بانک های تخصصی: از ایده تا واقعیت

در حالی که نرخ ارز، سکه و تورم همچنان بی قرار است، ظاهرا تشکیل بانک های تخصصی (SPECIALIZED BANKS) در دستور کار بانک مرکزی قرار گرفته است. رئیس کل بانک مرکزی در این مورد گفته است: «برنامه بانک مرکزی، سوق دادن بانک ها به سمت تخصصی شدن و تفکیک بانک ها براساس حوزه فعالیت های تخصصی است و بانک ها باید براساس گروه هدف و مشتریان و حوزه فعالیت، طبقه بندی شوند؛ برنامه بانک مرکزی در این زمینه، ایجاد بانک های تخصصی تجاری، توسعه ای و جامع، آفشور و... با اساسنامه متفاوت است.» البته جناب رئیس کل در این سخنرانی، توضیح نداده است که وقتی هنوز «FATF» تصویب نشده چگونه می توان زمینه فعالیت بانک های آفشور و فعالیت بانکداری ایرانی در خارج از مرزها را فراهم کرد؟

تا آنجایی که به یاد دارم، اصطلاح «بانک تخصصی» برای اولین بار در لایحه قانونی اداره امور بانک ها، مصوب شورای انقلاب به کار رفته است. ماده 17 قانون مورد اشاره در این زمینه، گفته است: «مجمع عمومی بانک ها می تواند نسبت به گروه بندی و ادغام بانک ها، اعم از بانک های تخصصی و تجاری و همچنین تأسیس بانک های جدید بر حسب ضرورت اقدام نماید.» شاید تشکیل «بانک صنعت و معدن» و «بانک کشاورزی»، حاصل ادغام چند بانک و مؤسسه ملی شده در نتیجه اجرای این قانون بوده است. آن سوی سکه اما محصول قانون ملی شدن بانک ها، ایجاد میدان بی رقیب و غیررقابتی بانکداری دولتی بود که طی آن، حدود 28 بانک و مؤسسه دولتی و خصوصی، متأثر از افکار به شدت چپ گرایانه نیروهای انقلابی در اوایل انقلاب، «ملی» شدند و مجموعه بانک های دولتی را به وجود آوردند. در نتیجه قانون مورداشاره، مردم به مدت یک دهه از حضور و سرمایه گذاری و مشارکت در صنعت بانکداری کشور، محروم و ناچار شدند که به همین بانکداری غیررقابتی دولتی بسنده کنند. پس در این فضا، صحبت از بانک های تخصصی و بانک جامع و... بیهوده به نظر می رسید.

در مورد بانک های تخصصی همچنین در پیش نویس لایحه بسیار طولانی «بانکداری» که بنا به اطلاع توسط بانک مرکزی در دست تهیه و تدوین است، در تعریف واژه «بانک» گفته شده است: «شخص حقوقی دولتی یا غیردولتی است که به موجب قانون و یا با مجوز بانک مرکزی در ایران به ثبت رسیده، از عنوان بانک استفاده می کند و می تواند مشتمل بر انواع مختلفی از جمله؛ تجاری، تخصصی، توسعه ای، پس انداز و تسهیلات مسکن، اختصاصی، قرض الحسنه، مجازی و منطقه ای باشد.» همچنین در ماده 100 پیش نویس لایحه مورداشاره، در مورد نحوه تشکیل انواع بانک های جامع و تخصصی، گفته شده است: «شورای تنظیم گری و نظارت بانکی با پیشنهاد معاون تنظیم گری و نظارت و در چارچوب این قانون، مقررات ناظر بر تأسیس و اداره انواع بانک ها از قبیل جامع، تجاری، منطقه ای، توسعه ای، تخصصی، پس انداز و تسهیلات مسکن، قرض الحسنه، اختصاصی و مشارکتی را به تصویب می رساند.» این در حالی است که بند «ح» ماده یک قانون بانک مرکزی نیز بدون اشاره به انواع بانک ها، واژه «بانک» را اینطور معرفی کرده است: «مؤسسه اعتباری: اشخاص حقوقی که با مجوز بانک مرکزی یا به موجب قانون، تحت عنوان «بانک» یا «مؤسسه اعتباری غیربانکی» به انجام عملیات بانکی مبادرت می نمایند.» از نظر مبانی استنباط حقوقی، طرح ایجاد بانک های تخصصی در پیش نویس لایحه «بانکداری» بدین معناست که اگر قانون نباشد نمی توان بدون مصوبه مجلس و صرفا با مصوبه هیأت عالی بانک مرکزی، یا تصمیم رئیس کل، بانک های موجود را به بانک های تخصصی و بانک های جامع یا تجاری تقسیم کرد؛ بنابراین از مجموع قوانین مورداشاره می توان استنباط نمود که تشکیل انواع بانک های جامع و تخصصی و بانک آفشور (جز بانک توسعه ای) نیارمند تصویب قانون است. در این زمینه همچنین باید توجه داشت که تبدیل یک بانک معمولی، نیازمند اصلاح ساختار اساسنامه، اصلاح ساختار تشکیلاتی و توامندسازی منابع انسانی در زمینه تخصص موردنظر است.

صرف نظر از مباحث حقوقی و اجرایی مورداشاره، اکنون پرسش آن است که بانک تخصصی (SPECIALIZED BANK) چیست و با سایر انواع بانک ها چه تفاوتی دارد و آیا در شرایط فعلی، تشکیل بانک یا بانک های تخصصی، مشکلات بانکی مردم را حل خواهد کرد و آیا مردم و بخش های مختلف اقتصادی کشور می توانند با مشکلات کمتر، نیازهای مالی خود را از طریق بانک های تخصصی، برآورد کنند؟ علی الاصول پاسخ اینکه «بانک تخصصی» چیست و چه ویژگی ها و کارکردهایی دارد، را باید از مسئولان بانک مرکزی پرسید؛ زیرا آنان هستند که تشکیل بانک یا بانک های تخصصی را به مردم وعده داده و آن را در دستور کار خود قرار داده اند. بنابراین بایستی مردم را با کارکرد بانک های تخصصی و فواید مترتب با آن، آشنا سازند. اما به طور کلی، برداشت عمومی این است که «بانک» از هر نوع که باشد، صندوق پرداخت نیست، بلکه «بانک» یک مؤسسه اقتصادی و انتفاعی است که تقریبا مجاز به انواع عملیات مشروع بانکی، از جمله تأمین و تجهیز منابع و سپرده پذیری، پرداخت انواع وام و تسهیلات بانکی، ارائه خطوط اعتباری و همچنین ارائه انواع خدمات و تعهدات بانکی (نظیر صدور ضمانت نامه و اعتبار اسنادی، عملیات دریافت و پرداخت، صدور و پذیرش انواع چک) است و مهمتر از همه اینکه می بایستی به سپرده گذاران و سهامداران خود سودرسانی کند و در برابر آنان پاسخگو باشد. جدیدا به این قبیل بانک های مجاز به انجام همه عملیات بانکی، بانک جامع (Universal Bank) می گویند. پس بانک جامع، بانکی است که عملیات بانکی آن، محدود به موارد و موضوعات تخصصی نیست و مجاز به ارائه انواع خدمات بانکی است، اما اگر حوزه فعالیت یک بانک عمدتا شامل موضوعات مشخص و تخصصی، همانند سرمایه گذاری، واردات و صادرات، طرح های توسعه ای و تشکیل واحدهای تولیدی، صنعتی و خدماتی باشد، در این صورت یک بانک تخصصی خواهد بود؛ به عنوان مثال، حوزه فعالیت بانکی «بانک صنعت و معدن» بایستی محدود به تأمین نیازهای مالی و بانکی بخش صنعت و معدن کشور باشد. همچنین حوزه فعالیت «بانک مسکن» نیز بر همین منوال، تأمین نیازهای مالی و بانکی بخش تولید مسکن و ساختمان و حوزه فعالیت «بانک کشاورزی» هم متمرکز بر بخش کشاورزی است. پس اگر یک بانک تحصصی حوزه صنعت، همراه با ارائه خدمات بانکی به این بخش، به بخش های کشاورزی و مسکن نیز ارائه خدمات نماید، بدان معناست که برخلاف حوزه تخصصی خود عمل کرده است.

نگاهی اجمالی به لیست غیرمحرمانه مطالبات کلان غیرجاری بانک ها تا پایان شهریورماه 1403 (منتشر شده روی وب سایت بانک مرکزی)، نشان می دهد تعدادی از بانک های تخصصی، تسهیلات کلانی در بخش های دیگر پرداخت کرده اند که اساسا در حوزه فعالیت قانونی آنها نیست. قدر مسلم آنکه این گونه تسهیلات، خارج از موضوع فعالیت قانونی بانک های تخصصی مربوطه پرداخت شده است. بسیار خب، بانک مرکزی به عنوان ناظر قانونی بانک های تخصصی و ایضا بانک های غیرتخصصی، چه اقدام نظارتی در جلوگیری از تکرار این گونه تخلفات بانک های تخصصی انجام داده است؟ واقعیت آن است که در حال حاضر، بانکداری کشورمان از حضور بانک های تخصصی بی نصیب نیست؛ به طوری که در بخش صنعت و معدن «بانک صنعت و معدن»، در زمینه کشاورزی و بخش های مختلف آن «بانک کشاورزی»، در زمینه مسکن و ساختمان و صنایع وابسته به آن «بانک مسکن» و در زمینه صادرات «بانک توسعه صادرات ایران» فعال هستند. پس مشکل از بابت کمبود بانک های تخصصی نیست، بلکه مشکل در انحراف عملکردی برخی از بانک های تخصصی است که بعضا مشاهده می شود این گونه بانک ها در خارج از حوزه فعالیت تخصصی و قانونی خود، تسهیلات می پردازند و یا فعالیت خارج از اساسنامه دارند. به نظر نگارنده، این وضعیت می تواند ناشی از تشریفاتی بودن مجامع این بانک ها و ناکافی بودن نظارت قانونی بانک مرکزی و بازرسان قانونی بانک ها در جلوگیری از این گونه فعالیت خارج اساسنامه ای باشد.

به نظر می رسد که تنها کمبود بانک های تخصصی در کشور، فقدان بانک یا بانک های توسعه ای است. تشکیل بانک توسعه ای در برنامه هفتم نیز مورد توجه قرار گرفته و در بند «چ» ماده 8 آن، مقرر شده است: «به منظور ایجاد رونق در بخش های مولد اقتصاد کشور از طریق تأمین مالی پایدار طرح های کلان توسعه ای و طرح های تملک دارایی های سرمایه ای ملی، دولت مکلف است تا پایان سال اول برنامه، یکی از بانک های تخصصی را با اصلاح اساسنامه آن با سرمایه و امکانات موجود به «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» تبدیل کند و اساسنامه آن را به تصویب مجلس برساند. همچنین دولت مجاز است با استفاده از ظرفیت، سرمایه، امکانات و نیروی انسانی سایر بانک های دولتی، نسبت به ایجاد «بانک های توسعه ای بخشی» اقدام قانونی به عمل آورده و اساسنامه این بانک ها را به تصویب هیأت وزیران برساند.»

در زمینه سیر فعالیت بانک های توسعه ای در ایران، باید توجه داشت که «بانک توسعه صنعتی و معدنی»، دومین بانک توسعه صنعتی در سال ١٣٣٨ (که ضمنا اولین بانک توسعه ای خصوصی در کشور به شمار می آمد) با سرمایه ۴٠٠ میلیون ریال به صورت شرکت سهامی عام تأسیس شد. این بانک متعلق به بخش خصوصی بود و حدود ٨٧ درصد سهام این بانک به افراد و مؤسسات ایرانی و ١٣ درصد بقیه متعلق به ١٩ بانک و مؤسسه خارجی بود. براساس اخبار منتشرشده، این بانک تا پایان سال ١٣۵۶ نزدیک به ٢٢٢ میلیارد ریال وام صنعتی و سرمایه در گردش برای ایجاد و توسعه صنایع ایران، پرداخت کرده بود و در سرمایه ١۴٨ واحد تولیدی و خدماتی به مبلغ ٢/۴٩ میلیارد ریال مشارکت داشت. بانک توسعه ای بعدی، «بانک اعتبارات صنعتی» به عنوان اولین بانک توسعه صنعتی در ایران است که به موجب قانون برنامه عمرانی هفت ساله دوم کشور در سال ١٣٣۵ با سرمایه اولیه ۶٠٠ میلیون ریال و به منظور ایجاد و تقویت کارآفرینان بخش خصوصی تأسیس گردید. سهام اولیه این بانک تماما به دولت تعلق داشت، ولی پس از حدود ٢٠ سال فعالیت، تصمیم گرفته شد که با فروش تدریجی سهام به بخش خصوصی، موجبات غیردولتی شدن بانک مزبور فراهم گردد. در اواخر سال ١٣۵۶ با فروش تدریجی حدود 5 درصد سهام به بخش خصوصی، زمینه غیردولتی شدن بانک آغاز شد. طبق گزارش رسانه ها، این بانک در مدت ٢٢ سال فعالیت خود، ١١٠٧ فقره تسهیلات به مبلغ کل ۷/٨۶ میلیارد ریال به واحدهای تولیدی و خدماتی پرداخت کرده و در سرمایه گذاری ٧٠ واحد تولیدی و خدماتی نیز به مبلغ ١١ میلیارد ریال، مشارکت حقوقی داشته است.

این دو بانک از جمله نمونه های موفق بانک های توسعه ای در قبل از انقلاب بودند که همانطور که اشاره شد، در اوایل انقلاب به همراه سایر بانک های دولتی و خصوصی، «ملی» اعلام شدند. از ادغام بانک های صنعتی و توسعه ای مورد اشاره، «بانک صنعت و معدن» پدید آمد که براساس اساسنامه مصوب آن، گرچه در حال حاضر یک بانک توسعه ای نیست و (با تصمیم بر تاسیس شعب در دهه ١٣٨٠) به بانک تجاری بیشتر شبیه شده است، اما به هر حال، تخصص کارشناسان این بانک در زمینه صنعتی و معدنی است. بنابراین در شرایط فعلی به نظر می رسد که «بانک صنعت و معدن»، مناسب ترین گزینه برای تبدیل شدن به یک بانک توسعه ای است و در نتیجه برای تشکیل بانک توسعه ای، دیگر نیازی نیست که بر تشکیلات عریض وطویل بانک های فعلی افزود و سرمایه مملکت را صرف توسعه تشکیلاتی بانک ها کرد، بلکه می توان با اصلاح ساختاری اساسنامه و تجدیدنظر در ساختار و تشکیلات «بانک صنعت و معدن» و مشروط به استفاده از مدیران و کارشناسان باسواد و توسعه گرای بانکی، این بانک را به یک بانک توسعه ای موفق تبدیل کرد.

در مجموع، به نظر می رسد در حال حاضر، حضور و فعالیت در زمینه بانکداری تخصصی، نیازمند تشکیل بانک یا بانک های جدید نیست، بلکه بایستی بانک های تخصصی موجود را اصلاح ساختاری و اساسنامه ای کرد و موضوع فعالیت تخصصی آنان را قانونمند نمود و همواره مراقب بود که بانک های جامع و بانک های تخصصی، کمترین تخلف و انحرافی از فعالیت مجاز بانکی خود نداشته باشند. به باور نگارنده، اولویت اصلی بانک مرکزی در حال حاضر - به ویژه با ورود دوباره «دونالد ترامپ» به کاخ سفید - بایستی تمرکز بر جلوگیری از افزایش نرخ ارز و کنترل تورم باشد. تشکیل بانک توسعه ای و بانکداری تخصصی اگرچه ضروری است، اما هم اکنون اولویت اصلی صنعت بانکداری ایران نیست و تاثیر چندانی نیز در راحتی مردم و بهره مند شدن بهتر از خدمات بانکی نخواهد داشت. افزون بر آن، برای راه اندازی بانک یا بانک های تخصصی و توسعه ای، نیازی به تشکیل بانک های دولتی و خصوصی جدید نیست، بلکه می توان از مجموعه بانک های دولتی و غیردولتی موجود استفاده کرد و براساس ظرفیت های منابع انسانی و تشکیلاتی هر بانک، فعالیت آنها را در موضوعات تخصصی مشخصی، محدود نمود. در همین حال، بر فعالیت همه بانک ها، چه دولتی و چه خصوصی، نظارت مؤثر و غیرتشریفاتی داشت و در برابر تخلفات بانکی، عکس العمل مناسب و قانونی نشان داد. ضمنا در این رهگذر باید به این نکته مهم، توجه داشت که بخش غیردولتی بانکداری کشور، زمانی از طرح و برنامه بانک مرکزی برای تشکیل بانک های تخصصی و تامین هزینه مورد نیاز آن استقبال خواهد کرد که این سرمایه گذاری را سودآور تشخیص دهد. در صنعت بانکداری، ایده پردازی صرف و عدم توجه به واقعیت های میدانی، جواب نمی دهد. پس به بانک مرکزی توصیه می شود که گزارش کارشناسی هزینه-فایده تبدیل بانک های فعلی به بانک های تخصصی را هرچه زودتر به مردم ارائه نماید. در بانکداری، بین ایده تا واقعیت، فاصله زیاد است.