مدیریت دارایی بانک ها با قوانین متفاوت

یکی از موضوعات مهم در لایحه برنامه هفتم توسعه، تکلیف مجلس به بانک مرکزی برای تأسیس یک شرکت دولتی جدید با نام «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» است. جالب اینجاست که همین موضوع البته با کمی تفاوت در طرح 90 ماده ای کمیسیون اقتصادی مجلس نیز آمده است. حال سوال این است که چرا برای موضوعات بانکی، قوانین متفاوت تصویب می شود؟ برای پاسخ روشن بدین پرسش، بحث را در دو بخش پی می گیریم.

نخست: پیامدهای منفی قوانین متفاوت در حوزه بانکداری

از ابتدای تحصیل در رشته حقوق، اساتید این رشته به ما آموخته اند که در استنباط از قانون بایستی فرض را بر آن نهاد که قانونگذار حکیم است. بنابراین برمبنای این فرض حقوقی، هیچ قانونی بی حکمت قانونگذار و رعایت مصالح جامعه تصویب نمی شود، اما تجربه نشان می دهد که تصویب قوانین متعدد با احکام متفاوت در یک موضوع واحد بدون شک، سرگردانی مردم و دستگاه های اجرایی را به همراه خواهد داشت و به جای حل مشکلات مردم بر دامنه مشکلات و سردرگمی ها خواهد افزود. موضوعات بانکی نیز از این قاعده کلی مستثنا نیست. حال پرسش این است که با تصویب قوانین متفاوت در موضوعات مشابه، مدیران بانکی کشور باید کدام قانون را رعایت کنند؟ جدیدترین شاهد مثال این موضوع به دوگانگی طرح بانکداری کمیسیون اقتصادی مجلس و لایحه برنامه هفتم توسعه برمی گردد. پس از تصویب بخشی از طرح بانکداری اسلامی که در رفت و آمد بین مجلس و شورای نگهبان نهایتا «قانون بانک مرکزی» نام گرفت، در اردیبهشت امسال بخش دیگری از این طرح برای نظرخواهی در اختیار شبکه بانکی کشور قرار گرفت. در این طرح 90 ماده ای، مباحث مختلفی راجع به نحوه تاسیس و فعالیت موسسات اعتباری و ساختار سهامداری و انواع آنها، لزوم اعمال حاکمیت شرکتی در بانک ها، مباحث مربوط به عملیات بانکی، مقررات مختلف برای پیشگیری از انباشت مطالبات غیرجاری بانک ها، مباحث مربوط به نحوه نظارت بانک مرکزی بر بانک ها و موسسات اعتباری، مباحث مربوط به مدیریت تعارض منافع در بانک ها، نهادهای مکمل صنعت بانکداری از جمله صندوق ضمانت سپرده ها، شرکت ارزشیابی دارایی و بدهی بانک ها، شرکت مدیریت دارایی بانک ها، مقررات مربوط به بازسازی و گزیر و انحلال و تسویه یا فروش موسسه اعتباری در حال گزیر به صورت کامل یا فروش بخش باقیمانده دارایی آن پس از اعمال سایر روش های گزیر به یک موسسه اعتباری دیگر و... مطرح شده است، اما پس از انتشار متن پیش نویس لایحه برنامه هفتم توسعه با کمال تعجب مشاهده شد که موادی از طرح بانکداری بدون حفظ پیوستگی موضوعات و مباحث مطروحه در طرح بانکداری، در لایحه برنامه هفتم توسعه نیز عینا تکرار شده است. دوگانگی مورد اشاره، این پرسش را مطرح می سازد که چه نیازی است موضوعات حساس پولی و بانکی، هم در طرح بانکداری و هم در لایحه برنامه هفتم تکرار شوند؟ قطعا اینگونه قانون نویسی و تکرار موضوعات مشابه در قوانین مختلف، مشکلات اجرایی بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور را دوچندان خواهد کرد. به عنوان مثال، وقتی در طرح بانکداری، مقررات مربوط به ناترازی بانک ها و شرایط قانونی قرار گرفتن بانک ها در «وضعیت گزیر» یا تاسیس شرکت ارزشیابی دارایی های بانک ها به طور مفصل آورده شده است، آیا منطقی است که همین احکام، آن هم به طور گزینشی و ناقص در پیش نویس برنامه هفتم توسعه تکرار شود؟

برای نمونه، دوگانگی مقررات مربوط به هیأت انتظامی بانک مرکزی و اختیارات نظارتی شورای فقهی بانک مرکزی و شرکت مدیریت دارایی ها در طرح 90 ماده ای بانکداری و لایحه برنامه هفتم توسعه را مورد بررسی قرار می دهیم. ماده 22 قانون بانک مرکزی، وظایف و اختیارات قانونی هیأت انتظامی بانک مرکزی را به طور مفصل تعیین کرده است. این قانون در حال حاضر در مجمع تشخیص مصلحت نظام در دست بررسی است. «طبق آیین نامه داخلی مجمع، ابتدا ماده ۲۲ مصوبه اصراری مجلس به رأی گذاشته شد که رأی نیاورد. سپس ارجاع آن به کمیسیون مشترک تخصصی متشکل از کمیسیون اقتصادی، اداری و بازرگانی و کمیسیون حقوقی و قضایی برای بررسی بیشتر موضوع و ارائه پیشنهاد مطرح شد که به تصویب اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید.» با وجود این قانون در حال تصویب، ماده 18 لایحه برنامه هفتم توسعه نیز مقررات مشابهی راجع به هیأت انتظامی بانک مرکزی پیش بینی کرده است. چه نیازی است که مباحث مربوط به هیأت انتظامی بانک مرکزی به طور همزمان هم در مجمع تشخیص و هم در لایحه برنامه هفتم مطرح باشد؟

در مورد اختیارات نظارتی شورای فقهی بانک مرکزی نیز همین تعارض قانونی به چشم می خورد. در قانون بانک مرکزی، تعیین اختیارات نظارتی برای شورای فقهی جهت نظارت بر بانک مرکزی و بانک ها و موسسات اعتباری و همچنین نظارت بر عملیات کلیه اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی چندان صحیح به نظر نمی رسد و در کنار وظایف نظارتی بانک مرکزی و سایر مراجع نظارتی، تعدد نظارت ها نتیجه ای جز تعارض صلاحیت های قانونی مراجع نظارتی در پی نخواهد داشت. به همین دلیل، «یکی از مواردی که کمیسیون اقتصادی مجمع به آن ورود کرد، ماده 18 طرح قانون بانک مرکزی بود که براساس آن، مصوبات شورای فقهی برای بانک مرکزی لازم الرعایه است، اما براساس مصوبه پیشنهادی کمیسیون اقتصادی مجمع به صحن مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای فقهی به یک نهاد مشورتی تبدیل و مصوبات آن به هیأت عالی بانک مرکزی پیشنهاد می شود.»

افزون بر موضوع صلاحیت نظارتی شورای فقهی یا موضوع هیأت انتظامی بانک مرکزی، در مورد «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» نیز همین تعارض قوانین ملاحظه می شود. ماده 64 طرح بانکداری گفته است: «شرکت مدیریت دارایی ها نهاد تخصصی وابسته به صندوق ضمانت سپرده ها است که وظیفه روشمندسازی و واگذاری دارایی های موسسات اعتباری را برعهده دارد. شرکت مدیریت دارایی ها دارای شخصیت حقوقی مستقل است که به موجب این قانون، ذیل صندوق ضمانت سپرده ها تأسیس می شود.» ملاحظه می شود که در طرح بانکداری، شرکت مدیریت دارایی ها جزو زیرمجموعه و نهادهای وابسته صندوق ضمانت سپرده هاست. این طرح در مورد ماهیت صندوق ضمانت سپرده ها گفته است: «به منظور تضمین سپرده های اشخاص نزد موسسات اعتباری تا سقف معین، صندوق ضمانت سپرده ها، موضوع ماده (95) قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، با انجام اصلاحات و رعایت شرایط این فصل به فعالیت های خود ادامه می دهد. ب. صندوق، نهاد عمومی غیر دولتی است و مطابق این قانون، به فهرست نهادهای عمومی غیردولتی، موضوع قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب 1373/4/19 اضافه می شود. پ. تغییرات اساسنامه صندوق، مشترکا توسط رئیس کل و وزیر امور اقتصادی و دارایی، پس از مشورت با هیأت عالی، پیشنهاد می شود و به تصویب هیأت وزیران می رسد.»

این مقررات بدان معناست که از دید طرح بانکداری، مدیریت بانک مرکزی بر شرکت مدیریت دارایی ها در طرح موردنظر مجلس مدیریت غیرمستقیم است، اما در چرخشی 180 درجه ای در لایحه هفتم توسعه این شرکت زیرمجموعه مستقیم بانک مرکزی قرار داده شده و در مورد آن (شرکت مدیریت دارایی بانک ها ) گفته شده: «بانک مرکزی مکلف است پس از ارزیابی کیفیت دارایی های بانک ها و موسسات اعتباری ناتراز قابل احیا و غیرقابل احیا نسبت به تأسیس «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» اقدام کند.» بنابراین در طرح 90 ماده ای بانکداری، شرکت مدیریت دارایی ها زیرمجموعه صندوق ضمانت سپرده هاست که خود جزو نهادهای عمومی غیردولتی است و طبعا شرکت های زیرمجموعه نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت دولتی تلقی نمی شوند؛ درحالی که براساس مقررات لایحه برنامه هفتم، شرکت مدیریت دارایی ها توسط بانک مرکزی تأسیس و مدیریت خواهد شد و براساس موازین قانونی، شرکت وابسته به بانک مرکزی که بیش از 50 درصد سهام آن متعلق به بانک مرکزی باشد قطعا شرکت دولتی است. مطرح شدن هر دو قانون مورد اشاره خودبه خود این پرسش را مطرح خواهد ساخت که شرکت مدیریت دارایی ها وابسته به بانک مرکزی است یا صندوق ضمانت سپرده ها؟ آیا دولت شرکت مدیریت دارایی بانک ها را به صورت شرکت دولتی می خواهد یا به صورت شرکت غیردولتی؟ نتیجه تصویب قوانین متفاوت در موضوعات مشابه، سردرگمی مسئولان در اجرای قانون خواهد بود.

دوم: مدیریت دارایی های بانکی

افزون بر این مباحث، یکی از موضوعات بانکی مهم در لایحه برنامه هفتم توسعه، تکلیف بانک مرکزی برای تأسیس یک شرکت جدید به نام «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» است. منظور از مدیریت دارایی های بانکی چیست و «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» کدام وظایف را برعهده خواهد داشت؟ در دنیای سرمایه و همچنین در صنعت بانکداری، اصطلاح مدیریت دارایی یک اصطلاح تخصصی و کاملا شناخته شده است. لویدز بانک، مدیریت دارایی ها را اینطور تعریف کرده است: «مدیریت دارایی، اجزای روزانه یک سبد ثروت است و معمولا توسط یک مدیر سرمایه گذاری اداره می شود. مدیریت دارایی ها شامل ایجاد مجموعه ای از سرمایه گذاری ها است. این موضوع شامل ارزیابی ریسک ها، یافتن فرصت ها و توسعه یک استراتژی کلی برای دستیابی به مجموعه ای از اهداف مالی است.» طبعا شرکت یا موسسه مدیریت دارایی ها، شخصیتی حقوقی است که وظیفه مدیریت دارایی را برعهده دارد. گروه بانک جهانی، شرکت مدیریت دارایی را بدین گونه تعریف کرده است: «شرکت های مدیریت دارایی برای رسیدگی به مازاد بدهی های بد در سیستم مالی یک کشور - با تسریع در بازسازی شرکت یا دفع سریع دارایی های شرکت استفاده شده اند. مطالعه هفت مورد نشان می دهد که چنین شرکت هایی تمایل دارند در تجدید ساختار شرکت ناکارآمد باشند و تنها زمانی در واگذاری دارایی ها خوب عمل می کنند که برای دستیابی به اهداف نسبتا محدود در حضور عوامل خاصی استفاده می شوند: یک دارایی به راحتی قابل نقدشوندگی (مانند املاک و مستغلات). عمدتا مدیریت حرفه ای، استقلال سیاسی، قوانین ورشکستگی و سلب مالکیت کافی، منابع ماهر، بودجه مناسب، اطلاعات و سیستم های مدیریتی خوب و عملیات و فرآیندهای شفاف. شرکت های مدیریت دارایی برای رسیدگی به مازاد بدهی های بد در سیستم مالی استفاده شده اند. دو نوع اصلی از شرکت های مدیریت دارایی وجود دارد: شرکت هایی که برای تسریع در بازسازی شرکت ایجاد می شوند و شرکت هایی که برای دفع سریع دارایی ها تأسیس شده اند. بررسی هفت شرکت مدیریت دارایی، سابقه متفاوتی را نشان می دهد. در دو مورد از سه مورد، شرکت های مدیریت دارایی برای تجدید ساختار شرکتی به هدف محدود خود یعنی تسریع در بازسازی بانک یا شرکت دست نیافتند و این نشان می دهد که آنها ابزار خوبی برای تسریع در بازسازی شرکت نیستند. فقط یک شرکت سوئدی مدیریت دارایی با موفقیت پورتفوی خود را مدیریت کرد.» بنابراین وظیفه اصلی مدیر دارایی، تسریع در بازسازی یا انحلال موسسات مالی و اعتباری از طریق مدیریت موثر بر دارایی آنان است. بر این اساس، شرکت مدیریت دارایی را می توان از جمله شرکت های سرمایه گذاری محسوب نمود. شرکت Acadian Asset Management در آمریکا و شرکت Watani Investment Company) NBK Capital) در خاورمیانه و شرکت Eurizon and Eurizon Asset Management در ایتالیا از جمله شرکت های سرمایه گذاری هستند که در زمینه مدیریت دارایی ها فعالیت می کنند.

آیا شرکت مدیریت دارایی ها که دولت در صدد تصویب قانون و تأسیس آن است، همین ویژگی ها را دارد؟ مأموریت قانونی این شرکت چیست؟ در طرح بانکداری در مورد شرکت مدیریت دارایی ها گفته شده که «وظیفه روشمندسازی و واگذاری دارایی های موسسات اعتباری را برعهده دارد»؛ درحالی که براساس مقررات ماده 8 برنامه هفتم توسعه، ابتدا بانک مرکزی دارایی های بانک ها و موسسات اعتباری «ناتراز» را شناسایی و ارزیابی آنها اقدام این دارایی ها را در سه طبقه دارایی سالم، دارایی قابل احیا و دارایی غیرقابل احیا جای می دهد و سپس نسبت به تأسیس شرکت مدیریت دارایی اقدام می کند. پس از تأسیس این شرکت، نقل وانتقال دارایی ها بدون هیچ قید و شرطی در اختیار این شرکت قرار داده می شود. به عبارت دیگر، صلاحیت قانونی شرکت مدیریت دارایی ها محدود به دارایی های غیرقابل احیای بانک ها نشده است بلکه ظاهرا دارایی های سالم و دارایی های قابل احیا را نیز دربر می گیرد و این امر معنایی جز مسلوب الاختیار شدن مدیران و مجمع عمومی صاحبان سهام بانک ها و موسسات اعتباری ناتراز نخواهد داشت جالب تر آنکه این قسمت از فراز پایانی ماده 8 لایحه برنامه هفتم ضمن سلب صلاحیت از مراجع قضایی تأکید نموده است: «مراجع قضایی و غیرقضایی نمی توانند با شکایت مدیران یا سایر اشخاص این اقدامات را متوقف، باطل یا بلااثر نمایند چنانچه اشخاص نامبرده به موجب رأی دادگاه متضرر شناخته شوند خسارات وارده در حدود مقرر در قانون و حکم دادگاه صرفا به صورت مالی توسط بانک مرکزی جبران خواهد شد.»

تصور می کنم این قسمت از برنامه هفتم توسعه، مغایر با اصل 34 قانون اساسی (دادخواهی حق مسلّم هر فرد است و هر كس می‏ تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح رجوع نماید. همه افراد ملت حق دارند این گونه دادگاه ها را در دسترس داشته باشند و هیچ كس را نمی توان از دادگاهی كه به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع كرد) و اصل 61 (اِعمال قوه قضائیه به وسیله دادگاه های دادگستری است كه باید طبق موازین اسلامی تشكیل شود و به حل وفصل دعاوی و حفظ حقوق عمومی و گسترش و اجرای عدالت و اقامه حدود الهی بپردازد) و اصل 156 آن (قوه قضائیه قوه ‏ای است مستقل كه پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت و عهده ‏دار وظایف زیر است: 1-رسیدگی و صدور حكم در مورد تظلّمات، تعدّیات، شكایات، حل وفصل دعاوی و رفع خصومت و اخذ تصمیم و اقدام لازم در آن قسمت از امور حسبیه كه قانون معین می ‏كند 2-احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی های مشروع 3- نظارت بر حُسن اجرای قوانین) است. صرف نظر از این مباحث، پرسش آن است که در کدام کشور، مراجع قضایی را از رسیدگی به تظلم خواهی مردم در موضوعات بانکی منع کرده اند؟

سخن پایانی آنکه، در حال حاضر سه قانون مهم راجع به مباحث بانکی در مجمع تشخیص و مجلس در حال بررسی و تصویب است (طرح قانون بانک مرکزی در مجمع تشخیص و لایحه برنامه هفتم توسعه و ادامه طرح بانکداری در مجلس). طبعا تصویب قوانین متفاوت یا متعارض، نتیجه ای جز سردرگمی مراجع اجرایی و سرگردانی مردم دربر نخواهد داشت. در مورد «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» نیز به نظر می رسد که موضوع اقتدار موردنظر بانک مرکزی در این مورد، صلاحیت قانونی مراجع قضایی برای تظلم خواهی مردم را تحت الشعاع قرار داده و به نوعی محدود کرده است. افزون بر آن، مجموعه دارایی های سالم و قابل احیا و غیرقابل احیای بانک ها و موسسات اعتباری متعلق به سهامداران است. از نظر مبانی حقوقی کشورمان چگونه می توان بدون تصویب مجامع اینگونه بانک ها و موسسات اعتباری، دارایی آنها را به «شرکت مدیریت دارایی های بانکی» نقل و انتقال داد؟ فراموش نکنیم که حتی در موضوعات و مباحث بانکی هم رعایت حقوق مردم، اصول قانون اساسی و استقلال مراجع قضایی، امری ضروری است.