به سوی بانکداری تخصصی

در دهمین روز آبان ماه بود که رئیس کل بانک مرکزی در دیدار با اعضای مجمع کارآفرینان کشور از آغاز به کار سامانه بازار ارز توافقی در آینده نزدیک خبر داد و گفت که «فعالیت سامانه بازار ارز توافقی در آینده نزدیک آغاز می شود.» «محمدرضا فرزین» در این دیدار همچنین از برنامه بانک مرکزی برای «سوق دادن بانک ها به سمت تخصصی شدن» سخن گفت و افزود: «برنامه بانک مرکزی، سوق دادن بانک ها به سمت تخصصی شدن و تفکیک بانک ها براساس حوزه فعالیت های تخصصی است و بانک ها باید براساس گروه هدف و مشتریان و حوزه فعالیت، طبقه بندی شوند. برنامه بانک مرکزی در این زمینه، ایجاد بانک های تخصصی تجاری، توسعه ای و جامع، آفشور و... با اساسنامه متفاوت است.» به گفته «فرزین»، «در حال حاضر تمام بانک های کشور یک نوع فعالیت انجام می دهند و این باعث ایجاد رقابت ناسالم در بین آنها شده است. ادامه این روند به نفع بانک ها و اقتصاد کشور نیست، لذا با ایجاد بانک های تخصصی با نوع فعالیت های متفاوت که هر نوع بانک در حوزه فعالیت خود با بانک های همنوع خود رقابت می کند، این مسئله را حل خواهیم کرد.» البته رئیس کل بانک مرکزی در این دیدار توضیح نداد که وقتی هنوز «FATF» در ایران به تصویب نرسیده است چگونه می توان زمینه فعالیت بانک های آفشور و فعالیت بانکداری ایرانی در خارج از مرزها را فراهم کرد؟

تا جایی که به یاد دارم، اصطلاح «بانک تخصصی» اولین بار در سال 1358 در «لایحه قانونی اداره امور بانک ها» به کار رفت. در ماده 17 این قانون آمده است که «مجمع عمومی بانک ها می تواند نسبت به گروه بندی و ادغام بانک ها، اعم از بانک های تخصصی و تجاری و همچنین تأسیس بانک های جدید بر حسب ضرورت اقدام نماید.» شاید تشکیل «بانک صنعت و معدن» و «بانک کشاورزی»، حاصل ادغام چند بانک و مؤسسه ملی شده در نتیجه اجرای این قانون بوده است. آن روی سکه اما محصول «قانون ملی شدن بانک ها»، ایجاد میدان بی رقیب و غیررقابتی بانکداری دولتی بود که طی آن، 28 بانک و مؤسسه دولتی و خصوصی، متأثر از افکار چپ گرایانه نیروهای انقلابی در سال 1358، «ملی» شدند و مجموعه بانک های دولتی را به وجود آوردند. بدین ترتیب، مردم از حضور و سرمایه گذاری و مشارکت در صنعت بانکداری کشور، محروم و ناچار شدند که به همین بانکداری غیررقابتی دولتی بسنده کنند. پس در این فضا، صحبت از بانک های تخصصی و بانک جامع و... بیهوده به نظر می رسید.

در مورد «بانکداری تخصصی» همچنین در پیش نویس لایحه طولانی «بانکداری» که طبق شنیده ها از سوی بانک مرکزی در دست تهیه است، در تعریف واژه «بانک» آمده است: «شخص حقوقی دولتی یا غیردولتی است که به موجب قانون و یا با مجوز بانک مرکزی در ایران به ثبت رسیده، از عنوان بانک استفاده می کند و می تواند مشتمل بر انواع مختلفی از جمله؛ تجاری، تخصصی، توسعه ای، پس انداز و تسهیلات مسکن، اختصاصی، قرض الحسنه، مجازی و منطقه ای باشد.» همچنین در ماده 100 پیش نویس این لایحه در مورد نحوه تشکیل انواع بانک های جامع و تخصصی، گفته شده است: «شورای تنظیم گری و نظارت بانکی با پیشنهاد معاون تنظیم گری و نظارت و در چارچوب این قانون، مقررات ناظر بر تأسیس و اداره انواع بانک ها از قبیل جامع، تجاری، منطقه ای، توسعه ای، تخصصی، پس انداز و تسهیلات مسکن، قرض الحسنه، اختصاصی و مشارکتی را به تصویب می رساند.» در همین حال، بند «ح» ماده یک «قانون بانک مرکزی» بدون اشاره به انواع بانک ها، واژه «بانک» را اینطور معرفی کرده است: «اشخاص حقوقی که با مجوز بانک مرکزی یا به موجب قانون، تحت عنوان «بانک» یا «مؤسسه اعتباری غیربانکی» به انجام عملیات بانکی مبادرت می نمایند.» از نظر مبانی استنباط حقوقی، طرح ایجاد بانک های تخصصی در پیش نویس لایحه «بانکداری» بدین معناست که اگر قانون نباشد نمی توان بدون مصوبه مجلس و صرفا با مصوبه هیأت عالی بانک مرکزی یا تصمیم رئیس کل، بانک های موجود را به بانک های تخصصی و بانک های جامع یا تجاری تقسیم کرد؛ بنابراین از مجموع قوانین مورداشاره می توان استنباط کرد که تشکیل انواع بانک های جامع و تخصصی و بانک آفشور (جز بانک توسعه ای) نیازمند تصویب قانون است. تبدیل یک بانک معمولی همچنین نیازمند اصلاح ساختار اساسنامه، اصلاح ساختار تشکیلاتی و توانمندسازی منابع انسانی در زمینه تخصص موردنظر است.

جدا از این مباحث حقوقی و اجرایی، بانک تخصصی (SPECIALIZED BANK) به راستی چیست و با دیگر بانک ها چه تفاوتی دارد؟ آیا تشکیل بانک های تخصصی، مشکلات بانکی کشور را حل خواهد کرد و آیا مردم و بخش های مختلف اقتصادی می توانند با مشکلات کمتر، نیازهای مالی خود را از طریق بانک های تخصصی، برآورده کنند؟ اصولا پاسخ اینکه «بانک تخصصی» چیست و چه ویژگی ها و کارکردهایی دارد را باید از مسئولان بانک مرکزی پرسید؛ زیرا آنان هستند که تشکیل بانک یا بانک های تخصصی را به مردم وعده داده و در دستور کار خود قرار داده اند. بنابراین باید مردم را با کارکرد بانک های تخصصی و فواید آن، آشنا سازند. اما به طور کلی، برداشت عمومی این است که «بانک» از هر نوعی که باشد، صندوق پرداخت نیست، بلکه یک بنگاه اقتصادی است که تقریبا مجاز به انواع عملیات مشروع بانکی، از جمله تأمین و تجهیز منابع و سپرده پذیری، پرداخت انواع وام و تسهیلات بانکی، ارائه خطوط اعتباری و همچنین ارائه انواع خدمات و تعهدات بانکی (نظیر صدور ضمانت نامه و اعتبار اسنادی، عملیات دریافت و پرداخت، صدور و پذیرش انواع چک) است و مهمتر از همه اینکه بایستی به سپرده گذاران و سهامداران خود سود برساند و به آنان پاسخگو باشد. جدیدا به این قبیل بانک های مجاز به انجام همه عملیات بانکی، بانک جامع (Universal Bank) می گویند. پس بانک جامع، بانکی است که عملیات بانکی آن، محدود به موارد و موضوعات تخصصی نیست و مجاز به ارائه انواع خدمات بانکی است اما اگر حوزه فعالیت یک بانک عمدتا شامل موضوعات مشخص و تخصصی همانند سرمایه گذاری، واردات و صادرات، طرح های توسعه ای و تشکیل واحدهای تولیدی، صنعتی و خدماتی باشد، در این صورت یک بانک تخصصی خواهد بود؛ به عنوان نمونه، حوزه فعالیت «بانک صنعت و معدن» بایستی محدود به تأمین نیازهای مالی و بانکی بخش صنعت و معدن کشور باشد. همچنین حوزه فعالیت «بانک مسکن» بر همین منوال باید تأمین نیازهای مالی و بانکی بخش تولید مسکن و ساختمان و حوزه فعالیت «بانک کشاورزی» نیز متمرکز بر بخش کشاورزی باشد. پس اگر یک بانک تخصصی حوزه صنعت علاوه بر ارائه خدمات بانکی به این بخش، به بخش های کشاورزی و مسکن هم خدمات ارائه دهد، بدان معناست که برخلاف حوزه تخصصی خود عمل کرده است.

نگاهی کوتاه به لیست غیرمحرمانه مطالبات کلان غیرجاری بانک ها تا پایان شهریورماه 1403 (منتشر شده روی وب سایت بانک مرکزی)، نشان می دهد تعدادی از بانک های تخصصی، تسهیلات کلانی در بخش های دیگر پرداخت کرده اند که اساسا در حوزه فعالیت قانونی آنها نیست. قدر مسلم آنکه این گونه تسهیلات، خارج از موضوع فعالیت قانونی بانک های تخصصی مربوطه پرداخت شده است. حال سوال این است که بانک مرکزی به عنوان ناظر قانونی بانک های تخصصی و ایضا بانک های غیرتخصصی، چه اقدام نظارتی در جلوگیری از تکرار این گونه تخلفات بانک های تخصصی انجام داده است؟ واقعیت آن است که در حال حاضر، بانکداری کشورمان از حضور بانک های تخصصی بی نصیب نیست؛ به طوری که در بخش صنعت و معدن «بانک صنعت و معدن»، در زمینه کشاورزی «بانک کشاورزی»، در زمینه مسکن و ساختمان «بانک مسکن» و در زمینه صادرات «بانک توسعه صادرات ایران» فعال هستند. پس مشکل از بابت کمبود بانک های تخصصی نیست، بلکه مشکل در انحراف عملکردی برخی از بانک های تخصصی است که بعضا مشاهده می شود این گونه بانک ها در خارج از حوزه فعالیت تخصصی و قانونی خود تسهیلات می دهند و یا فعالیت خارج از اساسنامه دارند. به نظر نگارنده، این وضعیت می تواند ناشی از تشریفاتی بودن مجامع این بانک ها و ناکافی بودن نظارت قانونی بانک مرکزی و بازرسان قانونی بانک ها در جلوگیری از این گونه فعالیت خارج اساسنامه ای باشد.

به نظر می رسد تنها کمبود بانک های تخصصی در کشور، فقدان بانک یا بانک های توسعه ای است. تشکیل بانک توسعه ای در برنامه هفتم، مورد توجه قرار گرفته و در بند «چ» ماده 8 آن، آمده است: «به منظور ایجاد رونق در بخش های مولد اقتصاد کشور از طریق تأمین مالی پایدار طرح های کلان توسعه ای و طرح های تملک دارایی های سرمایه‎ای ملی، دولت مکلف است تا پایان سال اول برنامه، یکی از بانک های تخصصی را با اصلاح اساسنامه آن با سرمایه و امکانات موجود به «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» تبدیل کند و اساسنامه آن را به تصویب مجلس برساند. همچنین دولت مجاز است با استفاده از ظرفیت، سرمایه، امکانات و نیروی انسانی سایر بانک های دولتی، نسبت به ایجاد «بانک های توسعه ای بخشی» اقدام قانونی به عمل آورده و اساسنامه این بانک ها را به تصویب هیأت وزیران برساند.»

در مورد سیر فعالیت بانک های توسعه ای در ایران، باید گفت که «بانک توسعه صنعتی و معدنی»، دومین بانک توسعه صنعتی در سال 1338 (که ضمنا اولین بانک توسعه ای خصوصی در کشور به شمار می آمد) با سرمایه 400 میلیون ریال به صورت شرکت سهامی عام تأسیس شد. این بانک متعلق به بخش خصوصی بود و حدود 87 درصد سهام این بانک به افراد و مؤسسات ایرانی و 13 درصد بقیه متعلق به 19 بانک و مؤسسه خارجی بود. براساس اخبار رسمی، این بانک تا پایان سال 1356 نزدیک به 222 میلیارد ریال وام صنعتی و سرمایه در گردش برای ایجاد و توسعه صنایع ایران پرداخت کرده بود و در سرمایه 148 واحد تولیدی و خدماتی به مبلغ 49.2 میلیارد ریال مشارکت داشت. بانک توسعه ای بعدی، «بانک اعتبارات صنعتی» به عنوان اولین بانک توسعه صنعتی در ایران است که به موجب قانون برنامه عمرانی هفت ساله دوم کشور در سال 1335 با سرمایه اولیه 600 میلیون ریال و به منظور ایجاد و تقویت کارآفرینان بخش خصوصی تأسیس شد. سهام اولیه این بانک تماما به دولت تعلق داشت، ولی پس از حدود 20 سال فعالیت، تصمیم گرفته شد که با فروش تدریجی سهام به بخش خصوصی، موجبات غیردولتی شدن بانک مزبور فراهم گردد. در اواخر سال 1356 با فروش تدریجی حدود 5 درصد سهام به بخش خصوصی، زمینه غیردولتی شدن این بانک آغاز شد. طبق گزارش رسانه ها، این بانک در مدت 22 سال فعالیت خود، 1107 فقره تسهیلات به مبلغ 86.7 میلیارد ریال به واحدهای تولیدی و خدماتی پرداخت کرده و در سرمایه گذاری 70 واحد تولیدی و خدماتی نیز به مبلغ 11 میلیارد ریال، مشارکت حقوقی داشته است.

این دو بانک از جمله نمونه های موفق بانک های توسعه ای بودند که به همراه سایر بانک های دولتی و خصوصی در اوایل انقلاب، «ملی» اعلام شدند. از ادغام بانک های صنعتی و توسعه ای مورداشاره، «بانک صنعت و معدن» متولد شد که طبق اساسنامه مصوب آن، گرچه در حال حاضر یک بانک توسعه ای نیست و با تصمیم بر تاسیس شعب در دهه 1380، به بانک تجاری بیشتر شبیه شده است، اما به هر حال، تخصص کارشناسان این بانک در زمینه صنعت و معدن است. بنابراین در شرایط فعلی به نظر می رسد که «بانک صنعت و معدن»، بهترین گزینه برای تبدیل شدن به یک بانک توسعه ای است و در نتیجه برای تشکیل بانک توسعه ای، دیگر نیازی نیست که بر تشکیلات عریض و طویل بانک های فعلی افزود و سرمایه مملکت را صرف توسعه تشکیلاتی بانک ها کرد، بلکه می توان با اصلاح ساختاری اساسنامه و تجدیدنظر در ساختار و تشکیلات «بانک صنعت و معدن» و مشروط به استفاده از مدیران و کارشناسان باسواد و توسعه گرا، این بانک را به یک بانک توسعه ای موفق تبدیل کرد.

بنابراین همانطور که اشاره کردم، حضور و فعالیت در زمینه «بانکداری تخصصی» نه تنها نیازمند تشکیل بانک یا بانک های جدید نیست، بلکه می توان بانک های تخصصی موجود را اصلاح ساختاری کرد و حوزه فعالیت تخصصی آنها را قانونمند نمود و همواره مراقب بود که بانک های جامع و تخصصی، کمترین انحراف و تخلفی از فعالیت مجاز بانکی خود نداشته باشند. به باور نگارنده، اولویت اصلی بانک مرکزی در حال حاضر - به ویژه با بازگشت «دونالد ترامپ» به کاخ سفید و آغاز ریاست جمهوری او از ماه ژانویه - بایستی تمرکز بر جلوگیری از افزایش نرخ ارز و کنترل تورم باشد. حرکت به سمت «بانکداری تخصصی» اگرچه ضروری است، اما هم اکنون اولویت اصلی صنعت بانکداری ایران نیست و تاثیر چندانی هم در راحتی مردم و بهره مند شدن بهتر از خدمات بانکی نخواهد داشت. بنابراین برای راه اندازی بانک یا بانک های تخصصی و توسعه ای، نیازی به تشکیل بانک های جدید نیست و می توان از مجموعه بانک های دولتی و غیردولتی موجود استفاده کرد. همچنین بر فعالیت همه بانک ها، چه بانک های دولتی و چه خصوصی بایستی نظارت مؤثر و غیرتشریفاتی داشت و در برابر تخلفات بانکی، عکس العمل مناسب و قانونی نشان داد. بخش غیردولتی بانکداری کشور، زمانی از طرح و برنامه بانک مرکزی برای حرکت به سمت «بانکداری تخصصی» استقبال خواهد کرد که این سرمایه گذاری را سودآور تشخیص دهد. در صنعت بانکداری، ایده‎پردازی صرف و عدم توجه به واقعیت های میدانی هرگز جواب نمی دهد. به بانک مرکزی توصیه می کنم که گزارش کارشناسی هزینه-فایده تبدیل بانک های فعلی به بانک های تخصصی را هرچه زودتر به مردم ارائه کند. در صنعت بانکداری، گاهی فاصله بین ایده تا واقعیت، از زمین تا آسمان است.