قانون بانک مرکزی نیازمند بازنگری

از قدیم گفته اند که قانون، وحی منزل نیست. پس همه قوانین، حتی قانون اساسی نیز در صورت غیرکارا بودن و ضرورت اجرایی قابل اصلاح و بازنگری است. اما پرسش آن است که یک قانون چه زمانی نیازمند بازنگری و اصلاح است؟ معمولا زمانی که متن قانون موردنظر به صورت غیرکارشناسی، طراحی و بی اعتنا به نظریات کارشناسان نهادهای ذی ربط، با غرور سیاسی به سرعت تصویب می شود، نواقص آن در مراحل اجرایی آرام آرام مشخص خواهد شد و برای مجریان قانون، تنگناها و ناسازگاری های اجرایی به وجود می آورد. در مواردی دیگر، کهنگی قانون و فقدان روزآمدی آن، قانون را نیازمند اصلاح می کند. اصلاح قانون نیز معمولا در متن آن انجام می گیرد. در بعضی مواقع نیز قانونگذار راه غیرمستقیم را برای اصلاح قانون برمی گزیند و قانون را از طریق یک قانون دیگر اصلاح یا تکمیل می کند. نمونه قانونی که به نظر سخت نیازمند بازنگری است، قانون جدید بانک مرکزی است.

قانون بانک مرکزی، پس از فراز و فرودهای فراوان سرانجام در تاریخ 11 آبان ماه 1402 به تصویب نهایی مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید و یک ماه بعد در تاریخ 11 آذرماه 1402 توسط رئیس جمهور فقید به دستگاه های اجرایی ذی ربط ابلاغ شد. از آنجا که از چند سال پیش تاکنون در جریان طراحی و اصلاح این قانون بوده ام، تصور می کنم قانون مورداشاره به دلایل متعددی از جمله ضعف ساختاری و نحوه تنظیم و تصویب، از جمله قوانینی است که نیازمند اصلاح باشد؛ در غیر آن صورت در سال های آتی، نظام بانکی کشور را دچار چالش های اساسی خواهد کرد. دلیل این موضوع نیز روشن است. قانون بانک مرکزی برای تصویب و ابلاغ نهایی، پروسه ای نسبتا طولانی را پیمود. این قانون در ابتدا تحت عنوان طرح نظام بانکداری جمهوری اسلامی ایران مطرح و به طور مفصل در بیش از ۲۰۰ ماده به صورت طرح قانونی تنظیم شده بود و مباحث متنوعی در حوزه ساختار بانک مرکزی، مسئولیت ها و اختیارات قانونی و عملیات بانکی و... را دربر می گرفت. البته دولت وقت و مدیریت بانک مرکزی در طراحی و تنظیم آن نه تنها مداخله نداشتند؛ بلکه با آن مخالف نیز بودند. در پروسه اجرا هم کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی و هم شورای هماهنگی بانک های دولتی و هم انجمن مدیران بانکی کشور به تفصیل نظرات کارشناسی خود را براساس تجارب بانکداری در مورد آن اعلام داشتند اما در کمال تعجب، بانک مرکزی نماینده دولت در این طرح تعیین شد و تصور می شد که در جریان تصویب، بانک مرکزی همچنان به مخالفت کارشناسی خود با این طرح ادامه دهد، اما برخلاف انتظار انصافا در زمان تصویب این طرح در صحن علنی مجلس، نمایندگان محترم بانک مرکزی بیش از طراحان قانون از آن دفاع نمودند.

در ادامه این سیر قانونگذاری به دلیل مطول بودن متن طرح پیشنهادی و ایرادات فراوان کارشناسی سرانجام مجلس رضایت داد که این طرح نسبتا طولانی عملا به دو قسمت تقسیم شود؛ بخشی از آن مجموعا در 67 ماده به عنوان «قانون بانک مرکزی» به تصویب نهایی رسید و رسما ابلاغ شده است. بخشی از این طرح نیز تحت عنوان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی» در 90 ماده تنظیم شده و توسط مجلس سابق جهت اعلام نظر به شبکه بانکی ابلاغ شده است، اما ظاهرا به علت عجله طراحان این طرح بانکی، بخش هایی از این طرح ناپخته 90 ماده ای در برنامه هفتم گنجانده شد و همراه برنامه به تصویب نهایی رسید. در فرصتی دیگر در مورد این طرح 90 ماده ای بانکداری اسلامی به طور مفصل خواهم نوشت.

به هرحال، دولت در طراحی و تنظیم قانون بانک مرکزی، مداخله ای نداشته است. بنا به برخی گفته ها، متن این قانون به صورت طرح قانونی توسط یکی از روحانیون عضو کمیسیون اقتصادی مجلس به رشته تحریر درآمده است، اما مشخص نیست که مواد مفصل و مختلف این طرح بسیار مفصل از قوانین بانکی کدام کشور، ترجمه یا اقتباس شده است. متنی طولانی که مواد آن بارها کم وزیاد شد. در نهایت پس از تصویب و ارجاع قانون به شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام با ده ها ایراد شورای نگهبان و مجمع تشخیص روبه رو و معلوم شد که نتیجه بی اعتنایی به نظریات کارشناسی شبکه بانکی کشور و مدیران صاحب نظر بانکی، چیزی جز یک قانون دارای ایرادات اساسی نمی تواند باشد. سرانجام این طرح در 67 ماده به تصویب رسید و به بانک مرکزی و سایر دستگاه های ذی ربط جهت اجرا ابلاغ گردید.

کمتر از یک سال پس از تصویب قانون بانک مرکزی به نظر می رسد اشکالات و ایرادات اساسی این قانون در مراحل اجرایی بیشتر مشخص خواهد شد. از جمله این اشکالات، طراحی ساختار به شدت دولتی بانک مرکزی، کاهش استقلال بانک مرکزی و تأکید بر افزایش فوق العاده اقتدار آن، در مواردی تعارض صلاحیت ها و مسئولیت های قانونی هیأت عالی بانک مرکزی با وظایف و صلاحیت های قانونی هیأت عامل بانک مرکزی و این دو با مجمع عمومی بانک مرکزی، تغییر ساختار هیأت انتظامی بانک مرکزی و تشکیل آن به صورت شبه دادگستری و درگیر نمودن بانک مرکزی با تخلفات اشخاص حقیقی یا حقوقی خارج از شبکه بانکی کشور تحت عنوان «اشخاص تحت نظارت»، وسعت بخشی فوق العاده و بی‎ قاعده و درعین حال غیرضروری به مفهوم «تعارض منافع» در عملیات بانکی و در نتیجه درگیر کردن مدیران بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور با این مفهوم است. در اینجا به پاره ای از اشکالات قانون مورد بحث پرداخته می شود.

اول: تعارض در ساختارهای تشکیلات بانک مرکزی و وظایف و اختیارات آنها در قانون جدید بانک مرکزی، عالی ترین نهاد بانکی کشور، یعنی شورای پول و اعتبار دیگر وجود خارجی ندارد بلکه به جای آن، یک نهاد تازه تأسیس به نام «هیأت عالی» ایجاد شده است. اولین پرسش در این زمینه، آن است که آیا هیأت عالی بانک مرکزی، یک نهاد سیاستگذار است یا یک نهاد مدیریتی؟ شاید بهتر است بگوییم هیأت عالی هم نهاد سیاستگذار است و هم نهاد مدیریتی. در این صورت پس هیأت عامل بانک مرکزی چه کاره است؟! توجه داشته باشیم که در قانون جدید مواردی همچون:

* اتخاذ تصمیم درخصوص تعیین هیأت سرپرستی موقت بازسازی و گزیر مؤسسات اعتباری متخلف یا در معرض خطر

* اجازه تأسیس و تعطیلی شعب، نمایندگی ها، مؤسسات و شرکت های تابعه بانک مرکزی در چارچوب قوانین و مقررات مرتبط

* اتخاذ تدابیر لازم برای مدیریت نقدینگی و هدایت تسهیلات و اعتبارات بانکی در جهت تحقق هدف مذکور در جزء (۳) بند «ب» ماده (۳) این قانون

* اتخاذ تصمیم درخصوص انتشار یا از گردش خارج نمودن انواع اسکناس و مسکوک و سایر انواع پول ملی

* اتخاذ تصمیم در مورد تعیین سقف نرخ سود سپرده های سرمایه گذاری و تسهیلات مبتنی بر عقود با بازدهی معین

* اتخاذ تصمیم در مورد نرخ کارمزد تسهیلات قرض الحسنه معادل هزینه پرداخت تسهیلات

* اتخاذ تصمیم در مورد نرخ کارمزد انواع خدمات بانکی متناسب با هزینه تمام شده خدمات

* و اتخاذ تصمیم درخصوص اعطای اعتبار به صندوق ضمانت سپرده ها، به هیأت عالی واگذار شده است.

هیأت عالی بانک مرکزی برای انجام وظایف مدیریتی مورداشاره، شورای سیاستگذاری پولی ارزی و شورای تنظیم گری و نظارت بانکی را در اختیار دارد. این در حالی است که «اجرای کلیه وظایف و به کارگیری اختیارات بانک مرکزی در این قانون، در چارچوب مصوبات هیأت عالی برعهده هیأت عامل است. همچنین هیأت عامل مکلف به اجرای سایر اموری است که از سوی هیأت عالی یا رئیس کل ارجاع می گردد. مصوبات هیأت عامل پس از تأیید رئیس کل، معتبر خواهد بود» و اینکه «رئیس کل، بالاترین مقام اجرایی بانک مرکزی است و مسئولیت اداره بانک مرکزی و اجرای این قانون و مقررات مربوط به آن را برعهده دارد. رئیس کل، عهده دار کلیه امور اجرایی بانک مرکزی است و در چارچوب مصوبات هیأت عالی در قبال اقدامات بانک مرکزی به رئیس جمهور پاسخگوست». از نظر مدیریتی، منطقی نیست که برای اجرای مباحث مدیریتی، چند نهاد را درگیر مباحث اجرایی کرد و از آنان مسئولیت پاسخگویی را انتظار داشت. خلاصه آنکه قانون باید به طور شفاف مشخص نماید که آیا نهادی به نام «هیأت عالی بانک مرکزی» یک نهاد مدیریتی و اجرایی است یا نهاد سیاستگذار است؟ اگر هیأت عالی صرفا نهادی سیاستگذار است، پس چرا اختیارات اجرایی برای آن تعیین شده است؟ اما اگر هیأت عالی همانند هیأت عامل بانک مرکزی، نهادی اجرایی و مدیریتی است، پس هیأت عامل بانک مرکزی در این وضعیت چه جایگاهی دارد؟ از آنجایی که تعدادی از اعضای هیأت عالی از قوه قضائیه یا اعضای هیأت دولت هستند آیا این پدیده مانع از استقلال عمل بانک مرکزی و به ویژه هیأت عامل آن در امور مدیریتی و اجرایی نخواهد بود؟!

دوم: تعارض منافع به طور ساده در سیاستگذاری و اجرای عملیات بانکی باید به گونه ای رفتار کرد که منافع مشتریان و سهامداران بانک و سایر افراد ذی نفع، تعرض نداشته باشد و مدیران بانکی در فرآیندهای سیاستگذاری اجرایی، ردپایی برای خود در نظر نگیرند؛ زیرا به هرحال، بانک یک مؤسسه مالی پرقدرت است و اگر قرار باشد که مدیران و مراجع سیاستگذار بانک در هر نوع سیاستگذاری و عملیات اجرایی، ردپایی برای خود در نظر بگیرند قطعا تعارض منافع محقق خواهد شد. پس در صنعت بانکداری، رعایت تعارض منافع هم در سیاستگذاری و هم در عملیات بانکی ضروری است، اما افراط در موضوع تعارض منافع قطعا مانع از روان سازی امور بانکی و خلق ابتکارات مدیریتی خواهد بود. در فصل دهم از قانون بانک مرکزی به موضوع تعارض منافع پرداخته شده است. در این قانون، وصول تعارض منافع بدین ترتیب است: «اعضای مجمع عمومی، هیأت عالی و شوراهای تخصصی ذیل آن، هیأت عامل، هیأت نظار، شورای فقهی، هیأت انتظامی، مدیران و سایر کارکنان مؤثر بانک مرکزی به تشخیص هیأت نظار مشمول احکام زیر هستند:

الف- در ابتدا و انتهای دوره مسئولیت، باید «کاربرگ عدم تعارض منافع» را تکمیل نموده و به رئیس هیأت نظار تحویل دهند. رئیس هیأت نظار موظف است کاربرگ های تکمیل شده را برای رئیس قوه قضائیه ارسال کند.

اطلاعات زیر باید در کاربرگ عدم تعارض منافع درج گردد:

۱-فهرست دارایی های خود، همسر و فرزندان در زمان آغاز مسئولیت در بانک مرکزی

۲-فعالیت های اقتصادی، مالی، تجاری و مشاغل تمام وقت یا پاره وقت خود، همسر و فرزندان در پنج سال گذشته

ب- درصورتی که انجام امور محوله و شرکت در جلسات و رأی گیری ها به نوعی مرتبط با منافع خود فرد یا بستگان درجه یک او باشد، باید موضوع را قبلا به صورت مکتوب به رئیس هیأت نظار اعلام نماید.

پ- افراد مذکور در صدر این ماده که طبق قانون باید به صورت تمام وقت در خدمت بانک مرکزی باشند، نمی توانند هم زمان شغل یا سمت موظف یا غیرموظف اعم از مدیریتی، کارشناسی یا مشاوره ای در بخش دولتی یا غیردولتی داشته باشند. این ممنوعیت شامل موارد مستثنی شده ذیل اصل یک صد و چهل و یکم (۱۴۱) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نمی شود.

ت- اشخاص موضوع این ماده و همسر و فرزندان آنها نباید سهامدار مؤثر، عضو هیأت مدیره، هیأت عامل یا مشاور «اشخاص تحت نظارت» باشند.

ث- درصورتی که والدین، پدربزرگ، مادربزرگ، همسرِ فرزند، فرزند، فرزند، برادر یا خواهر اشخاص مذکور در صدر این ماده با یکی از «اشخاص تحت نظارت» دارای ارتباط مدیریتی یا مشاوره ای بوده یا سهامدار مؤثر آنها باشند، شخص مزبور موظف است موضوع را کتبا به رئیس هیأت نظار اطلاع دهد.

ج- انجام کار دائم یا موقت برای «اشخاص تحت نظارت» یا ارائه هرگونه خدمت به آنها، توسط اعضای هیأت عالی، هیأت عامل و هیأت های انتظامی پس از پایان دوره عضویت آنها به مدت سه ساله و برای سایر اشخاص موضوع این ماده به مدت دو ساله ممنوع است. در صورت عدم دریافت حقوق از محل دیگر یا عدم دریافت مستمری بازنشستگی، بانک مرکزی موظف است به این افراد حقوقی معادل میانگین دریافتی آنها در سال پایانی پرداخت کند. دریافت حقوق از محل دیگر، جرم محسوب می شود و مجرم به پرداخت پنج برابر مبالغ دریافتی از بانک مرکزی پس از پایان خدمت، محکوم می گردد.

تبصره - مدیران و کارکنان سایر دستگاه های نظارتی که حسب تشخیص هیأت نظار در سه سال آخر قبل از بازنشستگی یا پایان خدمت مستقیما با «اشخاص تحت نظارت» در ارتباط بوده اند نمی توانند به مدت سه سال، با آنها رابطه کاری اعم از مدیریتی، مشاوره ای و مانند آن برقرار کنند. مرتکب، به تمام یا بخشی از مجازات های درجه 4 موضوع ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی محکوم می شود.

چ- درصورتی که معلوم شود افراد موضوع این ماده در زمان تصدی مسئولیت در بانک مرکزی یا طی دوره ممنوعیت پس از پایان مسئولیت، با «اشخاص تحت نظارت» همکاری داشته اند، علاوه بر الزام به پرداخت کلیه حقوق و مزایای دریافتی در دوران مسئولیت و ممنوعیت، به مجازات درجه 4 موضوع ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی محکوم می شوند.

ح- مقررات مربوط به برقراری رابطه مالی (مانند سپرده گذاری، دریافت تسهیلات، دریافت ضمانت نامه و گشایش اعتبار اسنادی) فی مابین افراد موضوع این ماده، همسر و فرزندان آنها و شرکت هایی که افراد موضوع این ماده، همسر یا فرزندان آنها مدیر یا سهامدار مؤثر آن شرکت ها هستند، با «اشخاص تحت نظارت»، توسط رئیس کل تهیه می شود و به تصویب مجمع عمومی می رسد.

خ- اشخاص موضوع این ماده موظفند ضمن رعایت مقررات مذکور در بند «ح» این ماده، هرگونه رابطه مالی خود، همسر و فرزندان‎شان با «اشخاص تحت نظارت» و نیز هرگونه رابطه مالی شرکت هایی که آنها، همسر یا فرزندان شان مدیر یا سهامدار مؤثر آن شرکت ها هستند را با «اشخاص تحت نظارت» که مبلغ آن از مبلغی که هیأت نظار در ابتدای هر سال تعیین می کند بیشتر باشد، به هیأت نظار اعلام کنند. عدم اعلام موارد فوق در صورت اطلاع، جرم محسوب و مرتکب به مجازات درجه 6 موضوع ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی محکوم می گردد.

د- در صورت احراز تخلف در عمل به احکام بند های «الف» تا «ث» این ماده توسط هیأت نظار، شخص متخلف به پرداخت پنج برابر حقوق و مزایای دریافتی از زمان وقوع تخلف محکوم می شود.»

لازمه رعایت اصل تعارض منافع، افراط در قانونگذاری نیست. انصافا با وجود «اعضای مجمع عمومی، هیأت عالی و شوراهای تخصصی ذیل آن، هیأت عامل، هیأت نظار، شورای فقهی، هیأت انتظامی، مدیران و سایر کارکنان مؤثر بانک مرکزی به تشخیص هیأت نظار» آیا در بانک مرکزی یا شبکه بانکی کشور، مدیر یا کارشناسی باقی خواهد ماند که مشمول اصل وسیع تعارض منافع نشده باشد؟! به نظر می رسد برخلاف محتوای منطقی و کارشناسی شده قانون پولی و بانکی کشور، مصوب سال 1351، باید پذیرفت که در تنظیم و طراحی قانون جدید بانک مرکزی، افراط در برخی از موضوعات مشهود است و این موضوع ممکن است در آینده دور یا نزدیک، نظام بانکی کشور را با چالش های اساسی مواجه سازد. از آنجایی که به موجب همین قانون، تهیه پیش نویس لوایح بانکی قانونا برعهده بانک مرکزی قرار گرفته است، بنابراین برای پیشگیری از مشکلات اجرایی آتی پیشنهاد می کنم بانک مرکزی این بار در این زمینه، ابتکار عمل را به دست گیرد و با بهره گیری از نظرات کارشناسی خبرگان بانکی و رهنمودهای شورای هماهنگی بانک های دولتی و کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی، پیش نویس لایحه «اصلاح قانون بانک مرکزی» را طراحی و جهت طی مراحل قانونی به دولت تقدیم کند.