پیشینه تاریخی و قانونی بانک مرکزی

پایه گذاری و تاسیس بانک مرکزی در ایران، حکایتی شنیدنی است. به روایتی، اولین بانک غیرایرانی فعال در کشور، شعبه ای از بانک انگلیسی موسوم به «بانک جدید شرق» بود که در سال ۱۲۶۶ در تهران دایر شد. انگلیسی ها در گرفتن امتیازات بانکداری ایران، گوی رقابت را از روس ها ربوده بودند و توانستند با اعطای وام به ناصرالدین شاه قاجار موفق به گرفتن امتیازات کلان ازجمله امتیاز تاسیس بانک شوند. البته این قرارداد در سال ۱۲۶۷ هجری لغو شد و قرارداد دیگری با شخصی به نام بارون جولیوس درویتر به امضا رسید و امتیاز تاسیس بانک و همچنین امتیاز چاپ اسکناس دولت ایران به مدت ۶۰ سال به این فرد انگلیسی واگذار شد.

همزمان با گسترس آرام بانکداری در ایران، ایده تشکیل یک بانک کامل ایرانی به تدریج در محافل سیاسی و اقتصادی مطرح شد. اولین بانک کاملا ایرانی، «بانک پهلوی» قشون بود که با استفاده از وجوه بازنشستگی نظامیان در دوران پهلوی اول تشکیل شد و بعدها به «بانک سپه» تغییر نام یافت. در ۲۳ آبان ۱۲۸۵ میرزا ابوالقاسم خان ناصرالملک، وزیر مالیه مظفرالدین شاه به مجلس پیشنهاد داد که دولت برای رفع مشکلات مالی، مبلغی از کشورهای اروپایی وام بگیرد. این پیشنهاد با مخالفت شدید نمایندگان مواجه شد. نمایندگان ضمن مخالفت با استقراض خارجی، تأسیس بانک ملی را خواستار شدند و جمعی از بازرگانان و صرافان نیز متعهد به سرمایه گذاری و مشارکت در این بانک شدند. نمایندگان پس از شور و پیگیری در روز نهم آذرماه همان سال با تأسیس بانکی موافقت کردند که بتواند برای کشور سود داشته و با سپرده های مردم به نفع کشور و مردم کار کند. در نتیجه تاسیس بانک ملی با سرمایه 15 میلیون (30 کرور) قابل افزایش به 50 میلیون تومان به تصویب رسید و در روز سه شنبه بیستم شهریور ۱۳۰۷ بانک ملی ایران در تهران رسما کار خود را آغاز کرد. اولین مدیرعامل بانک ملی، دکتر کورت لیندن بلات (به آلمانی: Kurt Lindenblatt) و معاون او، فوگل به همراه حدود 70 کارشناس از کشور آلمان به ایران آمدند. امتیاز چاپ اسکناس دولت ایران نیز در دوران پهلوی اول از انگلیسی ها خریداری شد و در اختیار بانک ملی ایران قرار گرفت. به این ترتیب، بانک ملی عملا نقش و اهمیت بانک مرکزی را پیدا کرد و به عبارتی، بانک ملی ایران در آن برهه تاریخی همان بانک مرکزی شد.

با گسترش بانکداری در ایران، اولین قانون بانکی در سال 1334 به تصویب کمیسیون های مشترک دو مجلس (مجلس سنا و مجلس شورای ملی) رسید و برای اولین بار مقررات خاصی برای تشکیل بانک و عملیات بانکی به اجرا گذاشته شد. براساس این قانون، بانک ها بایستی طبق مقررات عمومی تشکیل شرکت ها و قانون تجارت تاسیس شوند و علاوه بر آن، هیاتی به نام «هیات نظارت بر بانک ها» برای نظارت و مراقبت در اجرای قانون بانکی و کنترل سازمان و عملیات اعتباری بانک ها به وجود آمد. نهایتا لایحه قانونی پولی و بانکی کشور در دهم آذرماه ۱۳۳۸ شمسی به مجلس شورای ملی تقدیم شد و در ۷ خرداد ۱۳۳۹ در ۸۸ ماده به تصویب کمیسیون های مشترک دارایی و دادگستری، مجلس سنا و مجلس شورای ملی رسید و برای اجرای آزمایشی به مدت ۵ سال به دولت ابلاغ شد. دولت نیز برای اجرای برنامه تثبیت اقتصادی که به تأیید صندوق بین المللی پول رسیده بود، با انتصاب ابراهیم کاشانی به عنوان ریاست کل بانک مرکزی ایران، موافقت خود را اعلام کرد و در تاریخ ۱۸ مرداد ۱۳۳۹، بانک مرکزی به صورت شرکت سهامی رسما شروع به کار کرد که بیش از چند دهه ادامه دارد. در مورد مدیران ارشد بانک مرکزی علاوه بر ابراهیم کاشانی، آقایان سمیعی، فرمان فرماییان، یگانه و خوش کیش از روسای کل مشهور بانک مرکزی در قبل از انقلاب بودند. اولین رئیس کل بانک مرکزی پس از انقلاب نیز آقای علیرضا نوبری و بعد از وی مرحوم دکتر نوربخش بود که در دهه 60 سکان بانک مرکزی را برعهده گرفت.

به هرحال، بانک مرکزی کم و بیش در تمامی کشورها علاوه بر چاپ و نشر اسکناس، سیاست گذار اصلی عملیات بانکی و ناظر بر فعالیت بانک ها و موسسات اعتباری است. همچنین تمایز شخصیت و استقلال حقوقی بانک مرکزی در آن اندازه است که دولت ها در صورت نیاز می توانند با رعایت قوانین و مقررات از بانک مرکزی استقراض کنند و بدهکار این بانک شوند. در عملیات بانکی و سیاست های پولی و اعتباری نیز زیرساخت بانک های مرکزی به گونه ای طراحی شده که عملا می توانند مستقل از دولت، سیاست گذاری کنند؛ کمااینکه بانک مرکزی انگلستان (موسوم به BOE) به عنوان یکی از قدیمی ترین بانک های اروپایی که سابقه تاسیس آن به سال ۱۶۹۴ میلادی می رسد، در حال حاضر سیاست گذار اصلی شبکه بانک های انگلستان است و تثبیت نرخ بهره بانکی، یکی از مهم ترین وظایف و ماموریت های آن است.

بانک مرکزی کشورمان نیز خارج از این قاعده کلی نیست و از ابتدای تاسیس ازجمله مهمترین ماموریت قانونی آن، سیاست گذاری در امور پولی و بانکی و نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری بوده است. در ادامه قانون گذاری امور بانکی، در تیرماه ۱۳۵۵ قانون پولی و بانکی اصلاح شد و در ۴۵ ماده به تصویب مجلسین شورای ملی و سنا رسید. در قانون مورد اشاره، بانک مرکزی به صورت شرکت سهامی با شخصیت مستقل حقوقی بنا نهاده شده که مسئول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری براساس سیاست کلی اقتصادی کشور و هدف آن، حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور تعیین شده است. انتشار اسکناس و سکه های فلزی رایج، نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری، تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی، نظارت بر معاملات طلا، نظارت بر ورود و صدور ارز و پول رایج از کشور نیز در این قانون جزو وظایف بانک مرکزی اعلام شده است. گفتنی است در قانون مورد بحث، بانک مرکزی برای تحقق اهداف قانونی و انجام ماموریت ها و وظایف از نهادهای مستقل و فراقوه ای شورای پول و اعتبار، هیات نظارت اندوخته قانونی اسکناس و هیات نظار برخوردار شده و ترکیب اعضا و شرح وظایف نهادهای بانکی مورد اشاره به گونه ای طراحی شده که بانک مرکزی برای تحقق اهداف قانونی و شرح وظایفش تا حدود زیادی بتواند مستقل از دولت عمل نماید.

در این قانون برای شورای پول و اعتبار نیز با ترکیبی مستقل و کارشناسی، وظایفی نظیر همكاري با رئيس كل بانك مركزي در اداره عمومي بانك طبق مقررات فصل سوم قانون، هدايت فعاليت بانك ها و نظارت در امور بانكداري طبق فصل چهارم اين قانون، ارائه نظر مشورتي به دولت در امور مالي و اظهارنظر در مسائل پولي و اقتصادي، همكاري با شوراي عالي اقتصاد براي تأمين هماهنگي در اتخاذ تصميم هاي مربوط به اقتصاد پولي و مالي کشور و... در نظر گرفته شده است. براساس قانون مورد بحث، هیات نظارت بر اندوخته اسکناس نیز ترکیبی 9 نفره و فراقوه ای دارد که بازرسي و دريافت اسكناس هاي چاپ شده، نگهداري اسكناس ها و تحويل آنها به بانك در مقابل پشتوانه قانوني، ازجمله وظایف و مسئولیت های آن برشمرده شده است.

به هرحال، با وجود تمامی محاسن کارشناسی قانون پولی و بانکی مصوب سال ۱۳۵۵، قدمت تصویب آن به حدی است که تجدیدنظر اساسی و دقیق در آن ضروری است، اما شایسته و بجاست که در اصلاح این قانون به نکات زیر توجه کافی داشت:

اول؛ تعیین دقیق هویت و شخصیت حقوقی بانک مرکزی (شرکت، موسسه دولتی و یا نهاد ابداعی دیگر) و نیز شرح وظایف، ماموریت ها و اهداف قانونی این بانک.

دوم؛ فراهم سازی امکان نظارت فراقوه ای بر عملکرد بانک مرکزی به ویژه در زمینه چاپ و نشر اسکناس و چک های تضمینی.

سوم؛ اجتناب از دولتی سازی کامل بانک مرکزی و تصریح به استقلال سیاست گذاری آن در تنظیم امور پولی و بانکی کشور و نظارت بر تشکیل و فعالیت کلیه بانک های دولتی و خصوصی و موسسات اعتباری و طراحی ساختار تشکیلاتی مناسب برای بانک مرکزی به منظور تضمین استقلال سیاست گذاری.

چهارم؛ فراهم سازی و گسترش حضور بخش های خصوصی و تعاونی در صنعت بانکداری و پرهیز از هرگونه تبعیض بین بانک های دولتی و بانک های غیردولتی خصوصی در زمینه توزیع منابع و نظارت بانکی.

پنجم؛ متناسب سازی ساختار بانک مرکزی برای راهبری بانک ها و موسسات اعتباری در زمینه های نوین بانکداری الکترونیکی و فراهم سازی تعاملات بین المللی شبکه بانک های خصوصی و دولتی با بانک های معتبر خارجی.

در هر حال، بانک مرکزی از سال ۱۳۳۹ تاکنون با فراز و نشیب های فراوان، حضوری موثر در عرصه بانکداری و نظارت بر آن داشته است. بررسی پیشینه قوانین مرتبط با این بانک ازجمله قوانین پولی و بانکی مصوب ۱۳۳۹ و مصوب ۱۳۵۵ به خوبی نشان می دهد که صرف نظر از مباحث مدیریتی و سیاسی، قانونگذار وقت در تصویب این قوانین سعی کرده حداقل از نظر ظاهری، اهتمام خود را بر حفظ استقلال سیاست گذاری بانک مرکزی، مشارکت بخش دولتی و غیردولتی در این سیاست گذاری ها از طریق شورای پول و اعتبار، نظارت دقیق بر عملکرد بانک مرکزی در زمینه چاپ و نشر اسکناس از طریق هیات نظارت اندوخته اسکناس و... نشان دهد. بر این اساس، تصور نمی شود با حذف همه این نهادهای فراقوه ای و عدم طراحی جایگزینی مناسب برای آن بتوان استقلال بانک مرکزی را حفظ کرد و بر عملکرد آن به ویژه در موضوع مهم بانک ها و موسسات اعتباری، صنعت بانکداری و چاپ و نشر اسکناس نظارت فراقوه ای داشت. پیشینه قانونی بانک مرکزی را بایستی با هدف یابی دقیق و تصویب قوانین راهگشا و متناسب با بانکداری نوین و الکترونیکی اصلاح و ارتقا بخشید و نه آنکه با قانونگذاری غیرمتناسب و غیرعملی بر چالش های صنعت بانکداری افزود.

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها*