بانک های توسعه ای؛ حلقه مفقوده توسعه پایدار

پیشرفت کشورها به ویژه در زمینه صنعت و کشاورزی نیازمند توسعه پایدار است تا اقتصاد و رفاه عمومی به رشد و شکوفایی برسد. یکی از مهمترین نهادهایی که می تواند در تحقق توسعه پایدار کمک کند، بانک های توسعه ای هستند که در حال حاضر، حلقه مفقوده توسعه پایدار در کشور به شمار می روند. لازم به گفتن است که بانک های توسعه ای به لحاظ برخورداری از ساختار مدیریتی و بافت کارشناسی، کارکردی متفاوت با بانک های تجاری دارند و حوزه فعالیت شان عمدتا زیرساخت های اصلی توسعه است تا با تامین مالی و کمک های فنی و حرفه ای به اجرای طرح های عمرانی و صنعتی کمک کنند بنابراین خدمات بانک های توسعه ای بیشتر معطوف به پرداخت وام و حمایت مالی واحدهای در حال ساخت یا در حال توسعه، نظارت بر مراحل پیشرفت پروژه و پرداخت نظارت شده منابع مالی براساس پیشرفت کار، خدمات مشاوره ای در پروژه های متوسط و بزرگ و نظایر آن است.

بانک های توسعه ای علاوه بر انجام عملیات معمول بانکی، در عین حال فعالیتی متفاوت با بانک های تجاری دارند، چنانکه رفع مشکلات راهبردی واحدهای تولیدی، ارائه انواع خدمات مشورتی در زمینه های مالی، فنی و حقوقی به شرکت های در حال تاسیس یا در حال توسعه، ارزیابی طرح های پیشنهادی و یافتن طرح های مناسب و اعطای تسهیلات بلندمدت ارزی یا ریالی به طرح های پایدار و توسعه ای با نرخ سود ویژه ازجمله فعالیت های بانک های توسعه ای است. به همین جهت، بررسی و ارزیابی دقیق طرح ها و نیازهای مالی آن و همچنین نظارت کارشناسی دقیق بر روند پیشرفت طرح و پرداخت تسهیلات برمبنای میزان پیشرفت پروژه از بدیهی ترین کارکرد بانک های توسعه ای به شمار می رود که آنها را با بانک های تجاری متمایز می سازد. بانک های توسعه ای می توانند به صورت ملی، منطقه ای و بین المللی فعالیت کنند، چنانکه بانک توسعه اسلامی (ISDB) از نمونه های موفق بانک های توسعه ای است که در سطح جهانی فعالیت دارد. همچنین بانک توسعه آفریقا (AFDB)، بانک توسعه آسیا (ASDF)، بانک ترمیم و توسعه اروپا (EBRD) و بانک بین المللی ترمیم و توسعه (IBRD) از دیگر نمونه های بانک های توسعه ای هستند که هر یک در سطح جهانی یا منطقه ای فعالیت می کنند.

برخلاف تصور عامه در تاسیس و مدیریت بانک های توسعه ای، بخش غیردولتی در رقابت با بخش دولتی می تواند موفق تر عمل کند. در ایران قبل از انقلاب، بانک اعتبارات صنعتی (با مالکیت 90 درصد دولت)، بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران (با مالکیت ۱۰۰درصد بخش خصوصی)، بانک توسعه و سرمایه گذاری ایران (با مالکیت ۱۰۰درصد بخش خصوصی) و صندوق ضمانت صنعتی (با مالکیت ۱۰۰درصد دولتی) از نمونه های قابل توجه و موفق بانک های توسعه ای بودند و در تحقق برنامه های عمرانی دولت های وقت، نقش بسزایی ایفا کردند.

با تصویب قانون ملی شدن بانک ها از سوی شورای انقلاب در خرداد ۱۳۵۸ و دگرگونی پیکره بانکداری ایران (ادغام 26 بانک مختلف در یکدیگر و تولد بانک های جدید)، «بانک صنعت و معدن» از ادغام بانک های توسعه ای یاد شده شکل گرفت که اساس نامه اولیه آن، فعالیت یک بانک نوپا در زمینه توسعه ای را نوید می داد و انصافا این بانک در سال های جنگ تحمیلی و دهه 70 راهگشای تامین مالی بسیاری از صنایع تولیدی و حساس بود، اما در دهه 80 با تحویل مدیریت آن به مدیران غیربانکی و نتیجتا تغییر رویکرد آن در اقدام بدون مطالعه کافی جهت تشکیل شعبات متعدد در شهرهای مختلف، «بانک صنعت و معدن» به تدریج رویکردی تجاری یافت، در حالی که بدیهی ترین مشخصه بانک های توسعه ای این است که منابع موردنیاز این قبیل بانک ها از طریق سپرده گیری از مردم تامین نمی شود بنابراین در حال حاضر، «بانک صنعت و معدن» را می توان در ردیف بانک های تجاری تخصصی جای داد؛ همان گونه که بانک مسکن، بانک کشاورزی، بانک توسعه صادرات ایران و بانک توسعه تعاون چنین هستند. به این ترتیب و با وقوع این تحولات، پرونده فعالیت بانک های توسعه ای در ایران عملا بسته شد و در حال حاضر متاسفانه کشورمان فاقد بانک های توسعه ای است، در حالی که تاسیس بانک توسعه نیاز حتمی «جهش تولید» و توسعه پایدار است. خوشبختانه اهمیت موضوع از نگاه نمایندگان مجلس دور نماند و سال گذشته طرح «تاسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی» در مجلس دهم ارائه شد و مواد ۱۷۱ تا 188 طرح جدید بانکداری جمهوری اسلامی با عنوان «مقررات بانک های توسعه ای» به این موضوع مهم اختصاص یافته که در جای خود قابل تقدیر است، اما طرح مجلس برای تاسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی، دارای چند اشکال اساسی است:

اول؛ ماده ۱۷۱ طرح جدید عمدتا به تاسیس یک بانک دولتی دیگر در کنار بانک های دولتی موجود به نام «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» پرداخته است. همان گونه که گفته شد، طرح تاسیس بانک توسعه قبلا به صورت مستقل در مجلس مطرح شده بود بنابراین از نظر کارشناسی نیاز نیست که تشکیل بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران در طرح مفصل بانکداری جمهوری اسلامی ایران آورده شود، بلکه به صورت مستقل امکان طرح آن هست. افزون بر آن، در این گونه طرح ها بایستی سرمایه اولیه بانک موردنظر و نحوه تامین آن نیز مشخص شود که البته نشده است.

دوم؛ هرچند سرمایه پایه بانک توسعه پیش بینی نشده، اما به منظور افزایش سرمایه سنواتی در ماده 181 دولت موظف شده است در لایحه بودجه هر سال دو نیم درصد منابع بودجه عمومی کشور را برای افزایش سرمایه بانک توسعه اختصاص دهد که رقم قابل توجهی است و در عمل می تواند سرمایه بانک توسعه را از سرمایه بانک مرکزی نیز بیشتر کند.

سوم؛ به طور خلاصه پیام طرح جدید آن است که دولت بایستی حداکثر ظرف مدت یک سال یک بانک دولتی دیگر به نام «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» تاسیس کند، یا یکی از بانک های تخصصی موجود را با حفظ ماموریت های آن به «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» تبدیل نماید، اما برخلاف این ماده، در ماده ۱۸۶ همین طرح به دولت دستور داده شده که بانک های دولتی تخصصی موجود شامل بانک صنعت و معدن، بانک مسکن، بانک توسعه صادرات، بانک کشاورزی، پست بانک و بانک توسعه تعاون را به بانک های توسعه ای بخشی تبدیل نماید بنابراین دولت با حکم ماده ۱۸۶ عملا چاره ای جز تشکیل یک بانک دولتی جدید نخواهد داشت و در نتیجه مجالی برای تشکیل بانک توسعه با تغییر ساختار و اصلاح اساس نامه یکی از بانک های دولتی و تخصصی موجود باقی نخواهد ماند، ضمن آنکه بخش خصوصی نیز در زمینه مشارکت در بانک های توسعه ای می تواند بسیار تاثیرگذار و موفق عمل نماید.

چهارم؛ در طرح جدید، بانک توسعه ساختاری کاملا متفاوت با سایر بانک ها و حتی با بانک مرکزی دارد و ارکان آن شامل هیات امنا، هیات عامل و هیات نظارت است که رئیس جمهور، رئیس هیات امنای آن و سایر مقامات اجرایی، عضو آن هستند. این ترکیب ساختار و همچنین پاره ای از اختیارات پیش بینی شده برای بانک توسعه عملا آن را در ردیف بانک مرکزی درآورده است و حتی در بند «ث» ماده 178 پیش بینی شده که تامین مالی طرح های توسعه با تاسیس «شرکت پروژه» انجام می شود که این خود موجب حجیم تر شدن تشکیلات عریض و طویل دولتی خواهد شد، درحالی که بانک های توسعه ای نیز بایستی همانند سایر بانک ها تحت نظارت بانک مرکزی باشند، نه آنکه ساختار و عملکردی نظیر صندوق توسعه ملی داشته باشند.

پنجم؛ در تبصره بند 5 ماده 180 سود سالانه بانک های توسعه بخشی معاف از مالیات شده که به منظور افزایش سرمایه آنها اختصاص می یابد. با توجه به آنکه در حال حاضر، یکی از معضلات اقتصاد ایران، تعدد معافیت های مالیاتی است، لذا هیچ ضرورتی برای این معافیت کلان مالیاتی وجود ندارد.

ششم؛ در ماده 187 به جای بانک مرکزی به بانک توسعه جمهوری اسلامی اختیار داده شده که در ابتدای هر سال سیاست ها و دستورالعمل اعطای تسهیلات توسط بانک های توسعه ای بخشی ازجمله نرخ سود تسهیلات اعطایی به واحدهای اقتصادی را متناسب با نیازهای بخش های مختلف اقتصادی کشور پس از تصویب هیات امنا و تایید هیات عالی بانک مرکزی به بانک های توسعه ای بخشی ابلاغ نماید. تصور نمی شود سیاست تافته جدا بافته سازی بانک های توسعه ای و آنها را تمام عیار به صورت تشکیلات دولتی درآوردن و بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران را در ردیف بانک مرکزی محسوب نمودن، لازمه فعالیت بانک های توسعه ای باشد. این شیوه قانون نویسی عملا نتیجه ای جز بسط تشکیلات دولتی و تداخل اجرایی ماموریت ها و اختیارات قانونی بانک مرکزی با بانک توسعه نخواهد داشت.

هفتم؛ در طرح جدید، بانک های توسعه ای کلا در اختیار دولت قرار گرفته و دولتی شده و بخش خصوصی و بخش تعاونی از حضور و مشارکت در بانکداری توسعه عملا محروم شده اند. در جایی که قانون اساسی، اقتصاد کشور را متشکل از سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی می داند، چه اصراری برای حذف این بخش های مهم اقتصادی از عرصه صنعت بانکداری هست؟

در هر حال، فارغ از ایرادات و اشکالات ساختاری اشاره شده، اقدام مجلس در جهت احیای مجدد بانکداری توسعه در ایران قابل ستایش و تقدیر است، اما برای شروع دوباره صنعت بانکداری توسعه، هیچ نیازی نیست که در کنار تشکیلات عریض و طویل دولتی موجود با صرف هزینه کلان، یک بانک دولتی دیگر به مجموعه بانک های دولتی فعلی اضافه شود و حجم تشکیلات دولتی را افزایش دهد. با توجه به تاریخچه فعالیت بانک های توسعه ای در کشورمان به نظر می رسد تاسیس یک بانک دولتی دیگر به نام «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» در کنار بانک های دولتی موجود، نه ضرورتی حیاتی است و نه اینکه امکانات مالی کشور، تشکیل یک بانک را مقدور می سازد. پس به جای توسعه تشکیلاتی، دولت بایستی یکی از بانک های دولتی فعلی را با تغییر رویکرد و اصلاح اساس نامه به صورت بانک توسعه ای درآورد. در حال حاضر می توان گفت «بانک صنعت و معدن» با توجه به پیشینه تاریخی و بافت کارشناسی می تواند یکی از گزینه های این طرح باشد. به این ترتیب، برای احیای بانک های توسعه ای نه نیاز به تافته جدا بافته سازی بانک های توسعه ای است و نه نیاز به توسعه تشکیلات دولتی. ضمن آنکه محروم کردن بخش خصوصی و بخش تعاونی از مشارکت در این صنعت نیز فاقد توجیه کارشناسی است. باید باور داشت که توسعه پایدار نیازمند بانک های توسعه ای و مشارکت توأمان دولت و بخش خصوصی در این زمینه است. در یک کلام، بانک های توسعه ای، حلقه مفقوده توسعه پایدار در کشورمان هستند.

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها*