استقراض محترمانه

از نظر جامعه و در سطح کلان کشوری، قرض ستاندن دولت از مردم نه تنها پدیده ای ناپسند، ناشناخته و دور از انتظار نیست، بلکه نشان از اتکای دولت به مردم دارد. با این وجود، وارد شدن دولت به این وادی از حیث فرآیندهای بودجه ای نیازمند تعیین میزان مبلغ استقراض و شرایط دریافت کمک های مالی مردمی در قالب اوراق قرضه یا اوراق مشارکت و نحوه بازپرداخت آن است، به گونه ای که جامعه به طور شفاف بداند دولت چه مبلغی از مردم قرض می گیرد و چگونه و با چه شرایطی قرض گرفته شده را پس خواهد داد. طرح این مطلب برای ورود به بحث ساده و غیرتخصصی قسمت «1» بند «م» از تبصره «5» لایحه بودجه سال ۱۳۹9 پیشنهادی دولت به مجلس صورت گرفت. در این ماده قانونی چنین می خوانیم:

«به منظور اجراي سیاست پولي و مدیریت نرخ هاي سود (در راستای کنترل بلندمدت نقدینگی) و کنترل تورم و در راستای اجرای عملیات بازار باز و اعطای اعتبار در قبال وثیقه، به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می شود به تدریج بدهی بانک ها و موسسات اعتباری (شامل خط اعتباری و اضافه برداشت) را وثیقه دار نماید، به گونه ای که در پایان سال حداقل 50درصد بدهی بانک ها و موسسات اعتباری به بانک مرکزی، توثیق به اوراق بدهی منتشره به خزانه باشد. سازمان بورس و اوراق بهادار مکلف به همکاری در توثیق اوراق بدهی خزانه نزد بانک مرکزی است.»

آنچه که از عبارات فوق می توان استنباط کرد، آن است که:

* دولت اعلام می کند به منظور کنترل بلندمدت نقدینگی و اجرای سیاست پولی و مدیریت نرخ های سود و اجرای سیاست عملیات بازار باز و اعطای اعتبار در قبال وثیقه، این پیشنهاد را به مجلس ارائه داده است. یادآوری می شود که مهمترین نتیجه عملیات بازار باز، ضابطه مند شدن استفاده سیستم بانکی کشور از منابع بانک مرکزی است. پس هدف دولت از طرح این پیشنهاد کاملا مشخص است: مدیریت سود و کنترل بلندمدت نقدینگی.

* میزان منابع مشمول این طرح؛ حداقل 50درصد بدهی بانک ها و موسسات اعتباری به بانک مرکزی تا پایان سال جاری. در بند «ن» تبصره مورد اشاره همچنین یک شرط دیگر برای استفاده دولت از این استقراض پیش بینی شده است: «ایجاد طلب جدید از دولت در صورتي مجاز خواهد بود كه از قبل تعهد و تضمین آن با مبناي قانوني توسط سازمان برنامه و بودجه كشور صادر شده باشد. بانک مرکزی از طریق بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی موظف است حداکثر شش ماه پس از ابلاغ قانون، اطلاعات مربوط به تسهیلات و تعهداتی را که براساس تضامین صادره از سوی هیات وزیران/سازمان برنامه و بودجه کشور تا پایان سال ١٣٩٨ اعطا نموده اند را در سامانه تضامین دولت درج نمایند.» پس دولت پذیرفته است که با این مکانیزم، بانک های بدهکار بانک مرکزی با خرید اوراق بدهی از دولت طلبکار می شوند.

* پرسش بعدی آن است که براساس این طرح، دولت چگونه و نرخ کدام سود را مدیریت خواهد کرد؟ پاسخ روشن است. نرخ سود تسهیلات بین بانکی (بین بانک ها و موسسات اعتباری و بانک مرکزی)، اما این مدیریت چگونه اعمال خواهد شد؟ پیشنهاد دولت به مجلس در این زمینه، آن است که به بانک مرکزی اجازه دهید نه یکباره، بلکه به تدریج بدهی بانک ها و موسسات اعتباری شامل خطوط اعتباری و اضافه برداشت بانک ها از منابع بانک مرکزی را وثیقه دار نماید. منظور از وثیقه دار کردن همان توثیق بدهی بانک هاست، یعنی بانک ها بایستی برای بازپرداخت بدهی های گذشته خود به بانک مرکزی، وثیقه مطمئن و قابل اتکا به بانک مرکزی بدهند.

* اما برخلاف تسهیلات متداول بانکی، دولت در پیشنهاد ارائه شده به مجلس، دست بانک مرکزی را برای تعیین نوع وثیقه بدهی بانک ها و موسسات اعتباری باز نگذاشته است، بلکه به مجلس پیشنهاد می دهد که بانک ها به منظور توثیق بدهی های خود به بانک مرکزی فقط بایستی وثیقه موردنظر دولت را به بانک مرکزی ارائه دهند و نه سایر وثایق.

* وثیقه موردنظر دولت در طرح پیشنهادی چیست؟ اوراق بدهی منتشره. این اوراق توسط چه کسی منتشر می شود؟ احتمالا توسط دولت. چه میزان و چه مبلغ و براساس چه نرخی؟ این جزییات در پیشنهاد دولت دقیقا مشخص نشده است.

* آیا اوراق بدهی همان نام جدید و محترمانه اوراق قرضه است؟ اگر پاسخ به این پرسش مثبت باشد، در آن صورت، توافق قرض گیرنده (دولت) با قرض دهندگان (یعنی بانک های بدهکار به بانک مرکزی) مشابه ربای قرضی به نظر می رسد. در حرمت شرعی ربای قرضی نیز تردید روا نیست.

* پرسش بعدی این است که بانک ها و موسسات اعتباری بدهکار به بانک مرکزی، برای وثیقه دار کردن بدهی خود به بانک مرکزی، اوراق بدهی (بخوانید اوراق قرضه) را چگونه بایستی تهیه نمایند؟ در طرح پیشنهادی دولت، پاسخ به این پرسش چندان مبهم و پیچیده نیست. مخلص کلام آنکه در پرداخت تسهیلات بانکی، مشتریان بانک ها برای توثیق تسهیلات بایستی یا خود (متقاضی تسهیلات) مالک وثیقه و رهینه موردنظر بانک باشند یا از مالک وثیقه موردنظر درخواست کنند تا ملک خود را برای دریافت تسهیلات به نفع بانک به رهن دهد، اما با مکانیزم پیشنهادی دولت، بانک ها و موسسات اعتباری بدهکار چاره ای نخواهند داشت جز آنکه فقط اوراق بدهی یا همان اوراق قرضه را از دولت خریداری نمایند و آن را برای توثیق بدهی خود به بانک مرکزی تحویل دهند. به این ترتیب، دولت با این سیاست هم مطالبات کلان بانک مرکزی از بانک های دولتی و خصوصی و موسسات اعتباری را وثیقه دار می سازد و بانک مرکزی را از دریافت طلبش از سیستم بانکی آسوده خاطر می کند و هم اوراق بدهی منتشره را به بانک های بدهکار می فروشد و منابع حاصل از فروش این اوراق را صرف اجرای برنامه هایش خواهد کرد. به بیان دیگر، منابع بانک ها صرف خرید اوراق بدهی از دولت می شود تا وثیقه موردنظر دولت برای وثیقه دار کردن بدهی شبکه بانکی به بانک مرکزی فراهم آید. بدیهی ترین پرسشی که در این زمینه به ذهن می رسد، این است که اگر بانک ها منابع کافی در اختیار داشتند، آیا نیازی به برداشت مازاد از منابع بانک مرکزی وجود داشت؟

به هر حال، هرچند طرح مباحث اقتصادی در تخصص نگارنده نیست، اما انتظار می رود مرکز پژوهش های مجلس و همچنین صاحب نظران اقتصادی، طرح پیشنهادی دولت را صرفا مکانیزمی کاملا حقوقی برای وثیقه دار کردن بدهی سیستم بانکی کشور به بانک مرکزی تلقی نکنند، بلکه بررسی ابعاد مختلف موضوع از جنبه اقتصادی نیز ضروری است؛ اینکه آیا طرح پیشنهادی دولت، مدیریت نرخ سود تسهیلات بین بانکی را بهینه خواهد کرد؟ آیا فروش اوراق بدهی به بانک ها و موسسات اعتباری بدهکار به بانک مرکزی بدون تعیین ماهیت حقوقی این اوراق (اوراق قرضه یا اوراق مشارکت) و بدون تعیین نرخ سود احتمالی علی الحساب و نرخ سود قطعی این اوراق، تاثیری مثبت در بهبود وضعیت اقتصادی کشور خواهد داشت؟ و نهایتا اینکه دولت چگونه و براساس کدام برنامه، بدهی خود بابت فروش این اوراق را به سیستم بانکی بازپرداخت خواهد کرد، موضوعاتی کاملا اقتصادی است که نیاز به بررسی کارشناسی نهاد پژوهشی مجلس دارد.

از نظر بانکی، اما تردید نباید داشت که اعمال این سیاست می تواند قیمت تمام شده تجهیز منابع بانک ها را افزایش دهد. نتیجه قهری افزایش قیمت تمام شده منابع بانک ها نیز گران تر شدن نرخ سود تسهیلات بانکی خواهد بود و در مقام عمل نمی توان سیستم بانکی را ناچار ساخت که تسهیلات موردنیاز مردم را پایین تر از قیمت متوسط تجهیز منابع و بدون حاشیه سود منصفانه، ارائه و پرداخت نمایند، زیرا بانک ها به ویژه بانک ها و موسسات اعتباری هم در برابر سپرده گذاران و هم در برابر سهامداران مسئول زیان ناشی از تفاوت قیمت تمام شده منابع و نرخ سود تسهیلات مصوب شورای پول و اعتبار خواهند بود. به این ترتیب، در کنار بررسی های اقتصادی، بررسی تاثیر مثبت یا منفی اعمال سیاست موردنظر دولت بر قیمت تمام شده منابع بانک ها نیز ضروری است، اما در هر صورت، تصمیم نهایی مجلس ملاک عمل خواهد بود.

کارشناس ارشد حقوق بانکی*