آن، مولود زمانی است که دولت سیزدهم به مردم وعده ساخت سالانه یک میلیون واحد مسکونی را داد؛ حال آنکه وزیر راه و شهرسازی دولت چهاردهم گفته است که در پنج سال آینده باید یک و نیم میلیون مسکن حمایتی ساخته شود. رقمی معقول که برخلاف هدف گذاری رویایی ساخت 4 میلیون مسکن طی چهار سال، تا حدی دست یافتنی به نظر می آید. تفاوت ساخت این میزان مسکن، از زمین تا آسمان است. قاعدتا دولت براساس اصول قانون اساسی برای تحقق برنامه های خود بایستی منابع درآمدی خود را در لایحه بودجه، پیش بینی و به تصویب نمایندگان مجلس برساند، اما قوه مجریه برای اجرای این قبیل پروژه های سنگین، منابع مالی لازم را در اختیار ندارد. پس چه منابعی می تواند بهتر از منابع بانکی و سپرده های مردم در قالب وام و تسهیلات مسکن در دسترس دولت باشد؟!

تامین مالی برای جهش تولید مسکن

طراحان قانون موسوم به «جهش تولید مسکن» برای تأمین سرمایه موردنیاز جهت تولید مسکن، بدون پیش بینی سایر منابع تامین مالی برای این قبیل پروژه ها و بدون استقراض رسمی از سیستم بانکی کشور، دو شیوه استفاده مستقیم و غیرمستقیم از منابع بانکی کشور را برگزیده اند: نخست، استفاده مستقیم از سپرده های بانکی تحت عنوان تسهیلات وام مسکن و دوم، استفاده از سپرده های بانکی برای تأمین سرمایه موردنیاز «صندوق ملی مسکن». در حال حاضر، سپرده های مدت دار بانکی در ایران بیشتر سپرده کوتاه مدت (یک ساله) یا سپرده میان مدت (یک تا سه ساله) است. ولی سپرده های بلندمدت حداکثر پنج ساله است. از نظر اصول بانکداری وقتی بانکی با استفاده از سپرده های کوتاه مدت، تأمین و تجهیز منابع می کند بایستی این منابع کوتاه مدت را صرف پرداخت تسهیلات کوتاه و حداکثر میان مدت کند؛ وگرنه اگر تسهیلات بلندمدت را با استفاده از سپرده های کوتاه مدت بپردازید، ناترازی مالی بانک شروع خواهد شد. این اشتباه فاحش بانکی دقیقا در ماده 4 «قانون جهش تولید مسکن» روی داده است. در تبصره 3 همین ماده، تصریح شده است: «تسهیلات مربوط به ساخت واحدهای این قانون پس از دوره مشارکت به فروش اقساطی تبدیل و تعهدات آن به خریدار منتقل می شود. مجموع دوران مشارکت و فروش اقساطی، 20ساله می باشد. درصورتی که افزایش طول دوره ساخت ناشی از قصور و کوتاهی سازنده باشد، سود دوران مشارکت مدت زمان افزایش یافته با تأیید وزارت راه و شهرسازی برعهده سازنده می باشد.»

معنای ساده این نوع بانکداری، آن است که بانک ها بایستی سپرده کوتاه مدت (مانند منابع سپرده های جاری یا پس انداز قرض الحسنه) از مردم دریافت کنند؛ ولی با استفاده از این منابع کوتاه مدت، تسهیلات بلندمدت پرداخت نمایند. بروز ناترازی بین منابع و مصارف در این گونه تسهیلات دهی اجتناب ناپذیر است. افزون بر آن، براساس اصول و مبانی «قانون عملیات بانکی بدون ربا»، بانک ها به عنوان وکیل شرعی و قانونی سپرده گذاران بانکی، موظف بر به کارگیری سپرده های بانکی مردم در سودآورترین پروژه ها هستند تا سپرده گذاری مردم در امور بانکی سودآور باشد و بانک ها بتوانند سروقت و به صورت علی الحساب، سود سپرده های بانکی را به سپرده گذاران پرداخت کنند. پس تجهیز و تخصیص منابع، جزو وظایف و اختیارات ذاتی بانک ها در عملیات بانکی بدون رباست که می بایستی تحت نظارت بانک مرکزی انجام گیرد. مجلس قطعا می تواند در امور بانکی، سیاستگذاری نماید. در این نکته هیچ تردیدی نیست، اما در پدیده تسهیلات تکلیفی، قانونگذار خود به جای بانک ها، تخصیص منابع می دهد. این گونه مصوبات در واقع، سیاستگذاری در امور بانکی نیست، بلکه دقیقا مدیریت توزیع و تخصیص منابع بانکی است. اموری که قاعدتا وظیفه و صلاحیت ذاتی بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور است.

اما در ارتباط با شیوه غیرمستقیم (استفاده از سپرده های بانکی برای تأمین سرمایه موردنیاز صندوق ملی مسکن)، چندی قبل پرسش یک خبرنگار از یکی از مدیران صندوق ملی مسکن، نظرم را جلب کرد؛ اینکه سازمان امور مالیاتی از نظر قانونی چه نقشی می تواند در توسعه صندوق ملی مسکن داشته باشد؟! پاسخ به این پرسش چندان مشکل نیست. با کمی دقت در مواد مختلف «قانون جهش تولید مسکن» می توان به پاسخ این پرسش، دست یافت؛ زیرا همان گونه که گفته شد، مالیات اصولا مولود درآمدهای قانونی مشمول مالیات است که شرح مقررات آن به تفصیل در قوانین مالیاتی آمده است. طراحان «قانون جهش تولید مسکن» این بار کارکرد جدیدی به نام «جریمه مالیاتی بانک های مستنکف از اجرای قانون» برای گرفتن مالیات از بانک ها طراحی کرده اند. پس تامین سرمایه صندوق ملی مسکن، نیازمند اقدام مراجع مالیاتی است.
استنکاف بانک ها از اجرای قانون؟

صرف نظر از این موضوع، باید توجه داشت که گرچه تبصره 5 ماده 4 «قانون جهش تولید مسکن»، نوعی بدعت مالیاتی است و کاملا مغایر با اصول بانکی (استفاده از منابع بانکی برای تامین سرمایه صندوق ملی مسکن) تنظیم شده است، اما در همین ماده، اخذ مالیات از بانک ها، مشروط به تحقق شرایطی شده است. به طور خلاصه، به تعدادی از این شروط، اشاره می کنم:

یکم؛ در این قانون به «بانک ها و موسسات اعتباری مستنکف» اشاره شده است. «استنکاف»، واژه ای است کاملا حقوقی از مصدر «استفعال» و ظاهرا به مفهوم خودداری عمدی بانک ها از پرداخت تسهیلات موردنظر قانونگذار است. پس مراجع قضایی یا مالیاتی ابتدا بایستی با ملاحظه یا استماع دلایل مدعی تخلف (وزارت راه و شهرسازی) و همچنین «بانک ها و موسسات اعتباری مستنکف» را احرار کنند و آنگاه براساس قواعد دادرسی مالیاتی یا دادرسی قضایی، مبادرت به صدور رأی محکومیت بانک به پرداخت 20 درصد تعهد انجام نشده کنند. بدین ترتیب براساس کدام منطق حقوقی و اصول دادرسی مالیاتی می توان میزان تعهد انجام نشده بانک ها توسط ذی نفع را تعیین و مبنای جریمه مالیاتی بانک ها قرار داد؟!

دوم؛ در تبصره 5 ماده 4 به اصطلاح «در قالب بودجه سنواتی» اشاره شده است. ظاهرا این اصطلاح به لایحه بودجه دولت در هر سال برمی گردد. پس دولت بایستی در هر سال پرداخت تسهیلات تکلیفی مورد بحث را پیش بینی و به تصویب مجلس برساند. آیا دولت به این تکلیف در لوایح بودجه تاکنون عمل کرده است تا براساس آن بتوان جرایم مالیاتی را از بانک ها ستاند؟

سوم؛ تسهیلات تکلیفی «قانون جهش تولید مسکن» ذاتا تقاضامحور است؛ یعنی تا متقاضی تسهیلات مسکن نباشد، بانک ها نیز قانونا برای پرداخت تسهیلات مسکن، تعهد قانونی نخواهند داشت. ماده 2 «دستورالعمل اجرایی اعطای تسهیلات احداث و نوسازی مسکن» موضوع «قانون جهش تولید مسکن» نیز در این زمینه، می گوید: «هرگونه تقاضا برای دریافت موضوع این دستورالعمل باید به یکی از طرق زیر در سامانه معرفی و ثبت گردد.» به بیان دیگر، صرف پرداخت نشدن تسهیلات مسکن به هیچ وجه، دلیل معتبری برای احراز استنکاف بانک ها از اجرای قانون نیست. پس مراجع مالیاتی برای رسیدگی به تخلف مالیاتی بانک ها ابتدا بایستی آمار واقعی و درعین حال، رسمی افراد معرفی شده به سیستم بانکی کشور در «سامانه جامع طرح های حمایتی مسکن» را رسما از وزارت راه و شهرسازی، مطالبه کنند و سپس براساس آن آمار، میزان تعهدات انجام نشده هر بانک را احراز نمایند.

جریمه مالیاتی بانک ها از نظر فقهی

آیا تعیین و وصول چنین جریمه مالیاتی از بانک ها، با مبانی شرعی سازگار است؟ به نظر نگارنده، یک بررسی علمی و عمیق فقهی درباره مبانی شرعی «قانون جهش تولید مسکن»، لازم و ضروری است. طراحان «قانون جهش تولید مسکن» در حالی پرداخت حجم عظیمی از تسهیلات مسکن را به بانک ها تکلیف کرده اند که هیچ گونه منابع مالی دیگری برای تحقق این پروژه کلان، طراحی و پیش بینی نشده است. میزان و گستره این تسهیلات تکلیفی نیز بدون نظرخواهی از نظام بانکی کشور تعیین می شود. بانک ها می گویند براساس مبانی شرعی «قانون عملیات بانکی بدون ربا»، وکیل شرعی و قانونی سپرده گذاران هستند و شرعا وظیفه دارند که سپرده های بانکی مردم را در امور سودآور بانکی به کار ببرند تا هم به سپرده گذاران و هم سهامداران خود سودرسانی کنند. این در حالی است که تسهیلات تکلیفی، این فرصت را از بانک ها می گیرد؛ ضمن آنکه براساس فرآیند اجرایی، قرار بوده است که وزارت راه و شهرسازی، متقاضیان واجد دریافت تسهیلات مسکن را از طریق سامانه مخصوص به سیستم بانکی کشور معرفی کند، اما بانک ها مدعی اند که این مهم انجام نشده است. پس بانک ها را نمی توان مستنکف از اجرای «قانون جهش تولید مسکن» محسوب نمود و از آنان جرایم کلان مالیاتی ستاند. طرف مقابل اما بی ‎اعتنا به این مباحث اجرایی و حقوقی، به دنبال وصول جریمه مالیاتی از بانک هاست تا بتواند سرمایه صندوق ملی مسکن را جفت وجور کند. جرایم مالیاتی که قاعدتا از محل سپرده های بانکی مردم، تأمین و وصول خواهد شد؛ چراکه بانک ها، منبعی غیر از آن ندارند.

قویا بر این باورم که تسهیلات تکلیفی، مغایر با مبانی شرعی و حقوقی «قانون عملیات بانکی بدون ربا» است و بانک ها را از استانداردهای صنعت بانکداری، دور می کند. از طرفی، حقوق شرعی سپرده گذاران و سهامداران را در معرض تضییع قرار می دهد و عملا بانک را به صندوق پرداخت تبدیل خواهد کرد. تسهیلات تکلیفی «قانون جهش تولید مسکن» نیز از همین گونه است. این قانون دارای اشکالات ساختاری فراوانی است و به ویژه با اصول و مبانی «قانون عملیات بانکی بدون ربا» و همچنین از حیث نحوه تأمین سرمایه لازم برای یک مؤسسه دولتی به نام «صندوق ملی مسکن» از محل جرایم مالیاتی و برداشت از سپرده های بانکی، مغایر با موازین شرعی و حقوقی است و منتهی به تضییع حقوق شرعی و قانونی سپرده گذاران و سهامداران بانک ها خواهد شد. وصول این جرایم مالیاتی بر بازار بورس و وضعیت سهام بانک های خصوصی نیز بی تأثیر نخواهد بود.

تجربه نشان داده که «قانون جهش تولید مسکن» ذاتا فاقد ساختار قوی و کارایی لازم برای ایجاد جهش در تولید مسکن است. در عوض، موجب چالش مالیاتی برای بانک ها شده است. برای حل این چالش، پیشنهاد می کنم دولت و مشخصا وزارت اقتصاد ضمن توقف عملیات مالیاتی علیه بانک ها، «لایحه اصلاح قانون جهش تولید مسکن» را با هم فکری بانک مرکزی به مجلس تقدیم نماید تا هم معضل مالیاتی بانک ها به طور ریشه ای حل شود و هم اشکالات ساختاری، شرعی و اجرایی این قانون برطرف شده و زمینه پرداخت تسهیلات مسکن براساس توان مالی بانک ها فراهم شود. برای تشخیص و احراز میزان تخلف و استنکاف بانک ها از اجرای «قانون جهش تولید مسکن»، اکتفا کردن کردن به ادعای مدعی، منطبق با هیچ اصول حقوقی نیست. قانون ناکارآمد را باید اصلاح کرد.