مصوبات متضاد

فرض کنید یک دستگاه اجرایی بسیار مهم مانند بانک مرکزی به عنوان ناظر قانونی همه بانک ها و موسسات اعتباری به طور خواسته یا ناخواسته، مصوبات متضاد به شبکه بانکی کشور ابلاغ کند؛ بانک ها و موسسات اعتباری نیز ناگزیر بایستی این مصوبات را اجرا کنند و طبیعی است براساس مقررات فعلی، سرپیچی از اجرای مصوبات بانک مرکزی، تخلف بانکی محسوب شده و پیامدهای قانونی خود را در پی خواهد داشت. در این صورت، اجرای این گونه مصوبات متضاد موجب سردرگمی مدیران بانکی و یا مدیریت های حقوقی بانک ها خواهد شد و خواه ناخواه این پرسش مطرح می شود که در حالت تعارض مصوبات بانک مرکزی، مدیران بانکی باید کدام مصوبه را اجرا کنند؟ شاید در چنین وضعیتی، چاره ای نباشد مگر آنکه هر دو مصوبه اجرا شود؛ ولو آنکه  این مصوبات ذاتا متضاد باشند. در این نوشتار به دو نمونه از این مصوبات که متضاد به نظر می رسند، اشاره می کنم.

مصوبه نخست؛ دستورالعمل الزامات ناظر بر حاكمیت شركتی در موسسات اعتباری غیردولتی (Corporate governance) 

در اردیبهشت ماه 1396 اداره مطالعات و مقررات بانک مرکزی، مصوبه بسیار مفصل شورای پول و اعتبار تحت عنوان «دستورالعمل الزامات ناظر بر حاكمیت شركتی در موسسات اعتباری غیردولتی» با هدف «تقویت راهبری موسسه اعتباری و دستیابی به اهداف عملیاتی، گزارش دهی مالی و رعایت قوانین و مقررات در موسسات اعتباری» را جهت اجرا به شبکه بانکی کشور ابلاغ کرد. در ماده 4-1 این دستورالعمل، حاکمیت شرکتی در بانک ها و موسسات اعتباری چنین تعریف شده است: «مجموعه ای از روابط بین مدیریت، هیأت مدیره، سهامداران و سایر ذی نفعان که در آن اهداف تبیین گردیده و ابزار لازم برای رسیدن به اهداف و نظارت بر عملکرد واحدها تعریف می شود. این ساختار نحوه تفویض اختیار و چگونگی تصمیم گیری را تعیین می نماید.» بنابراین براساس اصول حاکمیت شرکتی، روابط سازمانی بین همه واحدهای بانک، مسئولیت هیأت مدیره و مدیرعامل بانک در برابر مجمع عمومی سهامداران و سایر ذی نفعان بایستی کاملا مشخص و تعریف شده باشد.

البته قبل از ابلاغ مصوبه شورای پول و اعتبار، بحث مهم حاکمیت شرکتی در بانک ها، سوابقی در مستندات بانک مرکزی دارد. از طرفی، برخی از منابع بانکی خارج از کشور، حاکمیت شرکتی (Corporate governance) در بانک ها را اینطور تعریف کرده اند: «حاکمیت شرکتی سیستمی است که شرکت ها توسط آن هدایت و کنترل می شوند. حاکمیت شرکتی بانک ها با حاکمیت شرکتی شرکت های عادی، متفاوت است. این به دلیل ماهیت تجارت بانکی، پیچیدگی سازمان آن، منحصربه فرد بودن ترازنامه بانک ها، نیاز به حمایت از ضعیف ترین طرف زنجیره (سپرده گذاران) و خطرات سیستماتیک ناشی از ورشکستگی بانک ها است. ترازنامه بانک ها معمولا نارسایی های ذاتی بسیار بیشتری را نشان می دهد. ارزیابی کیفیت دارایی هایی که یک بانک در اختیار دارد و در نتیجه وضعیت مالی واقعی آن برای افراد خارجی دشوار است.»

مصوبه شورای پول و اعتبار، هیأت مدیره بانک ها و موسسات اعتباری و اختیارات کلی آنها را چنین معرفی و تبیین کرده است: «گروهی متشکل از اشخاص حقیقی منتخب سهامداران موسسات اعتباری، مسئولیت سیاستگذاری و نظارت بر نحوه اداره، حسن اجرای قوانین و مقررات و مدیریت ریسک موسسه اعتباری را برعهده دارد.» ماده 2 این دستورالعمل نیز مسئولیت هیأت مدیره بانک ها را چنین تشریح کرده است: «هیأت مدیره مسئول تمامی امور موسسه اعتباری مشتمل بر تصویب و نظارت بر اجرای اهداف راهبردی، تدوین چارچوب حاکمیتی، فرهنگ  سازمانی و نیز نظارت بر عملکرد هیأت عامل است. در اجرای این مسئولیت، از جمله اختیارات هیأت مدیره عبارتند از: هدف گذاری و تعیین راهبردهای کسب وکار موسسه اعتباری و نظارت بر آنها؛ ایجاد ارزش ها و ارتقای فرهنگ  سازمانی؛ مسئولیت نهایی درخصوص سلامت مالی براساس دستورالعمل ذی ربط و راهبرد کسب وکار، تصمیمات مهم منابع انسانی، ساختار و روش های اجرایی داخلی، مدیریت ریسک، رعایت اجرای ضوابط و مقررات در موسسه اعتباری.» قانون تجارت نیز مقررات مشابهی در مورد نحوه انتصاب مسئولیت ها و اختیارات هیأت مدیره، مدیرعامل و حدود وظایف و مسئولیت های مدیران شرکت های سهامی دارد. علاوه بر هیأت مدیره و مدیرعامل در بانک ها، هیأت عامل نیز مسئولیت های خطیری برعهده دارد؛ بنابراین برمبنای «دستورالعمل الزامات ناظر بر حاكمیت شركتی در موسسات اعتباری غیردولتی»، «مصوب شورای پول و اعتبار که اجرای آن مورد تأکید بانک مرکزی است هیأت مدیره، مدیرعامل و هیأت‎عامل بانک ها و موسسات اعتباری»، مسئولیت تام و تمام حسن اداره امور بانک در برابر بانک مرکزی، بازرس قانونی، سهامداران و سایر ذی نفعان را برعهده 
دارند. به همین جهت براساس اصول حاکمیت شرکتی، نمی توان نهادی فراتر از هیأت مدیره یا مدیرعامل یا هیأت عامل بانک را تعیین کرد و هیأت مدیره و مدیرعامل بانک را به طور مستقیم یا غیرمستقیم تحت امر این نهاد قرار داد. این حداقل استنباط حقوقی است که می توان از «دستورالعمل الزامات ناظر بر حاكمیت شركتی در موسسات اعتباری غیردولتی»، مصوب شورای پول و اعتبار برداشت کرد. در حال حاضر شاید مهمترین ایراد «دستورالعمل الزامات ناظر بر حاكمیت شركتی در موسسات اعتباری غیردولتی»، آن است که این مصوبه فقط ناظر بر بانک های غیردولتی است؛ زیرا کارکرد همه بانک ها اعم از بانک های دولتی، خصولتی و خصوصی یکی است. ناظر قانونی همه بانک ها نیز فقط بانک مرکزی است. بنابراین در سیاستگذاری و نظارت بانکی نمی توان «سیاست یک بام و دو هوا» را در مورد بانک ها به کار برد.

مصوبه دوم؛ ضوابط ناظر بر نظارت شرعی در موسسات اعتباری

موجودیت قانونی شورای فقهی بانک مرکزی، مستند به ماده 16 قانون برنامه ششم توسعه است که هدف از تشکیل آن، «حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا در نظام بانکی کشور و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه ها و ابزارهای رایج، شیوه های عملیاتی، دستورالعمل ها، بخشنامه ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی» اعلام شده است. در نیمه دوم شهریورماه 1402، اداره مطالعات و مقررات بانک مرکزی به  صورت دبیرخانه ای مصوبه شورای فقهی بانک مرکزی تحت عنوان «ضوابط ناظر بر نظارت شرعی در موسسات اعتباری» را برای اجرا به شبکه بانکی کشور ابلاغ نمود که در واقع، همه مکانیزم های اصول حاکمیت شرکتی در بانک ها را تغییر می دهد. در ماده یک این دستورالعمل تأکید شده است: «از تاریخ تأیید صلاحیت «مسئول نظارت و تطبیق شرعی»، طرح هرگونه مقررات داخلی به  ویژه در حوزه شیوه های تجهیز و تخصیص منابع در هیأت مدیره بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی منوط به تأیید قبلی «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» است.» و اینکه «هیچ یک از مدیران یا کارکنان موسسه اعتباری نباید اجازه داشته باشند تا نظرات خود را بر نظرات «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» تحمیل کنند.» همچنین در ماده 2 این مصوبه تأکید شده است: «بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی موظفند تمامی مقررات داخلی به  ویژه در حوزه شیوه های تجهیز و تخصیص منابع که قبل از تاریخ تأیید صلاحیت «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» به تصویب هیأت مدیره رسیده را جهت بررسی از منظر عدم مغایرت با ضوابط فقه اسلامی و بانکداری بدون ربا در اختیار «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» قرار دهند.»

به طور منطقی، اولین پرسشی که در مورد مصوبه مورد بحث به ذهن می رسد، این است که چرا برخلاف اصول و مبانی حاکمیت شرکتی (که اجرای آن همواره مورد تأکید بانک مرکزی است)، یک شخص به نام «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» چنین بر هیأت مدیره بانک رجحان پیدا می کند که «طرح هرگونه مقررات داخلی به  ویژه در حوزه شیوه های تجهیز و تخصیص منابع در هیأت مدیره بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی»، منوط به تأیید قبلی وی می شود؟! اگر ناظر شرعی، طرح یک مصوبه را بنا به هر دلیلی تایید نکند، آیا هیأت مدیره و مدیرعامل بانک بایستی آن طرح را به فراموشی بسپارند ولی خود پاسخگوی عدم تایید و تصویب طرح موردنظر و تبعات بعدی آن باشند؟ همچنین افزون بر مصوبه مورداشاره، اداره مطالعات و مقررات بانک مرکزی در تیرماه امسال یک دستورالعمل جدید موسوم به «راهنمای اجرای نظارت و تطبیق شرعی در موسسات اعتباری» را جهت اجرا به بانک ها و موسسات اعتباری ابلاغ نمود که این مصوبه هم ضوابط حاکمیت شرکتی در بانک ها (مصوب شورای پول و اعتبار) را به اصطلاح اهل علم، تخصیص زده و هیأت مدیره بانک ها را به نحوی تحت نظارت ناظران شرعی قرار داده است. در عین حال در این بخشنامه، اداره مورداشاره، خود را از پاسخ به پرسش های بعدی بانک ها و موسسات اعتباری در زمینه چگونگی اجرای مصوبه مورد بحث معاف کرد و در انتهای آن تاکید نمود: «خواهشمند است در صورت وجود هرگونه سوال و ابهام احتمالی مرتبط با راهنمای مورداشاره، مراتب رأسا با اداره بررسی های بانکداری اسلامی و دبیرخانه شورای فقهی بانک مرکزی استعلام گردد.»

در بخشی از «راهنمای اجرای نظارت و تطبیق شرعی در موسسات اعتباری»، در مورد دامنه شمول آن گفته شده است: «نظارت و تطبیق شرعی فرآیند ارزیابی تمامی عملکردهای یک موسسه اعتباری از منظر اسلامی و تطابق با شرع مقدس است. این ارزیابی شامل موارد متعددی می گردد از جمله: بررسی متن قراردادهای منعقده با سپرده گذاران و تسهیلات گیرندگان؛ بررسی نمونه منتخب از پرونده های تسهیلاتی مشتریان؛ بررسی طرح ها و محصولات داخلی مورداستفاده در موسسات اعتباری؛ بررسی سامانه های نرم افزاری و شیوه های محاسبه سود، کارمزد و ... ؛ پاسخگویی به سوالات و ابهامات واحدهای اجرایی در موضوعات مرتبط با شریعت و در نهایت در نظر گرفتن برنامه های آموزشی، ترویجی و تبلیغاتی در مباحث مرتبط با بانکداری اسلامی.» همچنین در بخشی دیگر از این مصوبه تأکید شده است: «به  منظور ضابطه مند کردن و یکپارچه سازی «حکمرانی نظارت و تطبیق شرعی در نظام بانکی»، دبیرخانه شورای فقهی به طور پیوسته استانداردها، چک لیست ها و رویه های نظارت و تطبیق شرعی را تدوین و پس از تأیید در شورای فقهی بانک مرکزی به مسئولان نظارت و تطبیق شرعی ابلاغ می کند. کلیه فعالیت های مسئولان نظارت و تطبیق شرعی و اعلام مغایرت های شرعی که در رابطه  با مقررات داخلی موسسه اعتباری ارائه می کنند چه در مورد مقررات داخلی که قرار است در هیأت مدیره مطرح شود و چه مواردی که از قبل به تصویب رسیده و در حال اجرا است، لازم  است براساس استانداردها، چک لیست ها و رویه های نظارتی مذکور و با تأیید دبیرخانه شورای فقهی انجام شود.» و اینکه «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» باید در ایفای وظایف و انجام مسئولیت های خود به صورت مستقل عمل نماید؛ به طوری که بتواند تصمیماتی را که در رابطه با موضوعات مرتبط با مباحث شرعی می گیرد، به  صورت مناسبی اجرا نماید. هیچ یک از مدیران یا کارکنان موسسه اعتباری نباید اجازه داشته باشند تا نظرات خود را بر نظرات «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» تحمیل کنند.» و در ادامه «بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی موظفند تمامی مقررات داخلی به  ویژه در حوزه شیوه های تجهیز و تخصیص منابع که قبل از تاریخ تأیید صلاحیت «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» به تصویب هیأت مدیره رسیده را جهت بررسی از منظر عدم مغایرت با ضوابط فقه اسلامی و بانکداری بدون ربا در اختیار «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» قرار دهند.»

صرف نظر از مباحث حقوقی، واقعیت آن است که در حال حاضر مدیران بانکی، اعم از بانک های دولتی، خصولتی و بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی، همه مسلمان و علاقه مند به رعایت اصول و مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا هستند و هیچ کس هم منکر آن نیست که در چارچوب مقررات پیش بینی شده در ماده 16 برنامه ششم توسعه (که در حال حاضر تنها مستند قانونی تشکیل شورای فقهی بانک مرکزی است)، هدف از تشکیل شورای فقهی در بانک مرکزی، حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا در نظام بانکی کشور بوده است. برابر همین قانون فقط مصوبات شورای فقهی لازم الرعایه است. رئیس کل بانک مرکزی، اجرای مصوبات شورا را پیگیری و بر حسن اجرای آنها نظارت می کند. پس منطقی نیست که برای حصول به این مقصود قانونگذار، «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» بر هیأت مدیره و مدیرعامل بانک رجحان داده شود.

اما شاید نگارنده از نظر حقوقی چندان آگاهی نداشته باشد؛ بنابراین انتظار می رود برای روشن سازی موضوع، توضیح داده شود که در کدام قسمت از ماده 16 قانون برنامه ششم توسعه اجازه داده شده تا موضوع «نظارت شرعی» بر مصوبات و عملیات بانکی به «حکمرانی» تعبیر شود و برخلاف مصوبه شورای پول و اعتبار و اصول حاکمیت شرکتی، رکن اصلی بانک ها، یعنی هیأت مدیره بانک ها تحت نظارت «مسئول تطبیق و نظارت شرعی» قرار داده شود، به  طوری که طرح هرگونه مقررات داخلی به  ویژه در حوزه شیوه های تجهیز و تخصیص منابع در هیأت مدیره بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی منوط به تأیید قبلی «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» باشد و آیا برای توجیه مصوبات مورد بحث می توان مصادره به مطلوب کرد و تصویب این مصوبات توسط شورای فقهی را دلیل قانونی بودن آن دانست؟

اگر تأسیس نهادی به نام «دبیرخانه شورای فقهی» در ماده 16 قانون برنامه ششم توسعه پیش بینی شده، به  طوری که بانک ها قانونا موظف باشند علاوه بر مصوبات شورای فقهی، مصوبات ناظران شرعی و  دبیرخانه این شورا هم رعایت کنند، دیگر چه نیازی به طرح این موضوع در بند «د» ماده 18 طرح قانون بانک مرکزی بوده است؟ البته قبل از تصویب قانون مورداشاره باید بدین نکته توجه داشت که برمبنای مقررات ماده 16 برنامه ششم، فقط مصوبات شورای فقهی بانک مرکزی، آن هم مشروط بر آنکه صرفا در چارچوب فرآیند قانونی پیش بینی شده در قانون صادر و ابلاغ شده باشد، بر همه بانک ها و موسسات اعتباری لازم الاجراست، اما مصوبات فراتر از حدود قانون، لازم الاجرا محسوب نخواهد شد.

سخن پایانی آنکه، اصول حاکمیت شرکتی و مقررات قانون تجارت، هیأت مدیره و مدیرعامل و هیأت عامل بانک ها را مسئول اداره بانک ها می داند. بنابراین نمی توان با مصوبه داخلی به مدیران بانکی تکلیف کرد که «از تاریخ تأیید صلاحیت «مسئول نظارت و تطبیق شرعی»، طرح هرگونه مقررات داخلی به ویژه در حوزه شیوه های تجهیز و تخصیص منابع در هیأت مدیره بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی منوط به تأیید قبلی «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» است» یا به آنان گفت که «هیچ یک از مدیران یا کارکنان موسسه اعتباری نباید اجازه داشته باشند تا نظرات خود را بر نظرات «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» تحمیل کنند» از سوی دیگر، در ماده 16 قانون برنامه ششم توسعه، نه تشکیل دبیرخانه شورای فقهی و نه اعزام ناظران شرعی به بانک ها پیش بینی نشده است. پس از نظر حقوقی نمی توان صرفا با توجیه آنکه تشکیل دبیرخانه شورای فقهی و حدود اختیارات ناظران شرعی با «مصوبه شورای فقهی» صورت گرفته، این گونه مصوبات فراتر از قانون را توجیه کرد؛ چراکه در قانون برنامه ششم چنین اختیاراتی لحاظ نشده است. دلیل آن هم بند «د» ماده 18 طرح قانون بانک مرکزی است که هنوز به تصویب نهایی نرسیده است. عدم رعایت مرزهای قانون توسط مسئولان اجرایی معمولا توسعه تشکیلاتی را به دنبال خواهد داشت که هزینه آن بر بانک ها تحمیل می شود. پس توصیه می شود که همه مقید به اجرای دقیق حدود و ثغور و دامنه شمول قانون باشیم و از صادر کردن بخشنامه ها و مصوبات متضاد که ضمنا مصوبه شورای پول و اعتبار را غیرقانونی تخصیص می زند، خودداری کنیم.