سیاست گذاری بانک ها: وزارت اقتصاد یا بانک مرکزی؟

در سال 1385 در فصلنامه علمی-پژوهشی «مجلس و راهبرد»، مقاله نسبتا مفصلی با عنوان «ارزیابی جایگاه حقوقی نهادهای سیاست گذار پولی و اعتباری در نظام بانکی کشور» نوشتم. در این مقاله تلاش کردم با بررسی قوانین و مقررات، جایگاه قانونی نهادهای اصلی سیاست گذار بانکی کشور، یعنی بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار را تجزیه و تحلیل کنم تا اختیارات و وظایف قانونی این نهادها برای خواننده مشخص شود و هر نهاد حدود اختیارات و وظایف قانونی خود را بداند و از موازیکاری و سیاست گذاری غیرقانونی در نظام بانکی کشور پرهیز شود.

اما تحولات بانکی چند ماه اخیر، از جمله رونمایی از «سند راهبردها و سیاست های بخش بانکی» و ابلاغ آن به بانک های دولتی و خصولتی از سوی وزارت اقتصاد به جای شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی، ظاهرا بیانگر این است که کلاف سردرگم سیاست گذاری در امور بانکی کشور همچنان ادامه دارد و در غبار موازیکاری ها مشخص نیست که ناظر قانونی و متولی اصلی سیاست گذاری شبکه بانکی کیست و جایگاه و اعتبار قانونی شورای پول و اعتبار و استقلال بانک مرکزی کجاست! در ظاهر امر، قوانین و مقررات بانکی همگی حاکی از آن است که سیاست گذار و ناظر قانونی عملکرد همه بانک های دولتی، خصوصی و خصولتی  فقط بانک مرکزی است و این موضوع، یکی از شاخصه های استقلال بانک مرکزی است. برخلاف مقررات حاکم بر شرکت های سهامی که مجامع عمومی صاحبان سهام شرکت های سهامی عام یا سهامی خاص را سیاست گذار اصلی شرکت می داند، مجمع عمومی صاحبان سهام همه بانک ها برخلاف مجامع شرکت های سهامی فاقد کمترین اختیار سیاست گذاری در امور مربوط به عملیات اعتباری و بانکی هستند. افزون بر آن، به صراحت قانون پولی و بانکی، ناظر قانونی بانک ها و موسسات اعتباری، تنها بانک مرکزی است و همه بانک های کشور خواه دولتی و خواه خصولتی بایستی عملیات بانکی خود را مطابق با مصوبات بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار انجام دهند و در مقابل بانک مرکزی، پاسخگوی عملیات بانکی خود باشند و تعهدات مالی شان را در برابر خیل عظیم سپرده گذاران ایفا نمایند. تا جایی که به یاد دارم، در زمان ریاست طهماسب مظاهری بر بانک مرکزی، با تلاش او و مصوبه مراجع ذی ربط، ریاست شورای پول و اعتبار از وزارت اقتصاد منزع و به بانک مرکزی منتقل شد و ریاست شورای عالی بورس نیز در اختیار وزارت اقتصاد قرار گرفت.

با وجود شفافیت قانونی در این زمینه اما عملکردها ظاهرا حاکی از تحولاتی دیگر در صنعت بانکداری و به حاشیه رفتن تدریجی مراجع قانونی سیاست گذار بانکی است. هفته گذشته با حضور وزیر اقتصاد و مدیران بانک ها از «سند راهبردها و سیاست های بخش بانکی» رونمایی شد؛ سندی که نشانی از تصویب و یا موافقت شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی نداشت، اما به گفته احسان خاندوزی در مورد این دستورالعمل بانکی، «ما این مسیر را نه به عنوان یک اقدام موردی و مسکن موقت، بلکه به عنوان یک سیاست دائم برای نظام بانکی کشور مدنظر قرار داده ایم.» از این گفته او می توان استنباط کرد که ظاهرا وزارت اقتصاد تمایل دارد به جای بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار، متولی سیاست گذاری در امور بانکی نیز باشد، زیرا در کنار این دستورالعمل بانکی، سایر برنامه های بانکی این وزارتخانه نظیر طرح استرداد سود مازاد تسهیلات بانکی، طرح پرداخت تسهیلات خرد فقط با یک ضامن و همچنین الزام بانک ها به انتشار لیست ابربدهکاران بانکی نیز خارج از بانک مرکزی به بانک های دولتی ابلاغ شد. این موضوع مجددا این پرسش را برای نگارنده به عنوان یک پژوهشگر بانکی مطرح ساخت که متولی اصلی سیاست گذاری نظام بانکی کشور قانونا کدام مرجع است؟ با این موازیکاری، وضعیت استقلال بانک مرکزی به کجا منتهی خواهد شد؟ آیا در این مهم از نظر مبانی قانونی، تفاوتی بین بانک های دولتی و خصولتی با بانک های خصوصی هست؟ آیا بانک های دولتی و خصولتی هر کدام تابع قانون خاص خود هستند یا آنکه در زمینه سیاست های بانکی، همه بانک ها بلااستثنا بایستی تابع بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار باشند و فقط دستورالعمل ها و بخشنامه های بانک مرکزی را اجرا کنند تا بانک مرکزی قادر باشد وظیفه قانونی خود در مورد «حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور» را به خوبی اجرا نماید؟

پاسخ بدین سوالات از زاویه قوانین و مقررات فعلی، چندان سخت و پیچیده نیست. در کلان موضوع، نظام بانکی کشور (شامل بانک مرکزی، شورای پول و اعتبار، بانک های دولتی، خصوصی و خصولتی و موسسات اعتباری غیربانکی) همگی تابع مصوبات مجلس شورای اسلامی هستند. مالکیت دولت بر سهام بانک های دولتی نیز تاثیری در این موضوع ندارد و بانک های دولتی و خصولتی از این قاعده قانونی مستثنا نیستند. طبیعی است اگر مجلس در قوانین بانکی، تصویب آیین نامه اجرایی قانون را برعهده هیأت دولت بگذارد، اجرای مصوبات هیأت دولت در امور بانکی نیز مشروط بر آنکه مصوبه هیأت دولت در چارچوب و با رعایت حدود و مرزهای قانونی مصوبه مجلس تصویب شده باشد، لازم الرعایه است. تخلف از مصوبات مجلس نیز با هیچ بهانه ای قابل توجیه نیست و پیگرد قانونی خواهد داشت. آنچه از مقررات و قوانین استنباط می شود، این است که بانک مرکزی تنها مرجع و متولی اصلی سیاست گذاری و نظارت بر امور بانکی کشور است و تعلق سهام بانک های دولتی یا مدیریت تمام و کمال دولت بر بانک های خصولتی که سهام آنها به مردم واگذار شده ولی دولت همچنان بر آنها مدیریت دارد، تاثیری بر صلاحیت تام و انحصاری بانک مرکزی برای سیاست گذاری امور بانکی و نظارت بر عملکرد بانک ها ندارد. به بیان بهتر، مالکیت یا مدیریت دولت بر برخی از بانک ها، ذره ای از استقلال بانک مرکزی در این زمینه نمی کاهد. در اینجا برای روشن شدن موضوع به پاره ای از مقررات بانکی برگرفته از قانون پولی و بانکی کشور و قانون عملیات بانکی بدون ربا که در واقع ضامن استقلال بانک مرکزی هستند، اشاره می کنم.

الف: قانون پولی و بانکی کشور

در حال حاضر، نظام بانکی کشور تابع مقررات قانون پولی و بانکی مصوب تیرماه 1351 است؛ قانونی استخواندار که بسیار کارشناسانه تنظیم شده و حدود اختیارات و صلاحیت های قانونی بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار و میزان مداخله آنان در امور بانک ها را به خوبی مشخص کرده است. برای روشن شدن موضوع، مروری بر ماده 19 این قانون، خالی از لطف نیست: « الف-بانک مرکزی ایران مسئول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری براساس سیاست کلی اقتصادی کشور می باشد. ب-هدف بانک مرکزی ایران حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است. ج-بانک مرکزی ایران دارای شخصیت حقوقی است و در مواردی که در این قانون پیش بینی نشده است، تابع قوانین و مقررات مربوط به شرکت های سهامی خواهد بود. د-بانک مرکزی ایران جز در مواردی که قانون صریحا مقرر داشته باشد مشمول قوانین و مقررات عمومی مربوط به وزارتخانه ها و شرکت های دولتی و موسسات دولتی و وابسته به دولت و همچنین مشمول مقررات قسمت بانکداری این قانون نمی باشد.»

پیام قانون پولی و بانکی کشور، مشخص و روشن است: بانک مرکزی، مستقل و مسئول اصلی تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری بانک ها براساس سیاست کلی اقتصادی کشور است. بنابراین در این قانون، وزارت اقتصاد به عنوان مجمع عمومی بانک های دولتی، هیچ نقشی در سیاست گذاری و نظارت بر عملکرد بانک ها ندارد، حتی اگر آن بانک، دولتی و خصولتی باشد. علاوه بر مواد قانونی مورد اشاره، ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور هم تصریح دارد: «بانک مرکزی ایران در حسن اجرای نظام پولی کشور می تواند به شرح زیر در امور پولی و بانکی دخالت و نظارت کند.» از جمله امور مورد نظر قانونگذار که در صلاحیت انحصاری بانک مرکزی قرار دارد، «تعیین نسبت دارایی های آنی بانک ها به کلیه دارایی ها یا به انواع بدهی های آنها برحسب نوع فعالیت بانک ها یا سایر ضوابط به تشخیص بانک  مرکزی ایران»، «تعیین نسبت مجموع سرمایه پرداخت شده و اندوخته بانک ها به انواع دارایی ها»، «تعیین حداکثر نسبی تعهدات ناشی از افتتاح اعتبار اسنادی، ظهرنویسی یا ضمانت نامه های صادر از طرف بانک ها و نوع و میزان وثیقه این قبیل تعهدات»، «تعیین شرایط معاملات اقساطی که اعتبار آن از طرف بانک ها تأمین می شود»، «تعیین مقررات افتتاح حساب جاری و پس انداز و سایر حساب ها»، «تعیین نوع و میزان جوایز و هرگونه امتیاز دیگری که برای جلب سپرده های جاری یا پس انداز از طرف بانک ها عرضه می شود و تعیین ضوابط برای تبلیغات بانک ها در این مورد» و «رسیدگی به عملیات و حساب ها و اسناد و مدارک بانک ها و اخذ هرگونه اطلاعات و آمار از بانک ها با توجه به لزوم حفظ اسرار حرفه ای» است.

در ماده 18 قانون پولی و بانکی کشور نیز اختیار شورای پول و اعتبار بدین شرح تعیین شده است: «شورای پول و اعتبار به منظور مطالعه و اتخاذ تصمیم درباره سیاست کلی بانک مرکزی ایران و نظارت بر امور پولی و بانکی کشور عهده دار  وظایف زیر است: «رسیدگی و تصویب سازمان و بودجه و مقررات استخدامی و آیین نامه های داخلی بانک مرکزی ایران»، «رسیدگی و اظهارنظر نسبت به ترازنامه بانک مرکزی ایران برای طرح در مجمع عمومی»، «رسیدگی و تصویب آیین نامه های مذکور در این قانون»، «اظهارنظر در مسائل بانکی و پولی و اعتباری کشور و همچنین اظهارنظر نسبت به لوایح مربوط به وام یا تضمین اعتبار و هر موضوع دیگری  که از طرف دولت به شورا ارجاع می شود»، «دادن نظر مشورتی و توصیه به دولت در مسائل بانکی و پولی و اعتباری کشور که به نظر شورا در وضع اقتصادی و به خصوص در سیاست  اعتباری کشور موثر خواهد بود» و «اظهارنظر درباره هر موضوعی که از طرف رئیس کل بانک مرکزی ایران در حدود این قانون به شورا عرضه می گردد.» بدین ترتیب از نظر قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی، تنها متولی انحصاری سیاست گذاری بانکی و ناظر قانونی همه بانک هاست.

ب: قانون عملیات بانکی بدون ربا

در قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب شهریورماه 1362 که در حال حاضر مبنای اصلی فعالیت صنعت بانکداری کشور برمبنای موازین شرعی بانکداری بدون رباست، از جمله اهداف نظام بانکی کشور (و نه اهداف قوه مجریه)، اموری مانند «استقرار نظام پولی و اعتباری برمبنای حق و عدل ( با ضوابط اسلامی) به منظور تنظیم گردش صحیح پول و اعتبار در جهت سلامت و رشد  اقتصاد کشور»، «فعالیت در جهت تحقق اهداف و سیاست ها و برنامه های اقتصادی دولت جمهوری اسلامی با ابزارهای پولی و اعتباری»، «ایجاد تسهیلات لازم جهت گسترش تعاون عمومی و قرض الحسنه از طریق جذب و جلب وجوه آزاد و اندوخته ها و پس اندازها و سپرده ها و  بسیج و تجهیز آنها در جهت تأمین شرایط و امکانات کار و سرمایه گذاری به منظور اجرای بند «2» و «9» اصل چهل و سوم قانون اساسی»، «حفظ ارزش پول و ایجاد تعادل در موازنه پرداخت ها و تسهیل مبادلات بازرگانی» و «تسهیل در امور پرداخت ها و دریافت ها و مبادلات و معاملات و سایر خدماتی که به موجب قانون برعهده بانک گذاشته می شود»، تعیین شده است. ماده 20 قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز قسمتی دیگر از اختیارات قانونی بانک مرکزی را تعیین کرده است.

در مجموع، برآیند همه قوانین و مقرراتی که مختصرا بدان اشاره و استناد شد، نشان می دهد در هیچ کدام از این مقررات قانونی، چه مربوط به قبل یا بعد از انقلاب باشد، به وزارت اقتصاد خواه مستقلا یا به عنوان نماینده سهام دولت در بانک های دولتی یا به سایر مراجع قانونی، اختیار سیاست گذاری در امور بانکی از جمله تعیین شرایط پرداخت تسهیلات نظیر طرح پرداخت تسهیلات خرد با یک ضامن و همچنین الزام بانک ها به پرداخت فوری سود مازاد بر سود مصوب و قانونی تسهیلات بانکی مورد ادعای مشتری داده نشده است. بنابراین با مقایسه مجموعه این مقررات با رویدادهای بانکی اخیر، این سوال مطرح می شود که با توجه به استقلال و صلاحیت تام و تمام بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار، مبنا و مستند قانونی سیاست گذاری چند ماهه اخیر وزارت اقتصاد، کدام قوانین است؟ به عنوان مثال، از نظر حقوقی و قانونی چگونه ممکن است از یک طرف مجلس در قانون بودجه فقط بانک مرکزی را مجاز به انتشار اطلاعات بانکی مردم و لیست بدهکاران بانکی کند و از طرف دیگر وزارت اقتصاد در فرآیندی مغایر با قانون بودجه سال 1401، همه بانک های دولتی و خصولتی را مکلف به انتشار لیست بدهکاران کلان بانکی نماید که نتیجه این رویکرد نیز همانا انتشار لیست های ناقص و بدون راستی‎آزمایی بانک مرکزی، آن هم مستقیما توسط بانک های دولتی و خصولتی بدون مجوز قانونی باشد؟ اگر به تشخیص وزارت اقتصاد، تسهیلات زیر یکصد میلیون تومان باید با سفته و یک نفر ضامن پرداخت شود، دیگر «دستورالعمل اجرایی اعطای تسهیلات خرد» مصوب بانک مرکزی که اخیرا ابلاغ شده، چه محلی از اعراب خواهد داشت؟ همچنین آن دسته از منتقدان محترم شبکه بانکی کشور که انتقادات خود را مولود ضعف نظارت رگلاتوری یعنی بانک مرکزی می دانند، چگونه رویدادهای بانکی چند ماه اخیر را ارزیابی می کنند؟

باید این واقعیت را پذیرفت که از نظر موازین قانونی، تنها یک سیستم بانکی آن هم تحت مدیریت و نظارت بانک مرکزی، حق سیاست گذاری و نظارت بر همه بانک های دولتی، خصوصی و خصولتی را دارد و اینطور نیست که دو نوع بانکداری دولتی و خصوصی در کشور وجود داشته باشد، به طوری که مرجع سیاست گذاری بانک های دولتی و نیمه دولتی، وزارت اقتصاد (یا سایر وزارتخانه ها) باشد و فقط بانک های خصوصی و موسسات اعتباری غیربانکی تحت سیاست گذاری بانک مرکزی قرار داشته باشند. البته از نظر مبانی کارشناسی، برنامه های وزارت اقتصاد به ویژه در مورد انضباط مالی بانک ها و موسسات اعتباری، خواه دولتی باشند و خواه خصوصی بسیار راهگشا خواهد بود، ولی این برنامه های بانکی فقط پس از بررسی کارشناسی و ابلاغ رسمی توسط بانک مرکزی، قابل اجرا برای همه بانک های دولتی، خصوصی و خصولتی خواهد بود. بر همین مبنا، این شیوه برنامه و دستورالعمل نویسی برای بانک های دولتی و خصولتی، نقض تدریجی استقلال بانک مرکزی را در پی خواهد داشت، زیرا اگر وزارت اقتصاد، این قبیل برنامه های بانکی را به اعتبار تعلق 100 درصد سهام بانک های دولتی به دولت انجام می دهد، در نتیجه با این استدلال، مجامع عمومی سهامداران بانک های خصوصی و خصولتی نیز بایستی قانونا مجاز باشند صلاحیت های قانونی بانک مرکزی را نادیده بگیرند و در امور بانکی مداخله و سیاست گذاری کنند؛ حال آنکه براساس مبانی قانونی، مجمع عمومی صاحبان سهام هیچ بانک دولتی یا خصوصی مجاز نیست در امور بانکی مداخله و سیاست گذاری نماید.

موازیکاری بین بانک مرکزی و وزارت اقتصاد عملا صنعت بانکداری کشور را به دو شقه بانکداری دولتی و بانکداری خصوصی تقسیم می کند که هر کدام ساز خود را می نوازند. این وضعیت علاوه بر آنکه بانک مرکزی را به حاشیه انفعال می کشاند، فرصت رقابت بین بانک های دولتی و خصوصی برای ارائه خدمات بانکی بهتر به مردم را هم از بین خواهد برد. صرف نظر از این مباحث حقوقی، از آنجا که مشکلات نظام بانکی فراوان است و از جمله این مشکلات مهم، دریای عظیم مطالبات معوق و به عبارتی وصول ناشدنی همه بانک هاست، وزیر محترم اقتصاد در مراسم رونمایی از «سند راهبردها و سیاست های بخش بانکی» گفت: «براساس آمار تاییدنشده از سوی سازمان حسابرسی کشور، اصل و فرع رقم بدهی دولت به شبکه بانکی نزدیک به ۳۰۰ هزار میلیارد تومان است.» همچنین ارگان مطبوعاتی دولت در یک گزارش خبری نوشت که مبلغ 317 هزار میلیارد تومان از مطالبات معوق بانک ها به تنهایی در اختیار 10 شرکت بزرگ بدهکار است. لذا برنامه مشترک وزارت اقتصاد و بانک مرکزی برای وصول این مبالغ کلان از بدهکاران و نیز تامین اعتبار لازم برای پرداخت بدهی کلان دولت و شرکت های دولتی به بانک مرکزی و شبکه بانکی، کمک موثری برای حل مشکل کمبود منابع مالی و افزایش توان تسهیلات دهی بانک ها خواهد بود. با بازگشت این حجم عظیم مطالبات معوق و نیز منابع حاصل از برداشت شبانه از حساب بانک ها بابت تفاوت نرخ ارز قطعا شبکه بانکی از نظر مالی توانمند خواهد شد و برای اجرای تکالیف تبصره 16 قانون بودجه سال 1401، با کمبود منابع مواجه نمی شود و دیگر برای پرداخت تسهیلات تکلیفی مورد نظر قانونگذار نیاز نخواهد داشت که دست به دامان بانک مرکزی شود، زیرا با اضافه برداشت از بانک مرکزی، خلق پول نیز لاجرم محقق خواهد شد. بنابراین با احترام به همکاران محترم وزارت اقتصاد، انتظار می رود ضمن توجه بیشتر به حفظ استقلال و اعتبار قانونی بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار، برنامه های بانکی خود را تنها از کانال بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار پیگیری کنند. بی شک، این گونه برنامه های بانکی پس از بررسی و تصویب شورای پول و اعتبار و ابلاغ رسمی توسط بانک مرکزی، در مقام اجرا بر همه بانک ها قانونا لازم الاجراست و مردم نیز از ثمرات اجرای آن بهره مند خواهند شد.