چشم انداز بانکداری در برنامه هفتم

دولت سیزدهم، «لایحه برنامه توسعه هفتم» را در سال 1402 تقدیم مجلس کرده است، اما در اوایل تیرماه امسال قانون 120 ماده ای به نام «لایحه برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی» توسط «محمد مخبر»، سرپرست محترم نهاد ریاست جمهوری رسما به دستگاه های اجرایی ذی ربط ابلاغ شد. آیا دولت، لایحه ای بدین نام را به مجلس ارائه کرده است؟ پاسخ به این پرسش قطعا منفی است. اندکی بررسی رسانه ای نشان می دهد که دولت در اوایل سال گذشته، لایحه خود تحت عنوان «برنامه هفتم توسعه» را به مجلس تقدیم کرده است. اما در نهایت، خروجی مجلس از حیث تغییر نام و نام گذاری جدید قانون، تبدیل واژه «توسعه» به واژه «پیشرفت» بوده است. آیا «توسعه» مغایر با شرع یا اصول قانون اساسی است و بایستی به جای آن از واژه «پیشرفت» استفاده کرد؟ با توجه به تصویب مجموعا شش برنامه توسعه پنج ساله در همین مجلس، اقدام برای توسعه کشور، نه با شرع مغایر است و نه با اصول قانون اساسی در تضاد است. به نظر می رسد ظاهرا واژه «توسعه» با مبانی فکری و اعتقادی تعدادی از نمایندگان محترم مجلس چندان همخوانی نداشته است؛ وگرنه با تبدیل کلمه «توسعه» به «پیشرفت»، هیچ تحول اساسی در کشور رخ نخواهد داد.

قانون مورد بحث به تصویب نهایی رسیده و رسما ابلاغ شده است؛ بنابراین لازم الاجراست و برنامه کلان کاری دولت برای «توسعه» یا همان «پیشرفت» کشور در پنج سال آینده است. بدیهی است که براساس اهداف پیش بینی شده و در صورت اجرای کامل و موفق، ماحصل این برنامه نویدبخش رشد 8 درصدی اقتصاد ایران خواهد بود، اما باید توجه داشت که اجرای یک برنامه، با تنظیم و طراحی آن کاملا متفاوت است. در مرحله اجرای برنامه، صدها مشکل پیش بینی شده با موانع پیش بینی نشده در انتظار مجریان برنامه خواهد بود. کمبود منابع مالی، افزایش نرخ تورم و در برخی موارد، فسادهای اداری از جمله شایع ترین موانع اجرای مطلوب و به موقع برنامه های مصوب است. از یکی از نخست وزیران دوران شاه، نقل است که گفته است تحقق 60 درصدی اهداف برنامه های عمرانی را موفق دانسته است. در این زمینه، یافته های یک گزارش پژوهشی درباره میزان موفقیت برنامه توسعه ششم جالب توجه است. گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی از ارزیابی «احکام مجموع دو قانون برنامه ششم توسعه و قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور» حاکی از آن است که مطابق با ارزيابی مرکز پژوهش ها، تقریبا 38 درصد احکام قوانين برنامه توسعه ششم و احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، موفقیت حداقلی داشته اند.

با این اوصاف، در پروسه قانون گذاری بایستی بین مرحله طراحی و تصویب نهایی و محل اجرای برنامه ظرف چند سال تفاوت گذاشت. در مرحله طراحی برنامه، دولت و مجلس بایستی افق دید خود را بسیار بسیار بالاتر از افق دید مردمان عادی کوچه و بازار تنظیم کنند و برای برنامه ریزی به اصطلاح معروف، فقط تا نوک بینی خود را نبینند و دقیقا مشخص کنند که این برنامه را برای چند سال یا چند دهه آینده و با چه میزان هزینه قابل پیش بینی تنظیم می کنند؛ مثلا برنامه احداث یک خط ریلی، یا یک بزرگراه بین دو استان کشور برای مدت یکی دو ساله نیست بلکه برای حداقل چند دهه است. پس تنظیم چنین برنامه ای را نمی توان سرسری گرفت و بایستی حداقل برای سه دهه آینده برآورد کرد که نیازهای منطقه ای برای این خط ریلی یا بزرگراه چقدر است و چگونه می توان آن را با حداقل هزینه اجرا کرد. بنابراین وسعت نظر طراحان و تصویب کنندگان یک برنامه، شرط ضروری موفقیت در اجرای آن برنامه است. در صنعت بانکداری نیز همین قاعده حاکم است و باید قوانین بانکی به گونه ای طراحی شوند که نظام بانکی کشور را با پیشرفت های سریع و مستمر صنعت بانکداری دنیا متوازن سازد. بدین جهت نمی توان انتظار داشت که از یکسو بانکداری جهانی به حدی از توسعه و پیشرفت رسیده است که در کسری از ثانیه، نقل وانتقالات پیچیده مالی را در تمامی نقاط دنیا انجام می دهد و با کمترین تشریفات حقوقی و قانونی، تسهیلات و خدمات حقوقی را به مردم ارائه می کند، اما از سوی دیگر مقررات بانک مرکزی ما، مسئولان شعب را موظف می سازد که مبانی حقوقی و قانونی تسهیلات و تعهدات بانکی را به مشتریان بانک ها آموزش دهند و به اصطلاح بخشنامه ای، به مشتریان «تفهیم» کنند. بانک ها که مرکز آموزش بانکداری به مردم نیست. این کندی عملیات و دستوری بودن فرآیندهای بانکی با هر توجیهی به هیچ وجه با سرعت پیشرفت بانکداری جهانی همخوانی ندارد و حرکت تدریجی قطار بانکی کشور را به شدت کند و آهسته خواهد کرد.

اما فارغ از این مباحث و حواشی، فصل دوم «لایحه برنامه هفتم توسعه» (مواد 7 تا 12) به اصلاح نظام بانکی و مهار تورم پرداخته است. همین مواد البته با مختصر تغییراتی در «قانون برنامه هفتم پیشرفت» تصویب شده است. در برنامه هفتم توسعه، مباحثی همچون نحوه افزایش سرمایه بانک های ناتراز خصوصی و دولتی و اقدامات تنبیهی در صورت استنکاف بانک های ناتراز از افزایش سرمایه، تشکیل شرکت دولتی مدیریت دارایی ها (با شرکت فروش اموال مازاد بانک ها، یعنی شرکت فام اشتباه نشود)، مقررات ضمانت سپرده های بانکی، احکام مربوط به نظارت بر مؤسسات اعتباری و بازارهای غیرمتشکل پولی، تکلیف بانک مرکزی به راه اندازی «سامانه املاک و مستغلات شبکه بانکی» و الزام بانک ها به درج اطلاعات مربوط به اموال و دارایی های خود در این سامانه مورداشاره قرار گرفته و تاکید شده است که در این زمینه «مسئولیت تشخیص املاک، مستغلات و سهام غیرمازاد مؤسسات اعتباری و تأیید مازاد نبودن آنها در سامانه های موضوع جزء (۱) این بند در چارچوب دستورالعمل مذکور در جزء (۱-۲) برعهده بانک مرکزی است.» در این برنامه همچنین بر تسهیل ایجاد نظام اعتبارسنجی و الگوی وثیقه گیری کالایی تاکید شده و آمده است که «دستورالعمل اجرائی تأسیس و فعالیت صندوق های قرض الحسنه را به منظور توسعه قانونمند این صندوق ها تهیه نموده و به تصویب هیأت عالی بانک مرکزی برساند. بانک مرکزی می تواند در امر نظارت بر صندوق های قرض الحسنه در چارچوب مصوب هیأت عالی بانک مرکزی از ظرفیت بانک های قرض الحسنه یا سازمان اقتصاد اسلامی ایران یا کانون های صندوق های قرض الحسنه با مسئولیت خود استفاده کند.» همچنین در مورد مقررات مربوط به عملیات بانکی تاکید شده است که «اعطای اعتبار جدید توسط بانک مرکزی به مؤسسات اعتباری بدون دریافت وثیقه، ممنوع است. نوع و میزان وثایق قابل پذیرش توسط هیأت عالی بانک مرکزی تعیین می شود.» و اینکه «از زمان لازم الاجرا شدن این قانون، هرگونه استفاده دولت و شرکت های دولتی از منابع شبکه بانکی باید در قالب تحویل اوراق مالی اسلامی قابل معامله در بازار سرمایه به مؤسسات اعتباری صورت گیرد.»

انتظام بخشی به عملیات بانکی، بخشی دیگر از برنامه های دولت است، با تأکید بر آنکه در صورت انعقاد قرارداد اعطای تسهیلات یا ایجاد تعهد بدون اخذ شناسه یکتای صادرشده از «سمات» یا عدم تطابق اطلاعات «سمات» با مفاد قرارداد منعقد شده، سود تسهیلات و کارمزد ضمانت نامه و اعتبارات اسنادی برای شخص حقوقی ذی نفع به عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی پذیرفته نمی شود و همچنین اینکه بانک مرکزی مکلف است تا پایان سال اول برنامه، دستور العمل پرداخت تسهیلات اعتبار در حساب جاری برای سرپرستان خانوار دارای درآمد منظم، مستمری یا یارانه را به تصویب هیأت عالی بانک مرکزی برساند. در برنامه هفتم توسعه همچنین به مقررات ارزی پرداخته شده و مقرر شده است که «در طول اجرای برنامه توسعه هفتم، مسئولیت ثبات بخشی به نرخ ارز و تک رقمی کردن تورم و جهت دهی به نقدینگی و اعتبارات بانک ها به سمت فعالیت های مولد در چهارچوب وظایف و اختیارات قانونی برعهده بانک مرکزی است.» انتظام بخشی به عملکرد بانک ها نیز از دیگر مشخصات مقررات بانکی برنامه هفتم است. ارجاع فعل یا ترک فعل مدیران بانک ها به هیأت انتظامی بانک مرکزی یا مراجع قضایی هم از دیگر ویژگی های برنامه هفتم و قانون جدید بانک مرکزی است.

در مجموع، به عنوان یک کارشناس که حداقل با الفبای حقوق آشناست، متوجه نمی شوم که مبانی حقوقی این بند از مقررات «برنامه هفتم پیشرفت» چیست: «مهلت ثبت اطلاعات مربوط به املاک، مستغلات و سهام مؤسسات اعتباری در سامانه های موضوع این جزء، شش ماه پس از ابلاغ دستورالعمل بانک مرکزی در این زمینه است. پس از انقضای مهلت فوق چنانچه دارایی های متعلق به مؤسسات اعتباری کشف شود که در سامانه های موضوع این جزء ثبت نشده باشد، به موجب این قانون به شرکت مدیریت دارایی های شبکه بانکی موضوع بند «پ» این ماده منتقل می شود و هرگونه نقل وانتقال یا توثیق آنها توسط مؤسسات اعتباری فاقد اعتبار و بلااثر است.» سوال این است که چگونه و براساس کدام مبنا و منطق حقوقی می توان به صرف عدم ثبت اطلاعات یک ملک در «سامانه املاک و مستغلات شبکه بانکی»، مالکیت آن را از یک بانک سلب کرد؟ مگر اموال بانک ها در نهایت اموال سهامداران آن نیست؟ آیا به همین راحتی سلب مالکیت صورت می گیرد؟ در حال حاضر، نظام بانکی ایران نیازمند توسعه و پیشرفت است تا در عرصه بانکداری بین المللی، حرفی برای گفتن داشته باشد و بتواند در بازار رقابت خدمات بانکی وارد شود، اما آیا با این همه مقررات مختلف بانکی و در صورت اجرای کامل و بی نقص و عیب آن، به این مهم خواهیم رسید؟ به راستی، نظام بانکی کشور در پایان برنامه هفتم توسعه در کجا خواهد ایستاد و آیا در پایان این برنامه از بانک های معتبری در کلاس لویدز بانک و سیتی بانک برخوردار خواهد بود؟

در پاسخ به این پرسش، اگر احکام مصوب مجلس در ارتباط با اصلاح نظام بانکی را در قانون برنامه هفتم پیشرفت، یا قانون جدید بانک مرکزی به دقت مورد بررسی قرار دهیم، متوجه خواهیم شد که در این مجموعه قوانین بانکی، هیچ نشانی از برنامه توسعه بانکداری داخلی یا بین المللی و ایجاد گشایش برای تعاملات بین المللی بانک مرکزی و شبکه بانک های خصوصی و دولتی متصور نیست و به نظر می رسد که در قوانین مورد اشاره، صحبت بیشتر بر سر «بایدها و نبایدها» در عرصه نظام بانکی است. تنها مطلبی که می توان از این مقررات بانکی استنباط کرد، این است که در صورت اجرای موفق در پایان برنامه هفتم، ان شاءالله شاهد کاهش رشد نقدینگی تا سطح 13.5 درصد و کاهش نرخ تورم به 1.5 درصد و همچنین کاهش اضافه برداشت بانک ها از بانک مرکزی به میزان 20 درصد در هر سال خواهیم بود اما در بازار داخلی، ایجاد فضای رقابتی بین بانک ها برای ارائه خدمات هرچه بهتر بانکی به مردم بسیار ضروری است. لازم به توضیح است که براساس «قانون اجازه تأسیس بانک های غیردولتی»، مصوب سال 1379، «به منظور افزایش شرایط رقابتی در بازارهای مالی و تشویق پس انداز و سرمایه گذاری و ایجاد زمینه رشد و توسعه اقتصادی کشور و جلوگیری از ضرر و زیان جامعه باتوجه به ذیل اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و در چارچوب ضوابط، قلمرو و شرایط تعیین شده در زیر (داشتن تجربه و دانش لازم در این کار، از نظر مالی توان تأمین سرمایه لازم و انجام کار را داشته باشد، عدم داشتن هرگونه سوء پیشینه اعم از مالی و اخلاقی)، اجازه تاسیس بانک توسط بخش غیردولتی داده می شود.» اما تاکنون هیچ کدام از دولت ها، اقدامات لازم برای ایجاد فضای رقابتی بین بانک های دولتی و خصوصی برای ارائه خدمات بهتر بانکی به مردم را فراهم نیاورده است. البته باید توجه داشت که با تبدیل هیأت انتظامی بانک مرکزی به شبه دادگستری و با تخلف انگاری فعل یا ترک فعل مدیران بانکی، نمی توان مشکلات و نابسامانی های ناشی از توسعه نیافتگی شبکه بانکی کشور را حل نمود و عملیات بانکی را عاری از ربا کرد. توقع مردم از قانونگذار، این است که در هر بخش، نقشه راه پیشرفت و توسعه یافتگی کشور را با دوراندیشی و برنامه ریزی دقیق مشخص کند. متاسفانه در قانون برنامه هفتم توسعه و همچنین قانون جدید بانک مرکزی، مشخص نیست که هدف قانونگذار از این همه قانون و بایدها و نبایدهای فراوان در امور بانکی، رساندن نظام بانکی کشور به کدام مرحله از پیشرفت و توسعه یافتگی است؛ مثلا در مورد تأسیس شرکت مدیریت دارایی های شبکه بانکی از سوی بانک مرکزی، آیا این شرکت دولتی است یا غیردولتی؟ در صورت دولتی بودن این شرکت، آیا فروش اموال و املاک بانک ها، خارج از تشریفات معاملات دولتی امکان پذیر است، یا در این مورد بایستی تشریفات معاملات دولتی را برگزار کرد؟ آیا طراحان این قانون از وجود شرکت مشابه در شبکه بانکی کشور، یعنی شرکت فروش اموال مازاد بانک ها (فام) اطلاع نداشته اند؟ پس دیگر چه لزومی به تاسیس یک شرکت عریض و طویل دولتی مشابه است؟

گفتار پایانی آنکه، بانکداری فقط امر و نهی و پرداخت تسهیلات دستوری نیست. واقعیت آن است که در برنامه هفتم پیشرفت، نه تنها نشانی از برنامه توسعه یافتگی شبکه بانکی کشور در دست نیست، بلکه بالعکس، آشفتگی متن و محتوا در بسیاری از موارد به چشم می خورد و در نتیجه، به اصلاح کارشناسی عمیق نیاز دارد. در آستانه تشکیل کابینه دولت چهاردهم، امید می رود که سکانداران آینده بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور (و نه کسانی که حتی یک روز هم سابقه کار بانکی ندارند) در دولت منتخب با مشورت و تعامل فکری «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» بتوانند برنامه های مغتنمی برای توسعه یافتگی بانکداری ایران طراحی کرده و به تصویب مراجع مربوطه برسانند.