جرم انگاری طرح جدید بانکداری

بررسی های اولیه نشان می دهد که در طرح جدید بانکداری، حداقل ۱۸ بار از واژه «مجازات» استفاده شده است. آیا این پدیده بدان معناست که در طرح جدید بانکداری، واژه های «تخلف» و «جرم» هر دو دارای یک معناست و این طرح در صدد آن است که با «جرم» تلقی کردن تخلفات بانکی، انبوه پرونده تخلفات مدیران و کارکنان بانک ها را به مراجع قضایی حواله دهد؟ امروزه به لطف آگاهی رسانی عمومی رسانه های جمعی، حتی کسانی که با الفبای حقوق، کمی آشنا باشند، می دانند که «تخلف» و «جرم»، دو پدیده کاملا متفاوت هستند و این تفاوت در پاره ای موارد، از زمین تا آسمان است؛ به عنوان مثال، جرم «اخلال در نظام اقتصادی» که در برخی موارد منتهی به مجازات مرگ خواهد شد، قطعا با تخلف تاخیر در ورود یا تعجیل در خروج یا تخلف از شرایط و ضوابط مجوزهای صادره بانک مرکزی و یا نقض هر یک از شرایط و ضوابطی که مجوزهای مذکور براساس آنها صادر شده است، یا خودداری از ارائه اطلاعات در مواردی که «شخص تحت نظارت» مکلف به ارائه آن بوده و خودداری از آن به موجب قانون، «تخلف» محسوب شده باشد، قابل مقایسه نیست، اما باید بدین نکته توجه داشت که رسیدگی به جرائم، حتی جرائم مالی و مجازات قانونی مجرمان منحصرا در صلاحیت محاکم جزایی قوه قضائیه است؛ درحالی که مرجع رسیدگی به «تخلفات بانکی»، هیأت انتظامی بانک مرکزی است. جنس مجازات متخلفان جرائم اداری نیز در حد مجازات اداری، نظیر کسر از حقوق یا تذکر و در نهایت در تخلفات سنگین، اخراج کارمند متخلف است، اما به نظر می رسد که طرح جدید بانکداری در پاره ای موارد، تخلفات بانکی را سهوا یا عمدا «جرم» تلقی کرده است؛ ولو آنکه مرجع رسیدگی آن، هیأت انتظامی بانک مرکزی باشد؛ حتی برای برخی دیگر از تخلفات بانکی، عناوین مجرمانه جزایی انتخاب کرده است. این موضوع از مصادیق بارز جرم انگاری است که بدون تردید، افزایش پرونده های ورودی به قوه قضائیه و هیأت انتظامی بانک مرکزی را در پی خواهد داشت. افزون بر آن، تخلفات بانکی که رسیدگی به آن در صلاحیت هیأت انتظامی بانک مرکزی است را نمی توان «جرم» دانست، گرچه برای آن مجازات صرفا اداری تعیین شده باشد.

در حقوق جزا، هر رفتار، اعم از فعل یا ترک فعل که در قوانین جزایی برای آن مجازات تعیین شده باشد، «جرم» محسوب می شود. تعیین «جرم» و مجازات قانونی مترتب بر آن نیز جزو صلاحیت های انحصاری قانونگذار است و با آیین نامه نمی توان جرم انگاری کرد و تعیین مجازات نمود. این موضوع را در علم حقوق، اصل «قانونی بودن جرائم و مجازات ها» می نامند. اصل ۲۶ قانون اساسی در این مورد گفته است: «حكم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.» برمبنای اصل قانونی مورد اشاره، رسیدگی و تعیین مجازات قانونی اقدامات مجرمانه صرفا در صلاحیت مراجع قضایی است و مراجع اداری، حق ورود و رسیدگی به اعمال مجرمانه و مجازات مجرمان را ندارند، اما باید توجه داشت که تخلف اداری با هر درجه از اهمیت، بالاخره «تخلف» است و «جرم» نیست. گستره «تخلف» نیز فقط محیط های اداری است اما حوزه «جرم»، کل جامعه است؛ یعنی آثار مجرم اعمال مجرمانه کل جامعه را در بر می گیرد و تحت تأثیر قرار می دهد. در واقع، از دیدگاه حقوق اداری، «تخلف» رفتارهای اداری ناشایست مدیران و کارکنان مجموعه های اداری یا عمومی هستند که به نحوی موجبات خدشه دار شدن حیثیت اجتماعی آن دستگاه و متضرر شدن آنها را فراهم می آورند. به همین جهت، رسیدگی به تخلفات اداری برخلاف اقدامات مجرمانه در صلاحیت هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری یا مراجع مشابه است و در صورت اعتراض، دیوان عدالت اداری به این موضوع رسیدگی خواهد کرد. این ساده ترین تبیین مرز قانونی بین «جرم» و «تخلف» است. قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان، پاره ای از انواع تخلفات اداری را بدین گونه تعیین کرده است: «ترک خدمت در خلال ساعات موظف اداری، تکرار در تأخیر ورود به محل خدمت یا تکرار خروج از آن بدون کسب مجوز، تسامح در حفظ اموال و اسناد و وجوه دولتی، ایراد خسارات به اموال دولتی، افشای اسرار و اسناد محرمانه اداری. سرپیچی از اجرای دستورهای مقام های بالاتر در حدود وظایف اداری. کم کاری یا سهل انگاری در انجام وظایف محول شده، سهل انگاری روسا و مدیران در ندادن گزارش تخلفات کارمندان تحت امر. ارائه گواهی یا گزارش خلاف واقع در امور اداری.»

تخلفات بانکی نیز از این قاعده مستثنی نیست. رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان بانک ها حسب مورد در هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری (در مورد بانک های دولتی) یا کمیته های رسیدگی به تخلفات اداری (در بانک های غیردولتی) صورت می گیرد. افزون بر آن، ماده ۲۲ قانون جدید بانک مرکزی در مورد نحوه رسیدگی به تخلفات غیرمجرمانه بانکی گفته است: «به منظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران موثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات موسسات اعتباری از جمله درخصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیأت سرپرستی موقت و گزیر موسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد (۲۷)، (۲۸) و (۲۹) این قانون، هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود.» فعلا در مورد معایب و ضررهای این سیاست بسیار اشتباه ماده ۲۳ قانون جدید بانک مرکزی بحث نمی کنیم که براساس آن، دایره صلاحیت قانونی هیأت انتظامی را به خارج از نظام بانکی تحت عنوان «اشخاص تحت نظارت» تسری داده و عملا هیأت انتظامی بانک مرکزی را به یک شبه دادگستری تبدیل کرده است اما در هر صورت، این قانون، برخی اقدامات بانکی را «تخلف» محسوب کرده است: «تخلف از احکام این قانون و سایر قوانین مربوط و نیز تخلف از مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها، تخلف از شرایط و ضوابط مجوز های صادره بانک مرکزی و یا نقض هر یک از شرایط و ضوابطی که مجوز های مذکور براساس آنها صادر شده است. تخلف از مفاد اساسنامه شخص تحت نظارت، تخلف از تعهدات ارائه شده به بانک مرکزی در مورد انجام اقدامات اصلاحی، هرگونه رفتار «شخص تحت نظارت» که به تشخیص معاون تنظیم گری و نظارت می تواند به ناترازی وی یا سایر «اشخاص تحت نظارت» یا اخلال در نظام پرداخت کشور منتهی شود، عدم رعایت ضوابط تنظیم و نگهداری صحیح دفاتر، حساب ها، اطلاعات و صورت های مالی مطابق با مقررات و دستورالعمل های ابلاغی بانک مرکزی و عدم ارائه به موقع، صحیح و کامل داده ها، اطلاعات، صورت های مالی و گزارش ها به بانک مرکزی و... .»

خلاصه آنکه حتی در صنعت بانکداری و همچنین در قانون جدید بانک مرکزی، مقوله «تخلف» از «جرم» کاملا متمایز است و «تخلفات بانکی» را «جرم قضایی» محسوب نمی کنند. با وجود آن، به نظر می رسد که طرح جدید بانکداری در مواردی، «تخلف بانکی» را «جرم» محسوب نموده و برای آن مجازات قانونی تعیین و جرم انگاری کرده است. این پدیده دارای دو اشکال اساسی به شرح زیر است:

اول؛ مغایرت با مقررات قانون اساسی: براساس بند ۲ ماده ۱۵۸ قانون اساسی، تهیه لوایح قضایی متناسب با جمهوری اسلامی، تهیه لوایح قضایی در صلاحیت قوه قضائیه است. اگر طرح قانونی را هم ردیف لایحه قانونی بدانیم، طرح های قانونی که توسط نمایندگان پیشنهاد می شود و ماهیت قضایی دارد نیز مشمول مقررات این اصل از قانون اساسی خواهد بود. در نتیجه، اگر در جرم انگاری تخلفات بانکی طرح جدید بانکداری با قوه قضائیه هماهنگ شده است، بهتر است جهت روشن سازی افکار عمومی، شفاف سازی صورت گیرد.

دوم: علاوه بر مغایرت طرح جدید بانکداری با مقررات اصل ۱۵۸ قانون اساسی، باید توجه داشت که از نظر کلی، جرم انگاری تخلفات بانکی در این طرح با سیاست قضازدایی و کاهش عناوین مجرمانه قوه قضائیه نیز مغایر است. لا یحه قضازدایی چند سال است که تقدیم مجلس شده و ظاهرا هنوز تصویب نهایی نشده است. این لایحه در راستای سیاست حبس زدایی، کاهش عناوین مجرمانه، استفاده از مجازات های جایگزین حبس تهیه شده و مواردی همچون ضرورت جرم زدایی از قوانین کیفری، گسترش سیاست قضازدایی، استفاده از کمیسیون های شبه قضایی در رسیدگی ها، حذف برخی عناوین مجرمانه از قوانین در آن لحاظ شده است. پس اینکه از یک طرف، سیاست قوه قضائیه، کاهش عناوین مجرمانه و قضازدایی است؛ ولی از طرف دیگر، نمایندگان با ارائه طرح های مخالف بر عناوین مجرمانه بیفزایند، منطقی به نظر نمی رسد؛ زیرا افزودن عناوین مجرمانه به مجموعه جرائم، نتیجه ای جز افزایش هزینه های عمومی و همچنین تراکم شدید حجم پرونده های ورودی به مراجع قضایی به همراه نخواهد داشت.

در مجموع، مصیبت در صنعت بانکداری، زمانی پدید می آید که «تخلفات بانکی» را «جرم» محسوب کنیم و با این شیوه، نظام بانکی کشور را مدام درگیر پیگیری پرونده های تخلفات بانکی در مراجع قضایی یا هیأت انتظامی بانک مرکزی نماییم. اینکه تصور کنیم با سیاست بگیر و ببند، مشکلات ساختاری صنعت بانکداری حل خواهد شد و قیمت تمام شده منابع بانکی کاهش می یابد و در نتیجه آن، سود تسهیلات بانکی نیز کاهش پیدا می‏کند، راه حل مشکلات بانکی نیست. من تصور نمی کنم که در سایر کشورها از موضوع ارجاع پرونده تخلفات بانکی برای حل مشکلات استفاده کنند. راه حل مشکلات بانک ها، استفاده از دانش و تجربه اقتصاددانان و مدیران مجرب بانکی است. در اینجا به طور خلاصه به تعدادی از مواد طرح جدید بانکداری که جرم انگاری «تخلف» است، اشاره می کنم:

اول؛ در بند «ب» ماده ۳، فعالیت بانک ها برخلاف مصوبات هیأت عالی، مشمول مجازات اعلام شده است.

دوم؛ در بند «ج» همان ماده، کتمان اطلاعات مربوطه به رابطه خویشاوندی یا وکالت با سهامداران بانک ها، مشمول قانون مجازات اسلامی و حتی در مواردی، مشمول مجازات اخلالگران در نظام اقتصادی اعلام شده است. آیا در اینجا «تخلف بانکی» مورد بحث، همان «اخلال در نظام اقتصادی» است که مجازات آن ممکن است به خاتمه حیات متخلف منتهی شود؟!

سوم؛ در بند «ث» همان ماده، پرداخت تسهیلات مبتنی بر توافق بین بانک و مشتری برای سپرده گذاری، مشمول مجازات اعلام شده است؛ زیرا از نظر تدوین کنندگان این طرح، تعهد بانک برمبنای توافق بین بانک و مشتری برای پرداخت تسهیلات در ازای سپرده گذاری، غیرشرعی است. به بیان دیگر، مردم با این طرز تفکر می توانند برای رسیدن به تسهیلات بانکی در بانک ها سپرده گذاری کنند. بانک ها نیز مجاز به قبول این سپرده گذاری هستند؛ ولی مجاز نیستند به مردم اعلام کنند که ای مردم، ما متعهد هستیم در ازای سپرده گذاری در بانک به شما تسهیلات بانکی ارزان قیمت پرداخت کنیم. مبانی شرعی این موضوع را نمی دانم، اما از نظر حقوق قراردادی کاملا غیرمنطقی است که از یک طرف به مردم بگوییم در بانک سپرده گذاری کنید؛ ولی ما هیچ تعهدی به شما برای پرداخت تسهیلات بانکی نمی دهیم.

چهارم؛ در بند «ذ» همین ماده، استفاده از منابع یک نوع بانکداری در نوعی دیگر بانکداری، مشمول مجازات اعلام شده است.

پنجم؛ در بند «ش» ماده ۳، فعالیت بانک ها خارج از فعالیت های مجاز اعلام شده توسط بانک مرکزی، مشمول مجازات اعلام شده است.

ششم؛ در بند «ت» ماده ۳، عدم برگزاری مجمع عمومی بانک، مشمول مجازات اعلام شده است.

هفتم؛ در بند «ح» ماده ۸، کتمان رابطه خویشاوندی، وکالتی، نمایندگی با سهامداران بانک، مشمول ماده ۱۹ قانون مجازات اسلامی اعلام شده است.

هشتم؛ در بند «ج» همان ماده، تبانی مدیران و کارکنان بانک ها با مدیران و کارکنان حسابرسان مستقل در برخی موارد، مشمول مجازات اعلام شده است.

نهم؛ در بند «ج» همین ماده، افزایش نرخ سود تسهیلات مازاد بر نرخ بانک مرکزی، مشمول مجازات اعلام شده است.

دهم؛ همچنین عدم رعایت حدود احکام مذکور در ماده ۱۵ طرح، مشمول مجازات اعلام شده است.

یازدهم؛ در بند «ت» ماده ۱۷، انجام اقداماتی نظیر پرداخت یا دریافت ربا (بهره) یا تضمین سود ثابت و از پیش تعیین شده انواع سپرده های بانکی، مشمول مجازات اعلام شده است. در مورد اینکه بهره بانکی همان رباست یا بهره بانکی با ربا متفاوت است، بحث های فقهی و بانکی فراوان است.

دوازدهم؛ در بند «ج» ماده ۱۴، هرگونه اقدام که در افزایش نرخ موثر سود تسهیلات باشد، مشمول مجازات اعلام شده است. اینکه منظور تنظیم کنندگان این طرح از اصطلاح «نرخ موثر سود تسهیلات» چیست، مشخص نشده است.

در هر حال، به نظر می رسد شدت علاقه به «تخلف» اعلام کردن بسیاری از اقدامات و تصمیمات مدیران و سهامداران بانک ها و جرم‎انگاری آنها موجب شده است که مرز مشخصی بین تخلفات بانکی داخل در صلاحیت های قانونی هیأت انتظامی بانک مرکزی و تخلفات بانکی واجد عناوین مجرمانه و داخل در صلاحیت مراجع قضایی ایجاد نشود. به عبارت بهتر، در این متن متاسفانه تخلفات بانکی مشمول عناوین غیرمجرمانه نیز مشمول مجازات اعلام شده است. این گونه قانون نویسی، هم شبکه بانکی کشور و هم بانک مرکزی و هم مراجع قضایی و هم مردم را دچار مشکلات بسیاری خواهد کرد. گفتار پایانی آنکه، افراط یا تفریط در زمینه جرم انگاری یا «تخلف» اعلام کردن اقدامات و تصمیمات مدیران و کارشناسان بانک ها، دردهای مزمن نظام بانکی را درمان نخواهد کرد. نتیجه این نوع جرم افزایی نیز سرازیر شدن پرونده‎های تخلفات بانکی به سوی مراجع قضایی و هیأت انتظامی بانک مرکزی خواهد بود. تصور می کنم به جای جرم افزایی غیرمنطقی، راه حل اساسی درمان مشکلات بانکی، محور قرار دادن بانک مرکزی در طرح ها و لوایح بانکی و استفاده از تجارب ذی قیمت مدیران خوشنام بانکی و نخبگان اقتصادی است. افزون بر آن، برای «جرم» تلقی کردن عملکردهای بانکی، رعایت مقررات قانونی اساسی و هماهنگی با قوه قضائیه الزامی است. با بی اعتنایی به نظرات کارشناسی فرهیختگان نظام بانکی کشور، یک متن قانونی را ننویسیم که نتیجه آن، تصویب یک طرح قانونی همچون «قانون بانک مرکزی» با ۶۷ ماده باشد که با بیش از ۱۰۰ ایراد شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام روبه‎رو می شود.