بوروکراسی علیه بانکداری

فضای کسب و کار در ایران با موانع متعددی مواجه است و از نگاه فعالان اقتصادی، بیشترین قوانین مخل و مزاحم کسب وکار به بانک مرکزی برمی گردد. پس از بانک مرکزی نیز بیشترین قوانین مخل از سوی وزارت اقتصاد، گمرک، وزارت صمت، سازمان تامین اجتماعی، بورس کالا و وزارت جهادکشاورزی وضع شده و به ترتیب بیشترین دست اندازها را در مسیر فعالیت کسب وکارها ایجاد کرده اند. جالب آنکه این نهادها و سازمان ها به جای آنکه قدمی در مسیر گشایش فضای کسب وکار بردارند، شوربختانه بیشترین سهم را در اخلال محیط کسب وکار دارند و از نگاه فعالان اقتصادی، ابرمزاحمان کسب وکار شناخته می شوند. براساس پایش بازوی پژوهشی بخش خصوصی، سهم بانک مرکزی از قوانین مخل کسب وکار 15.8 درصد برآورد شده است. وزارت اقتصاد با 10.2 درصد، گمرک با 5.14 درصد، وزارت صمت با 4 درصد، سازمان تامین اجتماعی با 3.67 درصد، بورس کالا با 3 درصد و وزارت جهاد کشاورزی با یک درصد در مراتب بعدی قرار گرفته اند.

بانک مرکزی در حالی با وضع بخشنامه ها و مقررات ارزی، بیشترین مزاحمت را برای کسب وکارها ایجاد کرده که این مهم در شرایط تحریمی نمود دوچندانی یافته است؛ کما اینکه مدیران بانک مرکزی، ریشه تعدد قوانین و مقررات ارزی را به شرایط تحریمی نسبت می دهند که باعث می شود قوانین سخت گیرانه ای از سوی سیاستگذار پولی و ارزی اعمال شود، اما این تعدد قوانین و مقررات تنها شامل بوروکراسی ارزی نمی شود و بیم آن می رود که با تغییر ساختار بانک مرکزی در قالب طرح بانکداری اسلامی، سیاست پولی نیز درگیر بوروکراسی شود و بانک مرکزی در دام بوروکراسی گرفتار گردد. از جمله نمودهای بوروکراسی در طرح قانون بانک مرکزی، «قضا افزایی» به جای «قضازدایی» و تبدیل بانک مرکزی به شعبه ای از دادگستری با ابداع هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی است. کارشناسان، ویژگی اصلی طرح مجلس را دولتی کردن کامل بانک مرکزی و سلب حضور بخش غیردولتی از عرصه سیاستگذاری بانکی با حذف شورای پول و اعتبار می دانند. البته این طرح هنوز به تصویب نهایی نرسیده و با ده ها ایراد اساسی از سوی شورای نگهبان و مجمع تشخیص (154 ایراد از سوی شورای نگهبان + 19 ایراد از سوی مجمع تشخیص) مواجه شده است.

اصل قانونگذاری لایحه محور

بیشتر از یک دهه از تلاش مجلس برای اصلاح قانون بانکی کشور می گذرد، اما ماحصل این تلاش متاسفانه توقعات را برآورده نمی کند. سابقه طرح بانکداری اسلامی به مجلس دهم برمی گردد که کلیات آن در آذرماه 1398 در صحن علنی به تصویب رسید. با پایان دوره مجلس دهم، ادامه کار به مجلس یازدهم سپرده شد و نهایتا این طرح در پانزدهم آبان ماه 1401 با وجود تغییرات فراوان و انتقادات گسترده اقتصاددانان و کارشناسان به شورای نگهبان ارسال شد. مجلس در جریان تصویب این طرح، گوش شنوایی برای شنیدن انتقادات نداشت و با وجود جبهه گیری کارشناسان و مدیران بانکی، طرح بانکداری اسلامی در مجلس یازدهم به تصویب رسید، اما واکنش شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام به این طرح، همچون واکنش کارشناسان بود و در مجموع، 173 ایراد به طرح پرحاشیه مجلس وارد شد که بر نظرات و نگرانی کارشناسان پولی و بانکی صحه گذاشت و انتقادات آنها را وارد دانست. شورای نگهبان 154 ایراد به طرح بانکداری وارد کرده که شامل 30 ایراد مغایرت با قانون اساسی، 20 مورد مغایرت شرعی و 104 مورد ابهام است. به موازات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز ۱۹ ایراد مغایرت با سیاست های کلی به طرح داشته است.

فارغ از ایرادات شورای نگهبان و مجمع تشخیص، به نظر می‎رسد اولین ایراد ساختاری طرح بانکداری اسلامی، به طرح بودن و عدم قانونگذاری لایحه محور برمی گردد؛ نقص و ایرادی که به اغلب مصوبات مجلس وارد است. بررسی‎ها نشان می دهد که برخلاف اصل قانونگذاری لایحه محور، تعداد طرح های مجلس همواره از تعداد لوایح به طور چشمگیری بالاتر بوده است. شکلگیری این پدیده در نظام قانونگذاری کشور جدا از آنکه از بار کارشناسی و غنای فکری طرح ها می کاهد، می‎تواند بیانگر روابط نه چندان گرم قوا و فقدان تعامل و گفت وگو میان آنها باشد. منتقدان درباره همین طرح بانکداری اسلامی می گویند از آنجا که دولت در تدوین این طرح مشارکت جدی نداشته به نظر نمی رسد بتواند گرهی از مشکلات نظام بانکی ایران را بگشاید.

استقلال بانک مرکزی زیر تیغ

کارشناسان از قانون پولی و بانکی کشور به عنوان قانون مترقی و پیشرو در نظام بانکداری ایران یاد می کنند. این قانون در سال 1351 به تصویب رسید و شاکله بانک و بانکداری در ایران را بنا نهاد. سپس نزدیک به یک دهه بعد، قانون عملیات بانکی بدون ربا با هدف حذف ربا از نظام بانکی به صورت شتابزده ای تصویب شد و با وجود آنکه قرار بود پس از پنج سال مورد بازنگری قرار گیرد، اما این فرصت هیچ گاه دست نداد تا قانون عملیات بانکی بدون ربا با همه چالش هایش امسال 40 ساله شود. دو قانون مهم دیگر نیز در همین اثنا به تصویب رسید که از اساس با یکدیگر تفاوت داشتند و ساختار بانکداری کشور را دگرگون ساختند؛ یکی قانون اداره امور بانک ها که در ادامه قانون ملی شدن بانک ها در سال 1358 به تصویب رسید و دیگری قانون اجازه تاسیس بانک های غیردولتی در سال 1379 که بار دیگر پای بانک های خصوصی را به بانکداری ایران باز کرد.

مجلس در همه سال های گذشته عزم جزمی برای اصلاح نظام بانکداری کشور از خود نشان داده و نتیجه تلاش های چند دهه ای نمایندگان مردم، طرح مفصل بانکداری اسلامی است که دست کم چهار بار تاکنون مورد بازبینی و اصلاح نمایندگان قرار گرفته است. مهمترین نقدی که منتقدان به این طرح دارند، منسوخ کردن قوانین پایه ای چهارگانه (قانون پولی و بانکی، قانون عملیات بانکی بدون ربا، قانون اداره امور بانک ها و قانون تاسیس بانک های غیردولتی) و خلاصه کردن همه موضوعات مرتبط با بانکداری در قالب یک قانون است. البته به دلیل موج انتقاداتی که به این طرح وارد شد، از طرح مفصل 214 ماده ای مجلس یک طرح خلاصه 67 ماده ای تحت عنوان طرح قانون بانک مرکزی بیرون آمد که کلیات آن در اردیبهشت ماه 1400 به تصویب رسید. شوربختانه با وجود همه این تلاش ها، یافته های مرکز پژوهش ها نشان می دهد که میزان استقلال بانک مرکزی در این طرح، پایین تر از میانگین جهانی است و حتی با اصلاحات جدید نیز ایران در زمره ۲۵ درصد کشورهای با کمترین درجه استقلال بانک مرکزی از دولت قرار می گیرد.

بانک مرکزی در دام بوروکراسی

نزدیک به نیم قرن است که شورای پول و اعتبار، سکاندار اصلی سیاستگذاری بانکی کشور است. ظهور این نهاد فراقوه ای، مرهون قانون پولی و بانکی کشور است که در تیرماه 1351 در 45 ماده به تصویب رسید و ساختاری نوین از بانک مرکزی ایران به نمایش گذاشت. بدین ترتیب در قالب قانون پولی و بانکی کشور که کارشناسان از آن به عنوان قانونی مترقی و پیشرو در نظام بانکداری ایران یاد می کنند، نهادهای بانکی از جمله شورای پول و اعتبار و هیأت نظارت اندوخته قانونی اسکناس با شکل و شمایلی نو پای به عرصه بانکداری ایران گذاشتند. اهمیت شورای پول و اعتبار به عنوان مرجع سیاستگذاری بانکی کشور به جهت استقلال آن از دولت است و اینکه با ظهور این نهاد فراقوه ای، سیاستگذاری در امور بانکی از انحصار دولت خارج شده است. حال پس از 50 سال به واسطه طرح قانون بانک مرکزی که با اشکالات متعددی از سوی شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام مواجه شده است، قرار است هیأت عالی بانک مرکزی جایگزین شورای پول و اعتبار شود. با این وجود، اهالی بانک و بانکداری با حذف شورای پول و اعتبار موافق نیستند و بر این باورند که جایگزینی هیأت عالی بانک مرکزی با شورای پول و اعتبار، استقلال بانک مرکزی را زایل می کند.

این اما همه تغییرات ساختاری بانک مرکزی نیست و ماده 22 (هیأت انتظامی بانک مرکزی) و ماده 35 (هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی) طرح طوری طراحی شده است که به طور بالقوه می تواند به جای «قضازدایی» عملا «قضا افزایی» کند. «قضازدایی» به زبان ساده به معنای کاستن از حجم پرونده های قضایی و پیشگیری از اتلاف وقت و انرژی در مراجع قضایی است، اما «قضا افزایی» درست در نقطه مقابل این سیاست قرار دارد و بیم آن می رود که بزرگ ترین نهاد بانکی کشور به جای سیاستگذاری و نظارت کارآمد بر شبکه بانکی، به مرکزی برای رسیدگی و حل و فصل اختلافات مشتریان و بانک ها تبدیل شود.

ارتباط با نویسنده: IvanKaramazof@yahoo.com