عملیات بازار باز در قانون بودجه سال ۱۳۹۹

 عملیات بازار باز (Open market operation) به خرید و فروشِ اوراق قرضه دولتی در بازار آزاد جهت گسترش یا انقباض میزان پول در سیستم بانکی گفته می شود که توسط بانک های مرکزی کشورها مورد استفاده قرار می گیرد. افزون بر آن، بازار باز یکی از ابزارهای پولی است که می تواند به عنوان مکانیزم قوی سیاست گذاری پولی و به منظور کنترل و مدیریت نقدینگی و نرخ سود تسهیلات بانکی به کار گرفته شود. در واقع، عملیات بازار باز در عملیات بین بانکی (بین بانک مرکزی و بانک ها و میان بانک ها و موسسات اعتباری با یکدیگر) به مانند کریدوری برای کنترل نرخ بهره و سود بانکی است.

ورود رسمی عملیات بازار باز به عرصه بانکی کشور در سال گذشته صورت گرفت. تقریبا در مهرماه سال گذشته بود که روابط عمومی بانک مرکزی اعلام کرد: «بانک مرکزی براساس تصمیم سران سه قوه مجاز به انجام عملیات بازار باز شده است و می تواند برای اعمال سیاست پولی، نسبت به خرید و فروش اوراق مالی اسلامی منتشره توسط دولت اقدام کند.» چندی بعد در اواخر دی ماه نیز اعلام شد: «در راستاي اجراي چارچوب جديد سياست گذاری پولی با هدف مديريت نرخ سود در بازار بين‎بانکی و نهايتا کنترل نقدينگي و مهار تورم و فراهم کردن بستر لازم براي سياست پولی مبتنی بر هدف گذاری تورم با استفاده از ابزارهای کوتاه مدت غيرمستقيم سياست پولی و به استناد بندهای (الف) و (ب) ماده (10) و بندهای (5) و (6) ماده (13) قانون پولی و بانکی کشور مصوب1351، بند (9) مصوبه مورخ 1397/7/10 شورای عالی هماهنگی اقتصادی و بند (م) تبصره (5) قانون بودجه سال 1398، در تاريخ 1398/1/27 دستورالعمل «انجام عمليات بازار باز و اعطای اعتبار در قبال اخذ وثيقه توسط بانک مرکزی» (به همراه اصلاحات آن در مورخ 1398/10/3) توسط شورای محترم پول و اعتبار تصويب شد.»

بدین ترتیب، گام های اولیه برای نظارت بر عملیات بین بانکی، کنترل نقدینگی و برداشت بانک ها از منابع بانک مرکزی برداشته شد. بر این اساس، اعطای اعتبار توسط بانک مرکزی به بانک ها و موسسات اعتباری مجاز منوط به ارائه وثیقه کافی شده است. قانون بودجه سال ۱۳۹۹، اما گام های دیگری در این زمینه برداشته و مقررات جدیدی را بنا نهاده است. در این مورد، براساس بندهای ۱ و ۲ قسمت «م» تبصره ۵ مقرر شده است: «به منظور اجراي سياست پولي و مديريت نرخ هاي سود و مهار (کنترل) بلندمدت نقدینگی، مهار تورم و در راستای اجرای عملیات بازار باز و اعطای اعتبار در قبال وثیقه، به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می شود به تدریج بدهی بانک ها و مؤسسات اعتباری شامل خط اعتباری و اضافه برداشت را وثیقه دار کند، به گونه ای که در پایان سال حداقل 50 درصد بدهی بانک ها و مؤسسات اعتباری به بانک مرکزی توثیق به اوراق بدهی منتشره به خزانه باشد. سازمان بورس اوراق بهادار مکلف به همکاری در توثیق اوراق بدهی خزانه نزد بانک مرکزی است. همچنین بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مجاز است با تصویب شورای پول و اعتبار بابت درصدی از سپرده های قانونی بانک ها و مؤسسات اعتباری، اوراق مالی اسلامی منتشره از سوی دولت را بپذیرد.»

از منظر بانکی می توان از مقررات تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۹۹، نکات زیر را استنباط کرد:

اول؛ هدف از عملیات بازار باز از نظر قانون گذار، مدیریت نرخ های سود و مهار بلندمدت نقدینگی و تورم است. به این ترتیب، بانک مرکزی از امکانات بیشتری برای مدیریت نرخ سود و مهار نقدینگی بهره مند شده است.

دوم؛ اخذ اعتبار از بانک مرکزی توسط بانک ها و موسسات اعتباری منوط به سپردن وثیقه کافی است. در نتیجه بانک ها نمی توانند بدون تودیع وثیقه کافی از بانک مرکزی، خطوط اعتباری ارزی و یا ریالی دریافت نمایند و از منابع بانک مرکزی برداشت کنند.

سوم؛ افزون بر آن، قانون گذار مقرر کرده است که بدهی بانک ها و موسسات اعتباری، اعم از آنکه ناشی از دریافت خطوط اعتباری باشد یا ناشی از اضافه برداشت از حساب های بانک مرکزی، بایستی به تدریج وثیقه دار شود.

چهارم؛ برخلاف سایر تسهیلات، نه بانک مرکزی و نه بانک ها و موسسات اعتباری بدهکار هیچ گونه اختیاری در مورد توافق در مورد نوع وثیقه موردنظر ندارند، بلکه این بدهی باید صرفا با وثایق موردنظر قانون گذار وثیقه دار شوند. این وثیقه قانونی، اوراق بدهی منتشره توسط خزانه معرفی شده است که بانک ها قاعدتا بایستی آن را خریداری کنند و به عنوان وثیقه بدهی خود به بانک مرکزی ارائه دهند. این موضوع را می توان استقراض غیرمستقیم دولت از سیستم بانکی کشور تلقی کرد، البته با این تفاوت که دولت در این مورد به جای بانک مرکزی، نقدینگی موردنیاز خود را با فروش اوراق بدهی به بانک ها و موسسات اعتباری دریافت می کند؛ یعنی جذب نقدینگی بانک ها توسط دولت و در نتیجه آن، بدهکار شدن دولت به بانک هایی که اوراق بدهی را خریداری می کنند.

پنجم؛ علاوه بر کاربرد اوراق بدهی دولت به عنوان وثیقه مطالبات بانک مرکزی از بانک ها و موسسات اعتباری، قانون گذار همچنین به بانک مرکزی اجازه داده است که با تصویب شورای پول و اعتبار بابت درصدی از سپرده های قانونی بانک ها و مؤسسات اعتباری، اوراق مالی اسلامی منتشره از سوی دولت را بپذیرد. این نیز نوعی استقراض غیرمستقیم از بانک مرکزی است، زیرا این بانک ها هستند که در چارچوب مقررات قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ بایستی به بانک مرکزی، سپرده قانونی بپردازند؛ منتها در این مورد بانک ها بایستی به جای پرداخت مستقیم، اوراق مالی اسلامی را از دولت خریداری کرده و بابت سپرده قانونی به بانک مرکزی تحویل دهند اما به هرصورت، دولت بهای اوراق مالی اسلامی و سود احتمالی مترتب بر آن را به خریدار این اوراق بدهکار است، ولی متاسفانه قانون گذار تعریفی شفاف و روشن از مفهوم حقوقی اوراق بدهی و تفاوت ها و مشابهت های آن با اوراق مالی اسلامی ارائه نکرده است. از نگاه تحلیلی، اگر اوراق بدهی از نظر ماهیت حقوقی به معنای قرض گرفتن دولت از خریدار باشد، در این صورت، خریدار نبایستی متوقع دریافت سود اوراق بدهی خریداری شده باشد، زیرا از منظر مبانی شرعی، پرداخت سود به بدهی فاقد مجوز است.

در هر حال، ظاهر قضیه بسیار ساده است: بانک مرکزی از بانک ها طلبکار است و قانون گذار موجباتی را فراهم آورده است که این بانک بتواند برای مطالبات خود وثیقه بگیرد، اما آن روی سکه، موضوع دیگری وجود دارد: این سوال که اوراق بدهی دولت و همچنین اوراق مالی اسلامی چه تاثیری در عملیات بازار باز دارد؟ آیا می تواند منجر به کنترل نقدینگی و تنظیم نرخ سود تسهیلات بین بانکی بشود و یا آنکه در عمل، قدرت تسهیلات دهی بانک ها را افزایش و کاهش می دهد و یا موجب افزایش نرخ سود تسهیلات بانکی ناشی از افزایش ناخواسته نرخ تمام شده منابع بانک ها خواهد شد یا نه، نیاز به گذشت زمان دارد. پس باید منتظر ماند و نتایج آن را دید، اما به طور خلاصه می توان گفت، بدون تردید نتیجه سیاست پولی جدید قانون گذار، افزایش مطالبات بانک ها از دولت ناشی از فروش اوراق بدهی و همچنین اوراق مالی اسلامی خواهد بود و در نتیجه آن، افزایش نرخ تمام شده منابع بانکی، دور از انتظار نخواهد بود.

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها*