آیین رسیدگی به اختلافات بانکی

بروز اختلاف بین بانک ها و مؤسسات اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی و همچنین اختلافات بین بانک ها و مشتریان در مورد تسهیلات و تعهدات بانکی و یا آزادسازی وثایق تسهیلات و مباحثی از این قبیل، امری بسیار طبیعی است و دور از انتظار هم نیست. این گونه اختلافات با استفاده از مکانیزم های معتبر قانونی قابل حل است؛ چون ریشه بسیاری از این اختلافات معمولا به اختلافات مالی و نحوه اجرای مصوبات بانک مرکزی و نظایر آن برمی گردد. در بسیاری از کشورها، اختلافات بین بانک ها و مؤسسات اعتباری را می توان در خیلی از موارد به طور دوستانه، غیردولتی، کدخدامنشانه و بدون توسل به مراجع قضایی برطرف نمود. حتی بدون قرارداد یا نیاز به توسل به مراجع قضایی، اختلافات را دوستانه و براساس جنتلمن اگریمنت (gentlemen's agreement) حل وفصل کرد؛ بنابراین نیازی نیست که برای حل هرگونه اختلاف، راهی قوه قضائیه شویم و بر آمار پرونده های مراجع قضایی بیفزاییم. حل وفصل دولتی دعاوی و اختلافات بانکی، بسیار زمانبر، هزینه ساز و پرتشریفات است و جوابگوی نیازهای مالی فوری بانک ها نیست.

رسیدگی دولتی یا توافقی اختلافات بانکی

متأسفانه سال هاست که نهاد «داوری» به عنوان مکانیزم حل وفصل مسالمت آمیز اختلافات، در نظام بانکی ایران مورد استفاده قرار نمی گیرد. افزون بر آن، حتی سازوکار قانونی لازم برای بهره برداری از این نهاد هم در سیستم بانکی کشور فراهم نیامده است تا مدیران بانک ها با فراغ بال و بدون دلواپسی از بازخواست نهادهای نظارتی، تصمیم مدیریتی لازم را بگیرند و اطمینان داشته باشند که رأی نهاد داوری، همانند آرای قطعی مراجع قضایی، قابل اجراست و بانک در مدت زمانی کوتاه، مطالبات خود را وصول خواهد کرد و در نتیجه، توان تسهیلات دهی خود را افزایش خواهد داد. فراهم آوردن امکانات قانونی این کار برعهده نهادهای قانونگذار است. متأسفانه این موضوع، یعنی داوری در اختلافات بانکی ظاهرا در قانون جدید بانک مرکزی، مورد کم لطفی قرار گرفته و رعایت نشده است. همانند سایر مباحث، به نظر می رسد طراحان این قانون بر این باور بوده اند که دولتی کردن همه امور بانکی و موضوعات مربوط به بانک مرکزی (از جمله فرآیند رسیدگی به اختلافات بانکی و ارجاع دادن این گونه اختلافات به مراجع قضایی و دستگاه قضا)، راه حل و درمان نهایی مشکلات بانکی کشور است. بر همین اساس، بند 2 ماده 11 قانون بانک مرکزی، «رسیدگی به اختلافات «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و دعاوی حقوقی مشتریان و سایر ذی نفعان علیه «اشخاص تحت نظارت» و بالعکس» را از جمله وظایف بانک مرکزی تعیین کرده است. بنده به راستی نمی دانم که در کدام کشور، مداخله و نظارت بانک مرکزی در این گونه موارد و رسیدگی به اختلافات «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و دعاوی حقوقی مشتریان و سایر ذی نفعان، جزو وظایف و مسئولیت های بانک مرکزی تعیین شده است!

پرسش اینجاست که آیا «اشخاص تحت نظارت» موردنظر قانون بانک مرکزی، فقط شبکه بانکی کشور، یعنی همان بانک های خصوصی و دولتی و مؤسسات اعتباری هستند؟ پاسخ این پرسش، قطعا منفی است. به نظر می رسد دایره این قانون بسیار وسیع، تعیین شده است؛ زیرا همین قانون، «اشخاص تحت نظارت» بانک مرکزی را این گونه معرفی کرده است: «کلیه مؤسسات اعتباری، صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار و سایر مؤسسات سپرده پذیر، شرکت های واسپاری (لیزینگ)، صرافی ها، شرکت های مدیریت دارایی های مؤسسات اعتباری، شرکت های اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به مؤسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزارهای پرداخت، اشتغال دارند، در این قانون با عنوان «اشخاص تحت نظارت» یاد می شوند. تشخیص مصادیق، برعهده بانک مرکزی است.» پس «اشخاص تحت نظارت» در قانون بانک مرکزی، وسعتی فراگیر دارد و فقط محدود به بانک ها و موسسات اعتباری نیست و اشخاص حقیقی یا حقوقی خارج از شبکه بانکی کشور را هم در بر می گیرد؛ بنابراین پرسش آن است که آیا بانک مرکزی انصافا توان کارشناسی و تشکیلاتی لازم برای رسیدگی به عملکرد و انبوه اختلافات همه این «اشخاص تحت نظارت» و سایر ذی نفعان را دارد؟! اگر پاسخ بدین پرسش منفی است، پس بر مبنای کدام استدلال حقوقی و منطق اجتماعی، قانونی که از ابتدا معلوم است امکان اجرایی ندارد، تصویب می شود؟

آیین رسیدگی به اختلافات اشخاص تحت نظارت

ماده 35 قانون بانک مرکزی، آیین رسیدگی به اختلافات «اشخاص تحت نظارت» را بدین گونه طراحی و تعیین کرده است: «الف - اختلافات حقوقیِ «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذی ربط، که مرتبط با موضوع فعالیت مصرّح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» باشد، توسط شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی می شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی با استفاده از امکانات و نیروی انسانی موجود قوه قضائیه و در محدوده امکانات آن قوه در مراکز استان ها و شهرهای پرجمعیت تشکیل می شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی شامل شعب بدوی و تجدیدنظر هستند.

ب - بانک مرکزی می‎تواند با تأیید هیأت عالی، کارشناسانی را برای ارائه مشاوره به قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی به رئیس قوه قضائیه معرفی کند. کارشناسان مذکور، از طریق رؤسای کل دادگستری استان ها به شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی معرفی می شوند. قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی موظفند قبل از انشای رأی، نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده به شعبه را استعلام کنند و درصورتی که رأی آنان، خلاف نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده باشد، باید در متن رأی خود، دلایل رد نظر کارشناسی را تصریح نمایند.

پ - شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی از حیث دادرسی و هزینه دادرسی، تابع قوانین مربوط هستند.

ت – حق‎الزحمه کارشناسان موضوع این ماده توسط هیأت عالی تعیین و از محل بودجه بانک مرکزی پرداخت می شود.

ث - کارشناسان مذکور در بند «ب» این ماده نباید هیچ گونه رابطه مالکیتی، مدیریتی یا مشاوره‎ای با «شخص تحت نظارتِ» طرف دعوی داشته باشند.

ج - «اشخاص تحت نظارتِ» مشمول قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384/9/1 باید برای رسیدگی به اختلافات فی مابین خود، به هیأت داوری موضوع ماده (36) قانون یادشده مراجعه و طرح دعوی نمایند.»

همانطور که می بینید، قانون بانک مرکزی، چاره کار و شیوه حل اختلاف «اشخاص تحت نظارت» را تشکیل «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی» دیده است. این شعب، دادگاه اداری نیستند بلکه ماهیت محکمه قضایی دارند؛ منتها محکمه قضایی تخصصی هستند، ولی محکمه اختصاصی محسوب نمی شوند. نگارنده از این موضوع که آیا بانک مرکزی یا شبکه بانکی کشور تاکنون اقدامی برای تشکیل این محاکم تخصصی از طریق قوه قضائیه جهت حل و فصل اختلافات بانکی انجام داده اند یا خیر، اطلاعی ندارد، ولی به هرحال، نفس این مطلب که قانونگذار در قانون بانک مرکزی، موضوع حل و فصل اختلافات بانکی را در نظر داشته و برای آن مقررات وضع کرده است، پدیده ای مطلوب و منطقی است، اما شیوه انتخابی قانون بانک مرکزی برای رسیدگی به اختلافات بانکی، شیوه ای انتخابی و مبتنی بر توافق طرفین اختلاف نیست، بلکه بالعکس، شیوه رسیدگی حاکمیتی و قضایی است و «شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی» نیز جزو محاکم و مراجع قضایی محسوب می شوند. در هر صورت، در این شیوه رسیدگی، اثری از استفاده از راه حل های غیرقضایی و مبتنی بر توافق طرفین (مانند حل و فصل توافقی اختلافات و یا ارجاع موضوع به نهادهای داوری) نیست؛ در حالی که براساس اصول قانون اساسی، مراجعه مردم به مراجع قضایی برای رفع تظلم یا دادخواهی قانونا الزامی و اجباری نیست بلکه از جمله حقوق قانونی مردم است. اصل 3 قانون اساسی در این باره گفته است: «دادخواهی، حق مسلم هر فرد است و هر کس می تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح رجوع نماید، همه افراد ملت حق دارند این گونه دادگاه ها را در دسترس داشته باشند و هیچ کس را نمی توان از دادگاهی که به موجب‏ قانون، حق مراجعه به آن را دارد، منع کرد.»

مرجعیت عام محاکم قضایی، یکی از بدیهی ترین اصول حقوقی است که در ابتدای شروع تحصیل حقوق به دانش آموختگان این رشته آموخته می شود، اما این اصل بدان معنا نیست که مردم برای حل اختلافات خود، از جمله اختلافات بانکی حتما بایستی به مراجع قضایی متوسل شوند و چاره دیگری نداشته باشند. مردم می توانند برای احقاق حق یا به محاکم قضایی مراجعه کنند یا از طریق داوری اقدام کنند. بر این اساس، مردم باید توانایی انتخاب در این زمینه را داشته باشند تا براساس منافع و مصالح خود برای حل اختلافات بانکی یا به قوه قضائیه و مراجع قضایی یا به نهادهای داوری و یا به حل وفصل کدخدامنشانه متوسل شوند. البته انتظار می رفت که در مورد این موضوع، یعنی رسیدگی به اختلافات بانکی در خارج از محاکم قضایی نیز تدبیری اندیشیده شده و راهکار و فرآیند قانونی آن طراحی می شد. در این وضعیت بدون راهکار صریح قانونی، کدام مدیر بانکی جرأت خواهد کرد تا اختلافات بانکی را به نهادهای داوری ارجاع دهد و یا با کدخدامنشی، موضوع را حل وفصل نماید؟! این موضوع، یکی از کاستی های اساسی قانون بانک مرکزی است.

تنها استثنای وارد به موضوع (مراجعه به نهاد داوری در قانون بانک مرکزی)، امکان مراجعه به نهادهای داوری، تنها در مورد «اشخاص تحت نظارت» بازار بورس است که به طور استثنایی به آنها اجازه داده شده تا برای حل اختلافات براساس مقررات ماده 36 قانون بورس و اوراق بهادار به داوری مراجعه کنند. ماده 36 قانون مورد اشاره، گفته است: «اختلافات بین کارگزاران، بازارگردانان، کارگزار/ معامله گران، مشاوران سرمایه گذاری، ناشران، سرمایه گذاران و سایر اشخاص ذی ربط ناشی از فعالیت حرفه ای آنها، در صورت عدم سازش در کانون ها توسط هیأت داوری رسیدگی می شود.» با این حال، مفاد ماده 36 هیچ ربطی به اختلافات بانکی ندارد.

موازین شرعی رسیدگی به اختلافات بانکی

در مورد ارجاع اختلافات بانکی به نهادهای داوری، ممکن است این موضوع از نظر موازین شرعی مطرح باشد که آیا شرعا می توان اختلافات بانکی مردم با بانک های خصوصی یا دولتی را خارج از سیستم قضایی و مثلا از طریق داوری، حل وفصل کرد؟ پاسخ بدین پرسش مسلما در صلاحیت اظهارنظر و فتوای مراجع عظام تقلید است. اما تا به حال، ندیده ام کسی از فقهای صاحب نظر فعلی درمورد موضوع ارجاع اختلاف به نهاد داوری، نظر مخالف داده باشد. البته چندی قبل، مقاله نسبتا مفصلی با عنوان «داوری و حکمیت شرعی به عنوان یک راه حل جایگزین برای حل و فصل اختلافات» نوشته «دکتر محمد خالید»، استاد دانشکده شریعت و حقوق دانشگاه اسلامی اندونزی را مطالعه می کردم. او در متن مقاله خود توضیح داده است که «تصویب قانون شماره 10 1377 در مورد اصلاحات بانکداری، به یک مبنای رسمی صریح حقوقی برای اجرای اسلام تبدیل شد. در اندونزی حکمیت شرعی است، به طوری که حکمیت شرعی، انتخاب اصلی برای بانکداری شرعی است. هیأت ملی داوری شریعت به عنوان نهاد داوری یا یک نهاد جایگزین برای حل و فصل اختلافات ایفای نقش می کند و داوری شرعی به عنوان یک حل و فصل جایگزین اختلافات بانکی مورد پذیرش است. داوری دادگاهی است که به طور داوطلبانه توسط طرفین اختلاف تعیین می شود. حل و فصل اختلافات خارج از دادگاه ایالتی براساس اراده آزاد طرفین است.»

هر راه حل قانونی برای رسیدگی به اختلافات بانکی، دارای مزایا و معایبی است؛ کما اینکه در مورد شیوه رسیدگی قضایی گفته اند که مراجعه به محاکم بسیار تشریفاتی، پرهزینه و زمانبر است و در مواردی که احتمالا منتهی به صدور رأی قضایی به نفع بانک ها می شود، بانک در کوتاه مدت موفق به وصول مطالبات معوق خود نخواهد شد؛ حال آنکه سرعت وصول مطالبات در صنعت بانکداری، یکی از ضروریات اصلی است. از آن طرف در بحث داوری و حل وفصل کدخدامنشانه اختلافات بانکی، مزایا و کاستی ها فراوان است و احتمال بروز فساد در این گونه دادرسی خصوصی و غیرحاکمیتی نیز دور از انتظار و منتفی نیست. همچنین ارجاع موضوعات مربوط به اموال عمومی نیز نیازمند رعایت مقررات قانون اساسی است، ضمن آنکه براساس قوانین و مقررات فعلی، امکان صدور ابطال رأی داوری و برگشت همه چیز به وضعیت اولیه نیز وجود دارد. این یعنی روز از نو، بازی از نو!

در مجموع، به نظر می رسد راه حل پیش بینی شده در ماده 35 قانون بانک مرکزی برای حل و فصل اختلافات بانکی، بدون بررسی دقیق کارشناسی و امکان سنجی اجرای آن صورت گرفته است و گستردگی مصادیق «اشخاص تحت نظارت» موجب ورود بانک مرکزی به مباحث غیربانکی اشخاص خارج و غیرمرتبط با سیستم بانکی کشور خواهد شد، ضمن آنکه در این ماده جز در یک مورد، راهکارهای قانونی لازم برای دادرسی خصوصی و توافقی «اشخاص تحت نظارت» مبتنی بر نهاد داوری پیش بینی نشده است. بنابراین در کنار اصلاح سایر نقایص و تنگناهای اجرایی قانون بانک مرکزی، هموارسازی قانونی حل و فصل اختلافات بانکی از طریق گفت وگو یا ارجاع اختلاف به داوری (خصوصا در مورد بانک های دولتی) نیز بایستی پیگیری شود. به نظر می رسد برای سرعت بخشی بدین مهم، «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» باید برای حل مشکلات مورداشاره پیشقدم شوند.

پانوشت:

داوری و حکمیت شرعی به عنوان یک راه حل جایگزین برای حل و فصل اختلافات (Sharia Arbitration as an Alternative Settlement of Sharia Banking Disputes)