نظارت بر بانک ها در قانون بانک مرکزی

در صنعت بانکداری، نظارت حرفه ای بر عملیات بانکی و پولی بانک ها، امری ضروری است تا بانک ها، سپرده های مردم را در امور غیربانکی به کار نگیرند و نظام بانکی برخلاف مصالح عمومی جامعه حرکت نکند؛ وگرنه در غیر آن صورت، بانک ها با مقررات انضباطی بانک مرکزی و یا ارجاع پرونده به هیأت انتظامی روبه رو خواهند شد. البته ساختار مرجع نظارتی بانک ها و حدود اختیارات آنها در کشورهای مختلف متفاوت است. تقریبا در بیشتر کشورها، بانک مرکزی قانونا وظیفه نظارت بر عملیات بانکی بانک ها و موسسات اعتباری را برعهده دارد، اما حد و مرز و حوزه نظارتی بانک مرکزی در کشورها با یکدیگر تفاوت دارد. حتی در برخی کشورهای پیشرفته در صنعت بانکداری، این نوع نظارت بانکی توسط موسساتی خارج از بانک مرکزی، ولی برای بانک مرکزی انجام می شود. در آمریکا، فدرال رزرو (Federal Reserve) با هدف نظارت بر عملیات بانکی در این کشور تأسیس شد. بانک مرکزی ایالات متحده با تصویب لایحه فدرال رزرو در سال 1913 و در پاسخ به یک رشته بحران های مالی تشکیل شد که نیاز به کنترل مرکزی سیستم پولی را نشان داد. این نهاد توسط شورای حکام فدرال رزرو اداره می شود که اعضایش توسط رئیس جمهور منصوب می شوند. دوازده شعبه بانکی فدرال رزرو در سراسر کشور آمریکا پراکنده اند و به تنظیم قوانین و نظارت بر بانک های خصوصی تجاری مشغول هستند. فدرال رزرو با استقلال کامل مسئول تدوین سیاست های پولی، پیگیری رسیدن به اشتغال کامل، تثبیت قیمت ها و رشد اقتصادی در آمریکاست.

اما در انگلستان، نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری، کمی متفاوت از آمریکاست. بانک انگلستان (Bank of England)، مسئولیت نظارت بر سیستم مالی کشور و حفظ ثبات مالی آن را برعهده دارد. این نهاد ناظر بر سیاست های پولی و مالی، در راستای کنترل تورم و نرخ بهره عمل می کند. نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری در انگلستان، یک فرآیند پیچیده و چند نهادی است که برای حفظ ثبات مالی و حمایت از مشتریان، طراحی شده است. هوش مصنوعی در تحلیل سیستم نظارت بانکی در آمریکا و انگلیس و تفاوت هایش، می گوید: «درحالی که ممکن است هر دو سیستم نظارتی ایالات متحده و انگلستان به لحاظ اثربخشی و پیشرفتگی، نقاط قوت و ضعف خود را داشته باشند، اما می توان گفت، ایالات متحده به دلیل ساختار چندلایه و تحولات پس از بحران مالی، نظارت بر بانک ها و مؤسسات اعتباری در این کشور به دقت و باتوجه به ریسک های سیستماتیک بیشتری انجام می شود. در انگلیس با وجود ساختار متمرکزتر، ممکن است در برخی زمینه ها از لحاظ صداقت و نوآوری بهتر عمل کند. در نهایت، وجود شرایط خاص اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی در هر کشور بر نحوه عملکرد نظام های نظارتی، تأثیر می گذارد.» البته در ساختار نظارت بانکی هر دو کشور، بانک ها و موسسات اعتباری هر کدام به طور مستقیم یا غیرمستقیم ذی مدخل هستند و بانک ها را با دستاویز تعارض منافع به طور کامل از چرخه نظارت خارج نکرده اند. در این نکته، تردیدی نیست که نظارت بر عملیات بانکی بانک ها، امری بسیار ضروری است تا منابع مالی مردم که در اختیار بانک هاست، در امور غیربانکی مصرف نشود و بانک ها به جای بانکداری، با قدرت مالی فراوان وارد بازار سرمایه نشوند و بلاجهت خلق پول نشود.

به نظر می رسد سیستم نظارت بر بانک های ایران در قانون جدید بانک مرکزی، از انگلستان گرفته شده است. قانون بانک مرکزی (مصوب 17 آبان ماه 1402)، اهمیت ویژه ای به نظارت بانک مرکزی بر بانک ها و موسسات اعتباری داده و به نظر می رسد استقلال بانک مرکزی در این قانون، محو در افزایش قدرت نظارتی آن شده است. خلاصه آنکه قانون جدید بانک مرکزی در بحث اختیارات نظارتی بانک مرکزی، کم نگذاشته است. در این قانون حدودا 155 بار واژه «نظارت» به کار رفته است؛ گویی با لشکری از متخلفان بانکی روبه روست. حتی این قانون در زمینه طراحی ساختار سازمانی که قاعدتا بایستی در اختیار رئیس کل و هیأت عامل بانک مرکزی باشد، خود رأسا (در زمینه نظارت) دست به کار شده و در برخی موارد به جای هیأت عامل، زحمت طراحی ساختار سازمانی بانک مرکزی را برعهده گرفته است. در قانون بانک مرکزی، یک معاونت با اختیارات فوق العاده ویژه به نام «معاون تنظیم گری و نظارت» پیش بینی شده که به نظر می رسد در برخی موارد، اختیارات این معاونت، حتی از هیأت عامل بانک مرکزی فراتر رفته است. براساس چارت مصوب سازمانی، «معاونت تنظیم گری و نظارت» در حال حاضر دارای مدیریت های ستادی، شامل مرکز تنظیم گری، مدیریت کل تنظیم مقررات، مدیریت کل ارزیابی و صدور مجوز، مدیریت کل نظارت احتیاطی کلان و فناورانه، اداره مبارزه با پولشویی و مبارزه با تروریسم، مرکز نظارت، مدیریت کل نظارت بانکی، مدیریت کل نظارت غیربانکی، مدیریت کل نظارت غیراحتیاطی، اداره ارزیابی و راهبردهای نظارتی است. طبعا هر یک از این تشکیلات، پست های مدیریتی و کارشناسی مختص به خود را دارند. این همه تشکیلات، نه‎تنها برای نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری است، بلکه قانون بانک مرکزی، پدیده ای جدید به نام «اشخاص تحت نظارت» ابداع کرده و بانک مرکزی را ناظر قانونی اشخاص تحت نظارت داخل و برون نظام بانکی قرار داده است. در قانون بانک مرکزی، «اشخاص تحت نظارت» اینطور تعریف شده است: «کلیه موسسات اعتباری، صندوق های قرض الحسنه، تعاونی های اعتبار و سایر موسسات سپرده پذیر، شرکت های واسپاری (لیزینگ)، صرّافی ها، شرکت های مدیریت دارایی های موسسات اعتباری، شرکت های اعتبارسنجی ارائه دهنده خدمات به موسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزارهای پرداخت، اشتغال دارند، در این قانون با عنوان «اشخاص تحت نظارت» یاد می شوند. تشخیص مصادیق، برعهده بانک مرکزی است.»

با این تعریف و گستره شمول آن، اختیارات نظارتی بانک مرکزی تقریبا بی حد و مرز است و حتی در مواردی شامل اشخاص خارج از نظام بانکی نیز می شود؛ زیرا در همین قانون، «افزایش توان نظارت بانک مرکزی بر «اشخاص تحت نظارت» جزو اهداف قانون تعیین شده است. بر همین اساس، بانک مرکزی قانونا موظف است «اشخاص تحت نظارت» را به اعمال قواعد نرم افزاری و فرآیندهای موردنظر بانک مرکزی در سامانه های داخلی خود مکلف نموده و از این طریق بر عملیات «اشخاص تحت نظارت»، به ویژه مؤسسات اعتباری و نقل و انتقال وجه توسط آنها نظارت کند.» شاید ایجاد «شورای تنظیم گری نظارت بانکی» در راستای تحقق همین اهداف نظارتی بوده است. اعضای شورای تنظیم گری و نظارت بانکی عبارتند از: 1-قائم مقام رئیس کل (رئیس) 2-معاون تنظیم گری و نظارت (دبیر) 3-معاون حقوقی رئیس کل 4-اعضای موضوع جزء (5) بند «الف» ماده (7) این قانون 5-اعضایی از هیأت عامل که رئیس کل عضویت آنان را در این شورا لازم می داند. وظایف قانونی شورای تنظیم گری و نظارت بانکی نیز عبارت است از: 1-آماده سازی دستور کار و پیش نویس مصوبات هیأت عالی در موضوعات مرتبط با تنظیم گری و نظارت بانکی 2-ارزیابی اثربخشی تصمیمات بانک مرکزی در حوزه تنظیم گری و نظارت بانکی و ارائه گزارش به هیأت عالی 3-پایش مستمر عملکرد «اشخاص تحت نظارت» از جهت تمکین به دستورالعمل های ابلاغی بانک مرکزی درخصوص حفظ سلامت و ثبات شبکه بانکی و ارائه پیشنهادهای تشویقی یا تنبیهی لازم به هیأت عالی 4-انجام سایر اموری که توسط هیأت عالی یا رئیس کل ارجاع می شود.

در همین زمینه، طبق گزارش روابط عمومی بانک مرکزی، رئیس مرکز تنظیم گری بانک مرکزی، گفته است: «معاونت تنظیم گری و نظارت دارای دو بازوی اصلی شد: بازوی تنظیم گری که تحت عنوان «مرکز تنظیم گری» تعریف شد و بازوی نظارت که طبیعتا «مرکز نظارت» نام گرفت. علاوه بر این، اداره ای جدید در کنار اداره مجوزها تحت عنوان «اداره ارزیابی مدیران» ایجاد شده است. این ادارات، نظامی را در سطح کشور ایجاد خواهند کرد که براساس آن، ارزیابی مستمر مدیران شبکه بانکی و سایر اشخاص تحت نظارت صورت خواهد گرفت. به گفته «حجت اسماعیل زاده»، مدیریت کل تنظیم مقررات، مدیریت کل مجوزها و ارزیابی مدیران، اداره کل نظارت احتیاطی و فناورانه و اداره مبارزه با پول شویی در زیرمجموعه مرکز تنظیم گری قرار دارند که در قالب ساختار جدید معاون تنظیم گری و نظارت شکل گرفته است. این ساختارها کمک کرده اند که در حوزه های ارزیابی اشخاص تحت نظارت و توسعه فناوری های نظارتی و افزايش شفافیت اطلاعاتی و گزارشگری، گام های اساسی در سال 1403 برداشته شود.»

همچنین فصل پنجم قانون بانک مرکزی، بخشی از وظایف این بانک را بدین گونه تعیین کرده است: «بانک مرکزی موظف است اقدامات حاکمیتی موضوع این فصل را در موارد زیر با استفاده از ساختار و ترتیباتی که در موارد بعد بیان می شود، پیگیری نماید: 1-رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» و اعمال مجازات های قانونی در مورد آنها 2-رسیدگی به اختلافات «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و دعاوی حقوقی مشتریان و سایر ذی نفعان علیه «اشخاص تحت نظارت» و بالعکس 3-پیگیری جرائم پولی و بانکی-تبصره: رئیس کل در چارچوب این قانون و مصوبات هیأت عالی، نماینده تام الاختیار بانک مرکزی در کلیه موارد فوق است و می تواند اختیارات نظارتی خود را به هر یک از معاونانش تفویض کند. وظایف و اختیاراتی که در قانون برای معاونان رئیس کل پیش بینی شده، نافی اختیارات و مسئولیت رئیس کل نیست.»

ضمنا در صورت بروز تخلفات بانکی، قانون بانک مرکزی یک مرجع شبه قضایی به نام «هیأت انتظامی بانک مرکزی» پیش بینی کرده تا به تخلفات اشخاص تحت نظارت رسیدگی کند. طبق ماده 22 قانون بانک مرکزی، تخلفات اشخاص تحت نظارت که رسیدگی به آنها در صلاحیت هیأت انتظامی است، عبارت است از: «تخلف از تعهدات ارائه شده به بانک مرکزی در مورد انجام اقدامات اصلاحی. 5-هرگونه رفتار «شخص تحت نظارت» که به تشخیص معاون تنظیم گری و نظارت می تواند به ناترازی وی یا سایر «اشخاص تحت نظارت» یا اخلال در نظام پرداخت کشور منتهی شود. 6-عدم رعایت ضوابط تنظیم و نگهداری صحیح دفاتر، حساب ها، اطلاعات و صورت های مالی مطابق با مقررات و دستورالعمل های ابلاغی بانک مرکزی و عدم ارائه به موقع، صحیح و کامل داده ها، اطلاعات، صورت های مالی و گزارش ها به بانک مرکزی 7-مشارکت حقوقی یا سرمایه گذاری مستقیم و به نگاهداری مؤسسه اعتباری خارج از ضوابط و حدودی که بانک مرکزی با رعایت و در چارچوب قوانین اعلام می کند. 8-خودداری از ارائه اطلاعات در مواردی که «شخص تحت نظارت» مکلف به ارائه آن بوده و خودداری از آن به موجب قانون تخلف محسوب شده باشد. 9-جلوگیری از اعمال نظارت بانک مرکزی یا اخلال در آن از طریق اقداماتی نظیر جلوگیری از حضور بازرسان، ارائه اطلاعات و آمار اشتباه و گمراه کننده، ارائه اطلاعات ناقص، تعلل و تأخیر در ارائه اطلاعات خواسته شده 10-به کارگیری افراد به عنوان عضو هیأت مدیره و هیأت عامل و یا سایر مناصبی که حسب قانون یا مقررات، نیازمند تأییدیه هستند، بدون کسب تأییدیه صلاحیت عمومی و حرفه ای از بانک مرکزی یا مرجع مربوط- تبصره: حکم این جزء مانع رعایت قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس مصوب 1401/7/10 در مواردی که مشمول قانون مذکور می شوند، نیست. 11-توقف فعالیت بدون عذر موجه 12-ارائه خدمت به اشخاصی که به موجب این قانون یا سایر قوانین، ارائه خدمت به آنها ممنوع است. 13-عدم اجرای درخواست های صندوق ضمانت سپرده ها در مواردی که به موجب این قانون یا قوانین دیگر به صندوق اختیار داده شده است. 14-عدم رعایت سقف های مذکور در بندهای (9)، (10) و (11) ماده (8) قانون.»

این تخلف ها نیز بی مجازات نیستند بلکه برابر با مقررات قانون بانک مرکزی، این گونه تخلفات مشمول مجازات های قانونی و غالبا مجازات های مالی براساس حکم هیأت انتظامی بانک مرکزی می شوند. انواع مجازات انتظامی پیش بینی شده در قانون بانک مرکزی، عبارت است از: «1-اخطار کتبی به «شخص تحت نظارت» متخلف یا هر یک از سهامداران مؤثر و مدیران آن 2-سلب صلاحیت موقت یا دائم هر یک از سهامداران مؤثر و مدیران «شخص تحت نظارت» 3-اعمال جریمه نقدی برای سهامداران مؤثر «شخص تحت نظارت» تا سقف پانصد میلیارد ریال یا 10 درصد ارزش روز سهام آنها یا پنج برابر میزان تخلف، هر کدام که بیشتر باشد. 4-اعمال جریمه نقدی برای مدیران «شخص تحت نظارت» تا سقف پنجاه میلیارد ریال یا پنج برابر میزان تخلف هر کدام که بیشتر باشد. 5-انفصال موقت یا دائم هر یک از اعضای هیأت مدیره، هیأت عامل یا مدیران «شخص تحت نظارت» از خدمات دولتی و عمومی 6-اعمال محدودیت یا ممنوعیت درخصوص توزیع سود یا اندوخته بین سهامداران مؤثر توسط «شخص تحت نظارت» تا سقف پنج ساله 7-سلب حق رأی سهامدار مؤثر متخلف 8-سلب حق تقدم ناشی از افزایش سرمایه «شخص تحت نظارت» برای سهامدار مؤثر متخلف 9-تعلیق مجوز «اشخاص تحت نظارت» متخلف حداکثر به مدت سه ساله 10-لغو مجوز «اشخاص تحت نظارت» متخلف.»

برای پیگیری تخلفات مورد اشاره، معاون تنظیم گری نقش اساسی خواهد داشت. قانون بانک مرکزی در این مورد، گفته است: «معاون تنظیم گری و نظارت علاوه بر انجام وظیفه به عنوان دادستان انتظامی بانک مرکزی، وظایف و اختیارات زیر را برعهده دارد: 1-صدور، تعلیق، تمدید و لغو مجوز «اشخاص تحت نظارت» در چارچوب قوانین مربوط تبصره ـ صدور، تعلیق، تمدید و لغو مجوز مؤسسات اعتباری توسط معاون تنظیم گری و نظارت مستلزم اخذ موافقت هیأت عالی است. 2-نظارت بر حُسن اجرای مقررات توسط «اشخاص تحت نظارت» و ارائه گزارش به رئیس کل و هیأت عالی 3-اعلان عمومی و به روزرسانی فهرست «اشخاص تحت نظارت» 4-پایش مستمر شاخصه ای ثبات و سلامت بانکی و ارائه گزارش به رئیس کل و هیأت عالی 5-راهبری فرآیند بازسازی و گزیر مؤسسات اعتباری 6-انجام سایر وظایفی که از طرف رئیس کل یا هیأت عالی به معاون تنظیم گری و نظارت ارجاع می شود.» افزون بر این اختیارات همچنین «درصورتی که معاون تنظیم گری و نظارت اقدامات پیشگیرانه را کافی نداند، می تواند پس از کسب موافقت رئیس کل، مؤسسه اعتباری را ملزم کند تا ظرف یک ماهه برنامه بازسازی خود را که قبلا به تأیید شورای تنظیم گری و نظارت بانکی رسیده است، به موقع به اجرا بگذارد یا حسب درخواست معاون تنظیم گری و نظارت، برنامه بازسازی خود را اصلاح و پس از تأیید، اجرا نماید. درصورتی که ظرف مهلت مقرر برنامه بازسازی مؤسسه اعتباری به بانک مرکزی ارائه نشود یا برنامه ارائه شده به تأیید شورای تنظیم گری و نظارت نرسد، معاون تنظیم گری و نظارت، برنامه بازسازی مؤسسه اعتباری موردنظر را رأسا تهیه و جهت تصویب به شورای مزبور ارائه می نماید.»

علاوه بر هیأت انتظامی، قانون بانک مرکزی همچنین برای رسیدگی به اختلافات حقوقی بین اشخاص تحت نظارت با یکدیگر، یک نهاد شبه قضایی جدید نیز تأسیس کرده است. براساس مقررات ماده 35 قانون بانک مرکزی، «اختلافات حقوقیِ «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذی ربط، که مرتبط با موضوع فعالیت مصرّح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» باشد، توسط شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی می شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی با استفاده از امکانات و نیروی انسانی موجود قوه قضائیه و در محدوده امکانات آن قوه در مراکز استان ها و شهرهای پرجمعیت تشکیل می شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی شامل شعب بدوی و تجدیدنظر هستند. ب ـ بانک مرکزی می تواند با تأیید هیأت عالی، کارشناسانی را برای ارائه مشاوره به قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی به رئیس قوه قضائیه معرفی کند. کارشناسان مذکور، از طریق رؤسای کل دادگستری استان ها به شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی معرفی می شوند. قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی موظفند قبل از انشای رأی، نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده به شعبه را استعلام کنند و در صورتی که رأی آنان خلاف نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی شده باشد، باید در متن رأی خود، دلایل رد نظر کارشناسی را تصریح نمایند. پ ـ شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی از حیث دادرسی و هزینه دادرسی تابع قوانین مربوط هستند. ت ـ حق الزحمه کارشناسان موضوع این ماده توسط هیأت عالی تعیین و از محل بودجه بانک مرکزی پرداخت می شود. ث ـ کارشناسان مذکور در بند «ب» این ماده نباید هیچ گونه رابطه مالکیتی، مدیریتی یا مشاوره ای با «شخص تحت نظارتِ» طرف دعوی داشته باشند. ج ـ «اشخاص تحت نظارتِ» مشمول قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384/9/1 باید برای رسیدگی به اختلافات فیمابین خود، به هیأت داوری موضوع ماده (36) قانون یادشده مراجعه و طرح دعوی نمایند.»

ظاهرا طراحان قانون بانک مکزی، این بانک و اختیارات نظارتی آن را با مراجع قضایی اشتباه گرفته اند. معاون نظارت و تنظیم گری علاوه بر تخلفات بانکی همچنین در موضوع اصلاح یا بازسازی یا «گزیر» بانک ها و مؤسسات اعتباری نیز ذی مدخل است: «درصورتی که هیأت عالی با اعطای تسهیلات اضطراری موافقت کند، معاون تنظیم گری و نظارت موظف است ضمن مطالبه برنامه بازسازی از مؤسسه اعتباری متقاضی، در صورت نیاز برای حصول اطمینان در آن مؤسسه، ناظرِ مقیم منصوب کند. ث ـ معاون تنظیم گری و نظارت موظف است پیش از انقضای مدت تسهیلات اضطراری، گزارشی از وضعیت مؤسسه اعتباری مورد نظر برای تصمیم گیری به رئیس کل و هیأت عالی ارائه کند. هیأت عالی پس از استماع گزارش معاون تنظیم گری و نظارت می تواند تسهیلات موضوع این بند را برای نخستین بار با رأی موافق دو سوم و برای بار دوم، با رأی موافق سه چهارم اعضا تمدید نماید. تمدید تسهیلات مزبور بیشتر از دو نوبت مجاز نیست.»

در مجموع، بسیار بعید به نظر می رسد بانک مرکزی تا آن حد از تشکیلات کارشناسی برخوردار باشد که بتواند به این همه امور و تخلفات اشخاص داخل و برون نظام بانکی کشور رسیدگی نموده و اعمال مجازات انتظامی نماید. بانک مرکزی در هیچ کشوری یک مرکز قضایی نیست، بلکه فقط ناظر قانونی بانک هاست. به نظرم در موضوع «تنظیم گری و نظارت و اختیارات قانونی معاون تنظیم گری و نظارت» در قانون بانک مرکزی، نوعی افراط در تنظیم گری و نظارت مشهود است که در مراحل اجرایی، هم بانک مرکزی و هم شبکه بانکی کشور را دچار مشکلات اجرایی فراوان خواهد کرد. این مقررات به گونه ای است گویی بانک مرکزی وظیفه دارد به همه تخلفات برون و درون نظام بانکی کشور که به طور مستقیم یا غیرمستقیم به عملیات بانکی یا شبکه بانکی کشور مرتبط هستند، رسیدگی و اعمال مجازات قانونی نماید. بعید است بانک مرکزی، امکانات کارشناسی و پشتیبانی لازم اداری برای رسیدگی به این همه اختلافات یا تخلفات داخل و برون سیستم بانکی کشور را داشته باشد. از طرفی، مشکلات فعلی نظام بانکی کشور، تنها محدود و منحصر به مباحث نظارتی نیست. مشکلات ناترازی برخی بانک ها، هزینه تمام شده تجهیز منابع بانک ها، تاثیرات منفی تسهیلات تکلیفی بر توان تسهیلات دهی بانک ها و... اینها مشکلاتی نیست که فقط با اعمال موازین نظارتی بتوان آنها را حل کرد. افراط در قانونگذاری بدون توجه به امکانات اجرایی قوانین موردنظر و همچنین حذف مدیران شبکه بانکی کشور از چرخه نظارت و هیأت انتظامی با ادعای تعارض منافع، پسندیده نیست و شبکه بانکی کشور را دچار مشکلات اجرایی نظارتی فراوان خواهد کرد.