دولتی سازی «کانون بانک ها»

امروزه نه تنها به ندرت تشکیلات مردم نهاد را رقیب دولت در امور اقتصادی، صنعتی یا اجرایی می دانند، بلکه برعکس، دولت ها یا دستگاه های اجرایی سعی می کنند از توان تشکیلاتی و ظرفیت های کارشناسی آنان در اجرای برنامه های مختلف بهره ببرند. در صنعت بانکداری نیز همین گونه است. «کانون بانک ها» و همچنین «شورای هماهنگی بانک های دولتی» از جمله تشکیلات کارشناسی هستند که می توانند با هماهنگی و انسجام کارشناسی، دولت و بانک مرکزی را در سیاست گذاری مناسب پولی و بانکی و اجرای مطلوب آنها یاری برسانند. این دو نهاد همچنین با ارائه نظریات مشورتی می توانند بین سیستم بانکی کشور و بانک مرکزی هماهنگی سازمان یافته ای ایجاد کنند، بدون آنکه نیاز به دولتی شدن این تشکیلات حرفه ای و پژوهشی باشد.

نگاهی هرچند گذرا به فرود و فراز حضور بخش غیردولتی در صنعت بانکداری چه در قبل و چه بعد از انقلاب اسلامی، موضوع را روشن تر خواهد ساخت. تا قبل از پیروزی انقلاب، هم بخش دولتی و هم بخش غیردولتی در عرصه بانکداری توامان حضور داشتند و بانک های خصوصی در کنار بانک های دولتی فعالیت می کردند. قانون پولی و بانکی مصوب سال ۱۳۳۹ و به روزرسانی آن در سال ۱۳۵۱ نیز زمینه قانونی لازم را برای حضور بخش خصوصی در عرصه بانکداری فراهم ساخته بود. همچنین ماده ۳۸ قانون پولی و بانکی، موجبات قانونی تشکیل «کانون بانک ها» را فراهم کرد و تصریح نمود:

الف - کلیه بانک هایی که در ایران کار می کنند، عضو «کانون بانک ها» شناخته می شوند.

ب - «کانون بانک ها» دارای شخصیت حقوقی و مستقل مالی بوده و به موجب اساسنامه ای که به تصویب شورای پول و اعتبار خواهد رسید، اداره می شود.

همان گونه که ملاحظه می شود در قانون مورد اشاره نه صحبت از دولتی شدن «کانون بانک ها» است و نه انحصار «کانون بانک ها» به بانک های دولتی، بلکه فقط تصویب اساسنامه «کانون بانک ها» منوط به تصویب «شورای پول و اعتبار» شده است. به همین دلیل تا قبل از انقلاب، «کانون بانک ها» به عنوان تشکیلات صنفی مستقل در عرصه بانکداری حضور موثر کارشناسی داشت.

بخش غیردولتی اما در صنعت بانکداری در اوایل انقلاب مورد بی مهری قرار گرفت. تصویب «قانون ملی شدن بانک ها» در خرداد ۱۳۵8 و به دنبال آن، تصویب «لایحه نحوه اداره بانک های ملی شده» صنعت بانکداری را به طور یکپارچه دولتی کرد. همه بانک ها در آن زمان اعم از بانک های دولتی و خصوصی، ملی شدند و بدین ترتیب، بخش غیردولتی و خصوصی بیش از یک دهه از فعالیت در عرصه بانکداری محروم شد.

«کانون بانک ها» نیز در آن زمان از این تحولات بی نصیب نماند. شورای انقلاب اسلامی چند ماه پس از ملی شدن بانک های خصوصی و دولتی در اسفندماه ۱۳۵۸، «لایحه قانونی انحلال کانون بانک ها» را تصویب کرد و پس از آن، فعالیت «کانون بانک ها» متوقف شد. خوشبختانه پس از سپری شدن بیش از یک دهه و تصویب قانون «اجازه تاسیس بانک های خصوصی» در فروردین ماه ۱۳۷۹، این مانع از بین رفت و راه برای فعالیت مجدد بخش خصوصی در عرصه صنعت بانکداری هموار شد. قانونگذار در قانون مورد اشاره تاکید کرده است: «به منظور افزایش شرایط رقابتی در بازارهای مالی و تشویق پس انداز و سرمایه گذاری و ایجاد زمینه رشد و توسعه اقتصادی کشور و جلوگیری از ضرر و زیان جامعه، با توجه به ذیل اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی و در چارچوب ضوابط، قلمرو و شرایط تعیین شده، اجازه تأسیس بانک توسط بخش غیردولتی داده می شود.»

این قانون موجب شد به تدریج با تاسیس بانک های مختلف خصوصی، زمینه فعالیت مجدد «کانون بانک ها» نیز فراهم آید. به این ترتیب، در شرایطی که مجلس اجازه حضور مجدد بخش غیردولتی در عرصه تاسیس و مدیریت بانکداری را فراهم می کند و شورای نگهبان نیز بر این مصوبه مهر تایید می زند، منطقی نیست به بانک های خصوصی و غیردولتی به عنوان عاملی منفی و بازدارنده در اجرای برنامه های اقتصادی دولت یا سیاست های پولی و اعتباری بانک مرکزی نگریسته شود و راه حل مشکلات نظام بانکی در دولتی کردن امور بانکی جست وجو شود. به همین جهت، وقتی که قانونگذار حضور مجدد بخش غیردولتی در عرصه بانکداری را به منظور توسعه اقتصادی پذیرفته است، ضرورت علمی یا توجیه کارشناسی چندان قابل توجهی متصور نیست که بازگشتی دوباره به سیاست های اقتصادی دهه 60 داشته باشیم و نهادهای غیردولتی بانکی را به سوی دولتی شدن سوق دهیم.

با این وجود، به نظر می رسد این نظر چندان مقبول طبع کارشناسی کمیسیون اقتصادی مجلس نیست، زیرا در فراز پایانی طرح جدید نظام بانکداری دوباره تولد قانونی «کانون بانک ها» را بشارت داده اند، اما به منظور دولتی سازی کامل کانون در تبصره ماده ۲۱۱ تصریح و تاکید کرده اند: «کانون موسسات اعتباری دارای شخصیت حقوقی مستقل و برخوردار از استقلال مالی است و به موجب اساسنامه ای که به تصویب هیات عالی می رسد، اداره می شود. انتصاب دبیرکل کانون منوط به تایید صلاحیت وی توسط بانک مرکزی است. هرگونه تغییرات اساسنامه ای موکول به موافقت بانک مرکزی و تصویب هیات عامل است. انحلال کانون صرفا با تشخیص بانک مرکزی ممکن است.»

در این یادداشت، فرصت بررسی طرح «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» فراهم نیست، اما در مورد ماده ۲۱۱ طرح موصوف این پرسش مطرح است که اساسا هدف از دولتی سازی «کانون صنفی بانک ها» چیست و چه لزومی به دولتی کردن نهادهای صنفی بانکی است و با این ساختار دولتی چه انتظار یا انتظاراتی از حضور و فعالیت کانون دولتی بانک ها در عرصه صنعت بانکداری وجود دارد؟ آیا نمی توان بدون ایجاد تشکیلات دولتی جدید، آن هم تشکیلاتی وابسته به بانک مرکزی، با مشارکت و همگامی بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی در کنار بانک های دولتی، کانونی مستقل و توانمند و غیردولتی ایجاد کرد که بدون هیچ گونه وابستگی سازمانی یا اداری به دولت، یا ترس از انحلال توسط بانک مرکزی بتواند در عرصه بانکداری، دولت و بانک مرکزی را در تدوین و سیاست گذاری مناسب بانکی یاری رساند و شبکه بانکی را در جهت ارائه خدمت مطلوب به مردم هدایت و ساماندهی کند؟ به سخن دیگر، آیا با دولتی سازی نهادهای مکمل بانکی نظیر «کانون بانک ها» یا منوط کردن عضویت تنها نماینده اتاق های سه گانه در هیات عالی بانک مرکزی به تایید وزیر اقتصاد یا حذف هیات نظارت بر اندوخته اسکناس از ارکان بانک مرکزی، این مقصود حاصل خواهد شد و سیستم بانکی کاملا در مسیر خدمت به مردم قرار خواهد گرفت؟ به نظر نگارنده، قدری تجدیدنظر در این طرز تفکر دولت محوری برای ایجاد اصلاحات ساختاری در بانک مرکزی و نظام بانکی به نفع کشور، مردم و سیستم بانکی خواهد بود.

کارشناس ارشد حقوق بانکی*