رئیس جمهور آینده و شبکه بانکی کشور

در تب وتاب سیاست ورزی این روزها، پیش بینی اینکه چه کسی رئیس جمهور آینده ایران خواهد شد، چندان آسان نیست. حوزه فعالیت بنده، تحلیل مسائل پولی و بانکی است و با قطار پرشتاب سیاست، کاری ندارم. نمی دانم دیدگاه های اقتصادی و بانکی رئیس جمهور آینده چیست و او چه ملاحظات و انتظاراتی از مجموعه بانکی کشور خواهد داشت؛ مجموعه ای بزرگ شامل بانک مرکزی، بانک های دولتی، بانک های خصوصی و حتی بانک های خصولتی. اگر در این زمینه از دیدگاه های اقتصادی و انتظارات جامعه فراتر رویم، نیک می دانیم که اقتصاد ایران، بانک محور است و رشد اقتصادی در گروی تأمین مالی مناسب واحدهای تولیدی از سوی بانک هاست. پس نمی توان به بهانه های مختلف از یکسو بر طبل تضعیف شبکه بانکی کشور کوبید و از سوی دیگر انتظار داشت که بانک ها، یاور همیشگی تولید و صندوق پرداخت های بی‎بازگشت باشند. افزون بر آن، باید بدین نکته هم توجه داشت که بانک، صندوق پرداخت نیست، بلکه یک مؤسسه انتفاعی است که بایستی هم امور مشتریانش را راه اندازد و هم به سپرده گذاران و سهامدارانش سود برساند. بر این اساس، رئیس جمهور آینده می تواند با برخورداری از قدرت انتخاب رئیس کل و اعضای آینده هیأت عالی بانک مرکزی، بسیاری از مشکلات شبکه بانکی کشور را با سرپنجه تدبیر حل کند و بانک ها را برای خدمت هرچه بیشتر به مردم و تقویت مالی بخش تولید راهبری نماید؛ همچنین با هدایت بانک مرکزی، ثبات و سلامت شبکه بانکی را به ارمغان آورد و ضمن حمایت از رشد اقتصادی و ایجاد اشتغال، به حفظ و ارتقای ارزش پول ملی، کمر همت بندد؛ از طرفی، اسب سرکش نرخ ارز را رام کند و به جای انکار بازار آزاد ارز، آن را با تدابیر علمی، کنترل نماید. با نگاهی گذرا به تنگناهای فعلی نظام بانکی ایران، شاید بتوان پیگیری امور زیر را از جمله مهمترین مباحث اجرایی رئیس جمهور آینده در امور بانکی دانست:

اول؛ فراهم سازی اجرای مطلوب قانون جدید بانک مرکزی

گرچه شخصا معتقدم که قانون جدید بانک مرکزی، ایرادات بسیاری دارد و نیازمند بازنگری و اصلاح کارشناسی است، اما معطل گذاشتن قانون مصوب مجلس هم به مصلحت کشور نیست. قانون جدید بانک مرکزی در 67 ماده تنظیم و تصویب شده و محصول مجلس قبلی (یازدهم) است. این قانون در 11 آذرماه 1402 رسما ابلاغ شد و براساس ماده 67 آن، ظرف شش ماه پس از ابلاغ به رئیس جمهوری، لازم الاجراست؛ یعنی در نیمه اول خرداد امسال بایستی اجرا می شد، ولی با وجود سپری شدن مهلت قانونی، به هر دلیلی هنوز تاکنون اجرایی نشده است. ظاهرا بانک مرکزی نیز از این موضوع، زیرپوستی عبور کرده است؛ هرچند یکی از مسئولان بانکی اخیرا به تعریف و تمجید از قانون بانک مرکزی در مقایسه با قانون پولی و بانکی کشور پرداخته و گفته است: «خوشبختانه قانون جدید بانک مرکزی در مقام مقایسه با قانون پولی و بانکی کشور، حاوی دستاوردهای مهمی، بالاخص در حوزه بهبود ارکان و تقویت استقلال بانک مرکزی است. در تدوین قانون بانک مرکزی تلاش شده با استفاده از تجربیات موفق بین المللی و لحاظ کردن شرایط و مقتضیات اقتصاد ایران، چارچوبی ارائه شود که بتواند جایگاه نهاد بانک مرکزی را در نظام مالی کشور بیش از پیش تقویت کند.» یکی دیگر از مدیران بانکی کشور نیز به تازگی قانون جدید بانک مرکزی را یکی از مهمترین تحولات نظام بانکی طی ۵۰ سال اخیر دانسته است و در ستایش این قانون گفته: «با اجرای قانون جدید بانک مرکزی و تصویب طرح تحول بانکداری در مجلس شورای اسلامی، تحول نظام بانکی ریل گذاری می شود.»

با وجود این تعریف و تمجیدها به نظر می رسد قانون جدید بانک مرکزی به دلایلی تاکنون امکان اجرا نیافته و اعضای هیأت عالی بانک مرکزی هنوز رسما به جامعه معرفی نشده اند؛ شاید با این انگیزه که رئیس جمهور آینده در برابر کار انجام شده در بانک مرکزی قرار نگیرد که این تدبیر کاملا منطقی است. گفتنی است که در قانون جدید، اختیارات اساسی بانک مرکزی به یک نهاد بانکی جدید به نام «هیأت عالی» واگذار شده است. «هیأت عالی» در واقع، جایگزین شورای پول و اعتبار می شود، با این تفاوت که برخلاف شورای پول و اعتبار، «هیأت عالی» هم جایگزین شورای پول و اعتبار، یعنی سیاستگذار بانک مرکزی است و هم سکان اجرایی بانک مرکزی را به دست خواهد گرفت و جایگزین هیأت عامل بانک مرکزی خواهد شد. بیشتر اعضای این نهاد جدید به طور مستقیم یا غیرمستقیم، منصوب رئیس جمهور هستند. طبیعتا با انتصاب اعضای «هیأت عالی»، زمینه انتصاب معاونان و سایر مدیران جدید بانک مرکزی و اعضای شورای سیاستگذاری پولی و ارزی و همچنین شورای تنظیم گری و نظارت بانکی بانک مرکزی فراهم خواهد شد. از آنجایی که مطابق رویه اجرایی، رئیس کل بانک مرکزی، یکی از اعضای تیم اقتصادی دولت محسوب می شود، قاعدتا رئیس جمهور آینده، رئیس کل و مدیران بانک مرکزی را از میان افرادی گزینش خواهد کرد که بیشترین هماهنگی فکری و اجرایی را با تیم اقتصادی دولت داشته باشند. برای دستیابی به این مهم، استفاده از تجربیات ارزشمند مدیران قبلی و فعلی بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور به عنوان اتاق فکر بانک مرکزی، بسیار راهگشاست.

دوم؛ پیگیری و تعیین تکلیف تعاملات بین‎المللی شبکه بانکی کشور

«ایبنا»، رسانه مرجع بانک مرکزی، چند سال پیش تیتر زده بود: «راه حل نظام بانکی از قبول FATF می گذرد.» شخصا به مباحث سیاسی مربوط به سوئیفت و گروه ویژه اقدام مالی (FATF) علاقه ای ندارم. اتخاذ تصمیم در این گونه موارد نیز در صلاحیت مراجع دیگری است، اما از جنبه اجرایی و بانکی باید بپذیریم که در حال حاضر، فعالیت های بین المللی شبکه بانکی در خارج از مرزهای جغرافیایی ایران نیازمند ابزارهای شناخته شده و امن و در عین حال، پرکاربرد بین المللی است. سوئیفت (SWIFT)، شاهراه بانکی جهان است که در سال 1973 توسط 239 بانک از 15 کشور اروپایی و آمریکای شمالی راه اندازی شد و هم اکنون طبق شنیده ها دست کم 10 هزار بانک و مؤسسه مالی از 209 کشور جهان عضو این شبکه هستند. شبکه ای که قرار است تعاملات مالی - بانکی  کشورها را برعهده داشته باشد و آن را تسریع کند. هدف و فلسفه وجودی شبکه سوئیفت، این است که تعداد بیشتری از کشورها و مؤسسات مالی و بانکی جهان، عضو آن باشند تا ارتباطات مالی بانک ها در محیطی امن، مطمئن و ایمن انجام شود. ترجمه تحت اللفظی سوئیفت (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication)، «جامعه جهانی ارتباطات مالی بین بانکی» است.

گروه ویژه اقدام مالی (Financial Action Task Force) یا همان FATF نیز یک سازمان بین دولتی است که در سال ۱۹۸۹ میلادی با ابتکار گروه هفت براساس سیاست های توسعه ای جهت مبارزه با پولشویی ایجاد شده است. این گروه، میزان پیشرفت کشورهای عضو در زمینه پیاده سازی توصیه های گروه را رصد می کند. همچنین بر میزان پیشرفت اجرای توصیه های گروه در سطح جهان نیز نظارت می کند. گروه ویژه اقدام مالی (FATF) براساس همین رصد و نظارت بر اجرای مصوبات و توصیه ها، کشورها را به سه دسته تقسیم می کند؛ دسته نخست، کشورهایی هستند که از نظر گروه ویژه اقدام مالی کاملا بر توصیه ها منطبق بوده و آنها را اجرا کرده اند. این گروه عمدتا کشورهای توسعه یافته هستند. دسته دوم، کشورهایی هستند که در حال پیشرفت و تطبیق با استانداردهای مشخص شده هستند. دسته سوم نیز کشورهایی هستند که با گروه ویژه اقدام مالی، همکاری ندارند و بنابراین از نظر این گروه، به عنوان کشورهای دارای ریسک بالای پولشویی و تأمین مالی تروریسم شناخته می شوند. این دسته خود به دو گروه تقسیم می شوند؛ یک گروه کشورهایی که علیه آنها «اقدام متقابل» انجام نمی شود و گروه دیگر که علاوه بر حضور در لیست سیاه، «اقدام متقابل» نیز علیه شان صورت می گیرد.

در مجموع، بدون استفاده از این دو پدیده، شبکه بانکی کشور برای تعامل و همکاری با بانک های سایر کشورها، خواه بانک های دولتی و خواه بانک های خصوصی، با مشکل مواجه خواهد بود و ریسک عملیات بانکی بانک های ایرانی در خارج از کشور را به شدت افزایش می دهد. باید پذیرفت که امروزه در دنیای بانکداری بین المللی نمی توان به صورت جزیره ای بانکداری کرد و با بانک های دنیا تعامل و همکاری متقابل نداشت. تجارت خارجی ما شدیدا نیازمند استفاده از روش های امن و مطمئن بانکی برای مبادله پول و کالا و خدمات است. پس رئیس جمهور آینده می بایستی با هماهنگی سایر مراجع ذی ربط برای حل این مشکل شبکه بانکی کشور راهگشایی کند.

سوم؛ تعیین مدل سود سپرده ها و تسهیلات بانکی به منظور ایجاد رقابت بین بانکی

پس از تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا در شهریورماه 1362، مدلی جدید از نحوه نرخ گذاری و گرفتن سود تسهیلات بانکی و پرداخت سود به سپرده گذاران برمبنای ملاحظات بانکی زیر در نظام بانکی کشور طراحی شد: «ممنوعیت اخذ ربا در عملیات بانکی»، «لزوم اخذ کارمزد در وام قرض الحسنه»، «ممنوعیت پرداخت سود در وام یا سپرده قرض الحسنه»، «طراحی روابط حقوقی بین بانک ها و مشتریان برمبنای معاملات شرعی مورد تأیید مجلس و شورای نگهبان» و «اتخاذ سیاست های تشویقی به منظور ایجاد انگیزه اقتصادی در مردم برای سپرده گذاری در بانک ها، یعنی پرداخت بخشی از سود سپرده های بانکی به عنوان «سود علی الحساب» در طول سال به سپرده گذاران و تسویه نهایی سود عملیات بانکی با احتساب مدت و مبلغ سپرده مردم و سهم منابع بانک در عملیات بانکی».

اگر این سیاست های تشویقی نبود، سپرده گذاری در بانک ها هم برای مردم جاذبه اقتصادی نداشت. در زمان حیات بنیانگذار جمهوری اسلامی، ایشان ایراد شرعی بر عملیات بانکی مورد اشاره وارد نکردند. بر همین اساس، شورای پول و اعتبار همه ساله نرخ سود علی الحساب سپرده ها و تسهیلات بانکی را تعیین می کند. اما این فرآیند بانکی در حال حاضر با چند چالش اساسی مواجه است؛ از جمله چالش تفاوت قیمت هزینه تمام شده تجهیز و تامین منابع و سود دستوری تسهیلات بانکی. به بیان ساده، اگر قرار باشد هزینه تمام شده نهایی محصولات بانکی بیشتر از نرخ دستوری سود تسهیلات بانکی باشد، در این صورت سرمایه گذاری در بانکداری سودآور نخواهد بود. وقتی شورای پول و اعتبار حداکثر نرخ سود سپرده های بانکی را ۲۲.۵ درصد تعیین می کند، نباید انتظار داشت که سپرده گذاران به همین نرخ قانع باشند و از خیر گواهی سپرده 30 درصدی بگذرند. به طور طبیعی، نتیجه این قبیل سیاست های بانکی، خروج منابع سپرده ها از بانک ها و تبدیل آن به گواهی سپرده با سود 30 درصد خواهد بود. در چنین وضعیتی، سپرده های بانکی کاهش خواهد یافت و افزایش نرخ سود سپرده های بانکی به منظور جبران کاهش سپرده های بانکی، دور از انتظار نخواهد بود. در حال حاضر، سود دستوری تسهیلات و سپرده های بانکی و سرکوب قیمت محصولات و خدمات بانکی، کارایی و چابکی لازم برای  راه اندازی امور بانکی مردم ندارد و نمی تواند عاملی مؤثر در افزایش رقابت بین بانکی برای ارائه خدمات بانکی و جذب سپرده های مردم باشد. برای کاهش نرخ سود تسهیلات بانکی، چاره ای جز اتخاذ سیاست های اقتصادی مناسب در جهت کاهش قیمت تمام شده محصولات بانکی نیست تا امکان عرضه تسهیلات بانکی به مردم با نرخ سود منصفانه فراهم آید.

چالش مهم دیگر، چالش فقهی پرداخت سود علی الحساب به سپرده گذاران بانکی است. سال ها از پرداخت بخشی از سود سپرده های بانکی تحت عنوان «سود علی الحساب» به سپرده گذاران بانکی می گذرد، اما ظاهرا چندی است که سود علی الحساب سپرده های بانکی  از جهات شرعی، مورد ایراد برخی از مراکز فقهی قرار گرفته است. فرض کنید که این ایراد قبول شود و پدیده «سود علی الحساب» یا به عبارت دقیق تر، «علی الحساب سود» از عملیات بانکی ایران برچیده شود؛ آنگاه با کدام سیاست جذب و تجهیز منابع می توان مردم را تشویق کرد که در بانک ها سپرده گذاری کنند و صبر پیشه سازند تا سپرده های آنان تبدیل به تسهیلات بانکی و تامین منابع واحدهای تولیدی شود؟

اگر قرار است نرخ سود سپرده ها و تسهیلات بانکی، تابع بازار رقابت نباشد و همچنان دستوری تعیین شود، در این صورت بایستی بین هزینه تمام شده تجهیز منابع بانک ها و نرخ سود تسهیلات بانکی، توازن اقتصادی برقرار باشد؛ وگرنه بانکداری سودآور نخواهد بود و زیانده خواهد شد.

چهارم؛ طراحی مدل مناسب برای پرداخت تسهیلات تکلیفی

مهندس «طهماسب مظاهری»، رئیس کل پیشین بانک مرکزی در نشست تحلیلی «تبیین و ارزیابی سیاست های پولی و ارزی» در سی و یکمین همایش سالانه سیاست های پولی و ارزی به درستی گفته است که «تسهیلات تکلیفی، علت العلل بسیاری از مشکلات نظام بانکی است. در ابتدای جلسه، مسئله سرریز کسری بودجه به ترازنامه نظام بانکی مطرح شد، علاوه بر این مسئله، مشکل تسهیلات تکلیفی نیز در ناترازی شبکه بانکی موثر است که باید کنترل شود.» در واقع، تسهیلات تکلیفی به شیوه فعلی، هیچ نتیجه ای جز ناچار شدن بانک های عامل به پرداخت تسهیلات بدون داشتن سپرده کافی در پی نخواهد داشت. افزایش تورم ناشی از پرداخت تسهیلات بدون موجودی سپرده بانکی نیز اجتناب ناپذیر است. بند الف ماده 84 قانون برنامه سوم توسعه به صراحت در مورد لزوم کاهش تسهیلات تکلیفی مقرر داشته بود: «افزایش درمانده تسهیلات تکلیفی طی سال های برنامه سوم به طور متوسط سالانه ده درصد (۱۰%) نسبت به ارقام مصوب سال ۱۳۷۸  کاهش می یابد.» همین حکم بار دیگر در جزء 3 از بند «ج» ماده 10 قانون برنامه چهارم توسعه تکرار شده است، اما متأسفانه با وجود این قوانین، حجم تسهیلات تکلیفی بانک ها نه تنها کاهش نیافته؛ بلکه بر میزان آن سال به سال افزوده شده و بانک ها را به علت کمبود منابع در تنگنای مالی قرار داده است. نتیجه این نوع تسهیلات تکلیفی نیز مشخص است: افزایش تورم همراه با استحاله بانکداری به صندوق پرداخت. به هرحال، در مورد تسهیلات تکلیفی تصور می کنم تضمین مطالبات بانک های عامل ناشی از پرداخت تسهیلات تکلیفی توسط دولت و همچنین کاهش سالانه حجم آن به روش برنامه سوم و چهارم توسعه می تواند تا حدود زیادی از ضرر و زیان بانک ها بر اثر پرداخت تسهیلات تکلیفی بکاهد.

پنجم؛ تعیین تکلیف مدیریت بانک های خصولتی

بانک های خصولتی، گونه تکامل یافته بانک های دولتی هستند. گرچه مالکیت آنها سال هاست که خصوصی شده، ولی مدیریت آنها همچنان تمام وکمال دولتی باقی مانده است. سیاست های کلی نظام در مورد سهام بانک های ملی شده، شفاف و روشن است. متن ابلاغیه درخصوص سیاست های بخش های غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت ها و بنگاه های دولتی که در  سال 1385 به رؤسای سه قوه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ گردیده، بدین شرح است: «واگذاری 80 درصد از سهام بنگاه های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ به بخش های خصوصی شرکت های تعاونی سهامی عام و بنگاه های عمومی غیردولتی به شرح ذیل مجاز است:

1-بنگاه های دولتی که در زمینه های معادن بزرگ، صنایع بزرگ و صنایع مادر (از جمله صنایع بزرگ پایین دستی نفت و گاز) فعال هستند به استثنای شرکت ملی نفت ایران و شرکت های استخراج و تولید نفت خام و گاز.

2-بانک های دولتی به استثنای بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک صنعت و معدن، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه صادرات.»

براساس سوابق موجود در سال های پیش، سهام عمده بانک های ملی شده تجارت، صادرات ملت به اشخاص حقوقی یا حقیقی غیردولتی واگذار شده است. از جمله حقوق قانونی هر سهامدار، امکان مداخله در مدیریت شرکت و اعمال مدیریت در آن براساس مقررات قانون تجارت و اساسنامه شرکت است، اما با وجود واگذاری سهام بانک های مورد اشاره، مدیریت آنها تاکنون به سهامداران واگذار نشده است. پس در این پدیده حقوقی، مالکیت بانک های مورد بحث، غیردولتی است، اما مدیریت آن همچنان دولتی باقی مانده است. سرمنشأ اصطلاح «بانک های خصولتی» نیز همین جاست؛ یعنی بانک های خصوصی شده که دولتی مانده است. پس پرسش مهم اینجاست که تکلیف سازمان ها و مراجع نظارتی با ماهیت حقوقی این بانک ها چیست؟ همچنان دولتی اند یا خصوصی شده اند؟! به طور منطقی، اگر سهام بانک واگذار شده، مدیریت آن نیز بایستی به سهامداران قانونی آن واگذار شود؛ وگرنه نتیجه این قبیل مدیریت ها، فربه شدن و گسترش تشکیلاتی دولت خواهد بود. ادامه تصدیگری دولت در این گونه بانک ها، مغایر با اهداف خصوصی سازی است. به قول معروف، «یا زنگی زنگ یا رومی روم».

سخن پایانی آنکه، شبکه بانکی کشور به شدت نیارمند داشتن برنامه توسعه است تا مردم بدانند که بانک های ایران تا دو دهه آینده در کجای صنعت بانکداری ایستاده اند. مسائل و مشکلات بانکی، فراوان است و توقع بحق مردم از بانک ها، ارائه خدمات مطلوب بانکی است. رئیس جمهور آینده حتما مباحث اجرایی و بانکی فراوانی با بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور خواهد داشت. بانک مرکزی نیز عضو تیم اقتصادی دولت است و باید با این تیم هماهنگ باشد، اما قطعا بانکداری دستوری، انتصاب مدیران غیربانکی در بانک ها، سرکوب قیمت ها و حذف زمینه رقابت از میدان فعالیت بانک های دولتی، خصوصی و خصولتی در کنار گسترش بی رویه و غیرمتناسب تسهیلات تکلیفی، مشکل ساز خواهد بود و به ناترازی و مشکلات فعلی شبکه بانکی کشور هرچه بیشتر دامن خواهد زد. از سوی دیگر، اقتصاد کشورمان، پول مدار و بانک محور است و بخش تولید به تأمین مالی بانک ها شدیدا وابسته است. بانکداری با صندوق داری متفاوت است. بانک یک مؤسسه اقتصادی و انتفاعی است و نباید آن را صرفا از زاویه پرداخت تسهیلات تکلیفی نگریست. مردم حق دارند که از بهترین خدمات بانکی برخوردار شوند و مطمئن باشند که در صورت سرمایه گذاری در بانک ها به صورت سهام یا سپرده بانکی، سرمایه گذاری آنها مطمئن و سودآور خواهد بود؛ ضمن آنکه مالیات بستن بر سپرده های بانکی مردم، خروج سپرده های بانکی و ناتوانی بانک ها در پرداخت وام و تسهیلات را به همراه خواهد داشت.