پول بدون پشتوانه

در محافل رسانه ای معمولا مباحثی راجع به چاپ اسکناس بدون پشتوانه قانونی توسط دولت های مختلف و تأثیرات منفی تورمی آن منتشر می شود. در مورد درستی یا نادرستی این گونه مطالب اظهارنظر نمی کنم، اما موضوع از جنبه مفهوم و مبانی حقوقی و قانونی پدیده «پول بدون پشتوانه» قابل بحث است. در روزگاران خیلی دور، انسان برای برآورد نیازهایش، کالا را با کالا معاوضه می کرد اما با پیشرفت جامعه بشری برای سهولت انجام معاملات و دادوستدها، یک وسیله کاربردی به نام پول ابداع شد. پول در ابتدا سکه بود و غالبا مسکوکات فلزی از فلزات گران بها نظیر طلا و نقره طراحی و ضرب می شد؛ بنابراین در این مرحله پول (سکه) طلا یا نقره همواره ارزش خاص اقتصادی خود را در جامعه داشته است. به بیان دیگر، ارزش و اعتبار سکه طلا و نقره، اعتباری ذاتی است و از آن جداشدنی نیست. اما اسکناس اگر پشتوانه قوی قانونی یا اقتصادی و مبادله ای نداشته باشد، تنها یک ورق کاغذ بی ارزش است. در مراحل بعدی، ارزش اعتباری پول جایگزین ارزش ذاتی آن شد. آدمی آموخت به جای ضرب سکه طلا و نقره، پول کاغذی ابداع کند. در حال حاضر، اسکناس کاغذی مثل سابق رواج ندارد بلکه با پیشرفت بانکداری الکترونیک، بیشتر دریافت و پرداخت ها بدون مبادله اسکناس و از طریق اینترنت انجام می گیرد. حتی در برخی از کشورها، معاملات نقدی اگر از حد قانون فراتر رود، جرم محسوب خواهد شد.

در این میان، نظام حاکم در هر کشور، مسئولیت چاپ و نشر اسکناس را برعهده گرفت. پول اعتباری و همچنین رمزارزها از جمله انواع پیشرفته پول های جدید هستند و در جهان ارزش اقتصادی و مبادله ای بسیاری دارند. این ارزش اعتباری منبعث از پشتوانه قوی اقتصادی و قانونی پول ناشی از وضعیت مطلوب اقتصاد ملی در کشورهای مختلف است. به همین جهت بین وضعیت اقتصادی هر کشور و ارزش پول ملی آن همواره ارتباطی تنگاتنگ وجود داشته است. پول هر کشور در کشورهای دیگر اصطلاحا «ارز» نامیده می شود؛ بنابراین ریال ایران در سایر کشورها «ارز» محسوب می شود، یا پول رایج در کشورهای اروپایی موسوم به یورو در کشور ما ارز غالبا به صورت اسکناس کاغذی یا تراول چک ارزی صادره از بانک های معتبر یا به صورت حواله های ارزی مبادله و خرید و فروش می شود.

در مورد نرخ برابری ریال در برابر انواع ارزهای معتبر، مباحث اقتصادی فراوان است. همیشه در کنار ارز دولتی، ارز آزاد وجود داشته است و همیشه بین نرخ رسمی ارز و نرخ بازار آزاد، تفاوت فاحش بوده است. این تفاوت قیمت رانت زیادی در مبادلات اقتصادی ایجاد می نماید. نتیجه این رانت نیز هجوم مردم به بانک ها و صرافی ها برای خرید ارز با نرخ دولتی است. بنابراین انکار وجود بازار آزاد ارز، هیچ مشکلی را حل نمی کند. سال ها پیش، قانونگذار در مورد نرخ برابری ریال در برابر انواع ارزها، این قاعده را وضع کرده است: «برابری پول های خارجی نسبت به ریال و نرخ خرید و فروش ارز از طرف بانک مرکزی ایران با رعایت تعهدات کشور در مقابل صندوق بین المللی پول محاسبه و تعیین می شود.» به هرحال، یکی از اصلی ترین کارکرد پول، ویژگی مبادله ای آن است؛ یعنی شما در زمان حاضر در هر معامله می توانی به جای معاوضه و دریافت کالا یا خدمات، ارزش اقتصادی روز کالا یا خدمات خود را با پول دریافت یا پرداخت کنید. گفتنی است در طول قرن ها از زمان پیدایش و رواج پول، مسکوکات سکه و طلا ارزش ذاتی داشتند؛ یعنی پول در واقع سکه طلا و نقره بود که ذاتا ارزش دارند. این پول به علت ارزش ذاتی در هر نقطه از جهان، ارزش اقتصادی و مبادله ای داشت. تصور می کنم مباحث فقهی مربوط به امکان وقف یا حبس پول نیز از همین جا شروع شده است، چون دینار طلا یا نقره ذاتا ارزش اقتصادی دارند و ارزش آنها اعتباری نیست، اما در زمان حاضر، بنده از فقهای صاحب نام فتاوی یا مباحثی راجع به وقف یا حبس پول اعتباری ندیده ام. با این حال در بند ۸ ماده ۴ قانون جدید بانک مرکزی، ترویج حبس یا وقف پول، یکی از وظایف بانک مرکزی تعیین شده است؛ بدون آنکه توضیح دهند که در زمانه فعلی کدام پول است که می توان با بقای عین پول، منفعت آن را وقف یا حبس کرد. حتی اسکناس هایی که یک مشتری به بانک تحویل می دهد در زمان استرداد همان اسکناسی نیست که به بانک تحویل داده است. همچنین در مورد معاملات ارزی این نکته نیز شایان توجه است که فقها معمولا معامله ریال با ریال را جایز نمی دانند، اما معامله ریال با ارز از نظر فقهی مجاز دانسته شده است؛ زیرا ارز نوعی کالا محسوب می گردد. پس این کالا (ارز) را می توان با ریال خرید و فروش کرد. نرخ یا به عبارتی ارزش ریالی ارزهای معتبر و عمده رایج در بازار آزاد، تأثیرات بسیاری در افزایش یا کاهش قیمت ها دارد که فعلا مجال بحث تفصیلی آن نیست.

به هرحال همانگونه که گفته شد، ارزش اعتباری پول ناشی از پشتوانه قوی حاکمیتی یا اقتصادی پول است که تقویت آن در افزایش پایه پولی کشور موثر است. پایه پولی، یکی از اصطلاحات پرکاربرد بانکی است. پایه پولی (monetary base) به تمام اسکناس ها، سکه های تولید شده و اعتبارات تصویب شده نزد بانک مرکزی گفته می شود که در واقع بیشترین قابلیت نقدشوندگی در اقتصاد یک کشور را دارند. پایه پولی، بخشی از کل عرضه پول است که دارای بالاترین قابلیت نقدشوندگی است. گفته شده است که ذخایر قانونی پول های منتشرشده توسط بانک مرکزی به همراه مجموع اسکناس ها و مسکوکات رایج در جامعه، پایه پولی را تشکیل می دهند. از پایه پولی به عنوان پول پرقدرت نیز یاد می شود؛ زیرا هرگونه افزایش در پایه پولی منجر به افزایش چند برابری آن (معادل ضریب فزاینده پولی) در کل عرضه پول می شود. بنابراین پول در هر کشور باید پشتوانه قوی قانونی یا ارزش اقتصادی مطلوب داشته باشد تا قابلیت مبادله داشته باشد وگرنه در غیر این صورت، چاپ و نشر اسکناس بدون پشتوانه قانونی و اقتصادی، حاصلی جز تورم و گرانی و سست شدن پایه پولی کشور نخواهد داشت.

انواع وثایق ارزنده برای پشتوانه چاپ پول را قانونگذار تعیین می نماید و معمولا بانک مرکزی هر کشور باید قبل از چاپ پول، وثایق مورد نیاز آن را تامین نماید تا مجاز به چاپ و نشر اسکناس های چاپ شده شود. می گویند پول بدون پشتوانه چون موریانه پایه های ارزش پول ملی را می پوساند و از ارزش آن می کاهد، در نتیجه تورم و گرانی فزاینده را برای مردم به همراه دارد. به همین جهت در ماده ۵ قانون پولی و بانکی کشور، «هدف بانک مرکزی ایران، حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت ها و تسهیل مبادلات» تعریف شده است. در قانون جدید بانک مرکزی نیز «کمک به حفظ و ارتقای ارزش پول ملی»، جزو مسئولیت های بانک مرکزی تعیین شده است. پس برای حفظ ارزش پول ملی و جلوگیری از چاپ پول بدون پشتوانه، بانک مرکزی مسئول اصلی و در خط مقدم است. با توجه به اهمیت این موضوع در این نوشتار قصد دارم مباحث چاپ و نشر اسکناس و پشتوانه قانونی آن را از دریچه حقوق و قانون بررسی نمایم. در این زمینه پرسش آن است که آیا قانونا چاپ و انتشار اسکناس توسط بانک مرکزی بدون حساب و کتاب است یا این اقدام بایستی در چارچوب ضوابط قانونی و فرآیندهای خاص بانکی انجام شود؟

از فرآیند اجرایی چگونگی چاپ اسکناس و میزان آن در سال های مختلف، اطلاعی دقیق ندارم، اما از نظر موازین قانونی بدون شک از زمان تصویب قانون پولی و بانکی کشور از سال ۱۳۵۱ حتی قبل از آن تاکنون چاپ اسکناس در کشورمان دارای مقررات خاص بوده است. در قانون پولی و بانکی در مورد چاپ و نشر پول، مسکوک یا پول کاغذی، مقررات بسیار سختگیرانه ای وضع شده است. در اینجا به پاره ای از مهمترین مقررات راجع به پول رسمی کشور و نحوه چاپ و انتشار آن در قانون پولی و بانکی کشور، مصوب سال ۱۳۵۱ اشاره می شود:

* امتیاز انتشار پول رایج کشور در انحصار دولت است و این امتیاز با رعایت مقررات این قانون منحصرا به بانک مرکزی ایران واگذار می شود.

* پول رایج کشور به صورت اسکناس و سکه های فلزی قابل انتشار است.

* فقط اسکناس و پول های فلزی که در تاریخ تصویب این قانون در جریان بوده و یا طبق این قانون انتشار می یابد جریان قانونی و قوه ابراء دارد.

* مسکوکات طلا رواج قانونی ندارد.

* مبلغ اسمی - شکل - جنس - رنگ - اندازه - نقشه و سایر مشخصات اسکناس ها و سکه های فلزی رایج کشور به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی ایران و تصویب وزیر دارایی با رعایت مقررات این قانون تعیین خواهد گردید.

* میزان قوه ابراء سکه های فلزی رایج کشور و همچنین طرز جمع آوری و شرایط خروج اسکناس ها و سکه ها از جریان به وسیله بانک مرکزی ایران با تأیید شورای پول و اعتبار پس از تصویب وزیر دارایی تعیین و از طریق درج در روزنامه رسمی کشور و حداقل یکی از روزنامه های کثیرالانتشار پایتخت و پخش از شبکه رادیو و تلویزیون کشور به اطلاع عموم می رسد.

اما شاید مهمترین قاعده در مورد چاپ و نشر اسکناس، ماده ۵ قانون پولی و بانکی کشور است. قانونگذار در این ماده به روشنی می گوید: «بانک مرکزی ایران باید برابر صددرصد اسکناس های منتشرشده همواره دارایی هایی به شرح زیر به عنوان پشتوانه در اختیار داشته باشد: مجموع دارایی های مندرج در ردیف های یک و دو بند الف این ماده نباید از ۲۵ درصد مجموع بدهی های بانک مرکزی ایران بابت اسکناس های منتشرشده کمتر باشد.»

ملاحظه می شود که در چند دهه پیش، قانونگذار به خوبی دریافته است که چاپ پول بدون پشتوانه قانونی کافی، نتیجه ای جز کاهش ارزش پول ملی و افزایش تورم و گرانی در پی نخواهد داشت؛ لذا ضمن تصویب قوانین لازم در این زمینه، چاپ پول توسط بانک مرکزی را مشروط به داشتن پشتوانه قانونی لازم کرده است و برای نظارت بر فعالیت بانک مرکزی برای چاپ و نشر اسکناس نیز یک نهاد فرادستگاهی به‎نام «هیأت نظارت اندوخته اسکناس» پیش بینی کرده است. در ماده ۲۱، وظایف قانونی و ساختار این هیأت بدین شرح تعیین شده است: «هیأت نظارت اندوخته اسکناس عهده دار نظارت بر حسن اجرای مفاد ماده ۵ این قانون از طریق تحویل و نگاهداری اسکناس های چاپ شده و همچنین نگاهداری حساب دارایی های موضوع ماده ۵ و صورت جواهرات سلطنتی و تنظیم مقررات مربوط به نمایش و نظارت بر ورود و خروج آنها از خزانه بانک و به‎علاوه نظارت در معدوم کردن اسکناس هایی که باید از جریان خارج شود می باشد.»

مع الوصف با وجود مقررات انضباطی قانون پولی و بانکی کشور در مورد چاپ و نشر پول، در قانون جدید بانک مرکزی، نهاد فراقوه ای به نام «هیأت نظارت اندوخته اسکناس» از تشکیلات بانک مرکزی حذف و به تاریخ بانکداری ایرانی پیوسته است. در هیچ جای قانون مورداشاره نیز چاپ و نشر اسکناس منوط به فراهم آوردن پشتوانه قانونی لازم نشده است، بلکه در این قانون پیش بینی شده است: «امتیاز انتشار پول رایج کشور منحصرا در اختیار بانک مرکزی است. انتشار اسکناس، مسکوک و سایر انواع پول رسمی جمهوری اسلامی ایران توسط بانک مرکزی در چارچوب دستورالعملی خواهد بود که به تصویب هیأت عالی می رسد.» و اینکه «شرایط و ترتیبات جایگزین نمودن اسکناس ها، مسکوکات و سایر انواع پول های رسمی جمهوری اسلامی ایران با اسکناس ها، مسکوکات و سایر انواع پول که از جریان خارج می شوند به وسیله هیأت عالی تعیین می شود. معادل ارزش اسکناس ها، مسکوکات و سایر انواع پول خارج از جریان که صاحبان آنها در مهلت مقرر برای تبدیل آن مراجعه نکرده اند، به حساب درآمد های بانک مرکزی منظور می شود.»

معنای این عبارات، آن است که صاحب اختیار چاپ و نشر اسکناس و میزان اسکناس در جریان کشور فقط «هیأت عالی بانک مرکزی» است و نهادی به‏نام «هیأت نظارت اندوخته اسکناس» دیگر وجود خارجی ندارد. از آنجایی که اعضای هیأت عالی بانک مرکزی نیز مستقیم یا غیرمستقیم منصوب دولتیان هستند؛ بنابراین در واقع، تصمیم گیری در مورد چاپ اسکناس، میزان وثایق و پشتوانه قانونی آن را می توان به طور غیرمستقیم تصمیم دولت تلقی کرد. به این ترتیب، راه حل پیشگیری از چاپ و انتشار بدون پشتوانه قانونی، اصلاح کارشناسانه قانون جدید بانک مرکزی است تا قوانینی در مورد نحوه چاپ و نشر اسکناس و ضوابط قانونی آن تصویب شود که هیچ دولتی نتواند دستور چاپ و انتشار پول بدون پشتوانه را دهد. شاید احیای مجدد «هیأت نظارت اندوخته اسکناس» به صورت تشکیلاتی فراقوه ای، این هدف را برآورده کند.

سخن پایانی آنکه طبیعی است اگر در زمینه چاپ و نشر اسکناس و میزان وقوع پشتوانه قانونی آن، مقررات سخت گیرانه ای در کار نباشد، چاپ و نشر اسکناس بدون پشتوانه توسط دولت های وقت، دور از انتظار نخواهد بود. به نظر می‎رسد قانون جدید بانک مرکزی افزون بر سایر کاستی هایش در مورد ضوابط و مقررات ناظر بر چاپ و نشر اسکناس و همچنین ضوابط مربوط به پشتوانه قانونی انواع اسکناس و به ویژه نهاد ناظر بر عملکرد بانک مرکزی برای نظارت بر روند چاپ و نشر اسکناس نیز نیاز به اصلاح دارد تا با این گونه مقررات بتوان از چاپ و نشر اسکناس بدون پشتوانه پیشگیری کرد و ارزش پایه پولی کشور را حفظ نمود. بدون تردید در فقدان مقررات بازدارنده، انتظار عدم چاپ و نشر پول بدون پشتوانه، انتظاری منطقی نیست. حداقل آنکه طراحان قانون جدید بانک مرکزی و طرفداران آنها نمی توانند از چاپ و نشر اسکناس بدون پشتوانه لازم، گلایه داشته باشند، چون دسته گل خود آنهاست.